Mô hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở một số quốc gia và kinh nghiệm cho Việt Nam

1. Mô hình tổ chức và hoạt động của các đặc khu kinh tế ở một số quốc gia trên thế giới
Hiện nay, sự gia tăng nhanh chóng và các tác động kinh tế của các đặc khu kinh tế trên thế giới đã được ghi nhận trong nhiều nghiên cứu. Theo ước tính của Ngân hàng Thế giới (World Bank), hiện có khoảng 3.000 đặc khu kinh tế tại 135 quốc gia, chiếm hơn 68 triệu việc làm trực tiếp và hơn 500 tỷ đô la về giá trị gia tăng liên quan trực tiếp đến thương mại trong khu vực[1]. Tuy nhiên, thực tế đã chứng minh, không phải tất cả đặc khu kinh tế trên thế giới đều hoạt động có hiệu quả, đạt được mục đích đề ra.
1.1. Đặc khu Thâm Quyến
Là đặc khu kinh tế đầu tiên của Trung Quốc từ năm 1980, Thâm Quyến được nhiều chuyên gia trên thế giới đánh giá là một hình mẫu thành công nhất trong việc thu hút vốn đầu tư và nhân lực từ trong nước lẫn ngoài nước, tạo ra hiệu ứng lan tỏa thúc đẩy sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế Trung Quốc. Những kinh nghiệm trong việc xây dựng các đặc khu kinh tế của Trung Quốc nói chung, đặc khu Thâm Quyến nói riêng có ý nghĩa tham khảo lớn cho Việt Nam bởi nhiều nguyên nhân, trước hết là sự gần gũi về vị trí địa lý giữa Việt Nam và Trung Quốc, cũng như mối quan hệ thương mại giữa hai quốc gia, cùng với đó là sự tương đồng về thể chế chính trị của Việt Nam và Trung Quốc.
Về cơ cấu tổ chức, chính quyền đặc khu Thâm Quyến gồm 32 bộ phận: Văn phòng tổng hợp của chính quyền huyện Thâm Quyến; Ủy ban Cải cách và phát triển; Ủy ban Thông tin, thương mại và kinh tế; Ủy ban Khoa học, công nghệ và đổi mới; Ủy ban Tài chính; Ủy ban Quản lý nguồn lực, đất đai và kế hoạch; Ủy ban Môi trường, tái định cư; Ủy ban Giao thông; Ủy ban Y tế, kế hoạch hóa gia đình; Phòng giáo dục; Công an; Thanh tra; Phòng Các vấn đề xã hội; Phòng Tư pháp; Phòng Lao động và xã hội; Phòng Thể thao, văn hóa và du lịch; Phòng Kiểm toán Thâm Quyến; Phòng Giám sát công sản; Phòng Xây dựng và nhà ở; Phòng Quản lý nguồn nước; Thuế; Giám sát thị trường; Phòng Dược; Phòng Thống kê; Phòng Quản lý đô thị; Phòng Khí tượng thủy văn; Văn phòng cảng Thâm Quyến; Cơ quan lập pháp Thâm Quyến; Văn phòng đối ngoại; Văn phòng quan hệ với Đài Loan; Cơ quan quản lý các vấn đề khẩn cấp; Phòng Dịch vụ và phát triển tài chính[2].
Về các chính sách ưu đãi được áp dụng, chính quyền đặc khu Thâm Quyến đã tận dụng đầy đủ những lợi thế của một đặc khu kinh tế khi được trao quyền lập pháp để xây dựng một môi trường kinh doanh thông thoáng, công bằng, minh bạch và thoải mái với nhiều chính sách ưu đãi nổi bật như: (i) Miễn thuế xuất nhập khẩu đối với mọi hàng hòa nhập khẩu vào đặc khu Thâm Quyến và từ đặc khu Thâm Quyến xuất khẩu ra bên ngoài; (ii) Áp dụng mức thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, thuế giá trị gia tăng… thấp hơn nhiều so với nội địa và Hồng Kông[3]; (iii) Miễn thuế thu nhập doanh nghiệp cho các ngành công nghệ cao trong 02 năm và giảm 50% thuế thu nhập doanh nghiệp cho các doanh nghiệp trong lĩnh vực này cho 08 năm tiếp theo. Các doanh nghiệp kỹ thuật cao được miễn thuế tài sản trong 05 năm; (iv) Giảm 50% tiền thuê đất cho các doanh nghiệp mới thành lập; (v) Giao cho các cá nhân, tổ chức được thuê đất trong thời hạn không quá 70 năm và áp dụng giá thuê đất ưu đãi, chỉ bằng 30% đến 50% giá thuê đất trong nội địa.
1.2. Khu kinh tế tự do Incheon
Khu kinh tế tự do Incheon được thành lập năm 2003, đến nay đã trở thành hình mẫu trong phát triển kinh tế - xã hội của thế giới.
Về tổ chức, để quản lý các khu kinh tế tự do trong lãnh thổ, Hàn Quốc đã thành lập Ủy ban Khu kinh tế tự do. Theo Điều 25 Luật Thành lập và hoạt động của khu kinh tế tự do, Ủy ban này thuộc Bộ Thương mại, Công nghiệp và Năng lượng gồm có 01 Chủ tịch, 01 Phó Chủ tịch và các thành viên khác. Bộ trưởng Bộ Thương mại, Công nghiệp và Năng lượng là Chủ tịch Ủy ban và Phó Chủ tịch được bầu bằng phiếu bầu. Các thành viên chính thức được bầu trong số các cán bộ thuộc cơ quan hành chính trung ương và các cơ quan tương ứng được điều chỉnh bởi nghị định của Tổng thống. Chủ tịch Ủy ban chỉ định các thành viên trong số những người có kiến ​​thức và kinh nghiệm phong phú trong các lĩnh vực liên quan có thể đóng góp vào sự phát triển và hoạt động của khu kinh tế tự do. Ủy ban Khu kinh tế tự do có thẩm quyền quyết định những vấn đề như: Hệ thống chính sách quan trọng của khu kinh tế tự do; chỉ định, hủy bỏ và thay đổi khu kinh tế tự do; kế hoạch phát triển khu kinh tế tự do; dịch vụ hành chính hỗ trợ cần thiết trong khu kinh tế tự do cho các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài… Trực tiếp quản lý khu kinh tế tự do Incheon là Trưởng đơn vị được Tỉnh trưởng bổ nhiệm theo nhiệm kỳ 03 năm. Trưởng khu kinh tế tự do có quyền đề xuất Tỉnh trưởng phê chuẩn tổ chức, hoạt động của đơn vị hành chính khu kinh tế tự do.
Về các chính sách ưu đãi được áp dụng, để thu hút nhiều doanh nghiệp quốc tế, khu kinh tế tự do Incheon đã áp dụng nhiều chính sách ưu đãi đối với nhà đầu tư nước ngoài như: (i) Không hạn chế việc chuyển lợi nhuận ra khỏi đất nước: Nhà đầu tư nước ngoài có thể chuyển tiền ra khỏi Hàn Quốc mà không bị hạn chế lợi nhuận từ cổ phiếu, bao gồm cổ tức, nguyên tắc và lãi được trả theo thỏa thuận vay hoặc tiền bản quyền liên quan đến chuyển giao công nghệ[4]; (ii) Về ưu đãi thuế, các nhà đầu tư nước ngoài vào khu kinh tế tự do Incheon sẽ được miễn hoặc giảm các loại thuế trong khoảng thời gian khác nhau tùy theo lĩnh vực đầu tư và quy mô vốn đầu tư. Theo Đạo luật đặc biệt về chỉ định và quản lý các khu kinh tế tự do và Luật hạn chế của thuế đặc biệt của Hàn Quốc thì các nhà đầu tư nước ngoài được hưởng các ưu đãi về thuế như sau: Đối với thuế quốc gia, gồm thuế doanh nghiệp được miễn giảm trong 05 năm, 03 năm đầu được miễn 100%;  02 năm tiếp theo được giảm 50%; thuế thu nhập được miễn 100% trong 05 năm đầu tiên, 02 năm tiếp theo được giảm 50%...; Đối với thuế địa phương, gồm thuế mua lại được miễn thuế 100% tối đa 15 năm phù hợp với quy định của địa phương; thuế bất động sản được giảm tối đa 15 năm phù hợp với quy định của địa phương[5]...
(iii) Hỗ trợ về chi phí thuê văn phòng, đối với những doanh nghiệp có vốn đầu từ nước ngoài từ 5 đến 10 triệu đô la Mỹ, tạo việc làm trung bình hàng ngày cho từ 100 đến 200 người, có trên 50% sản lượng xuất khẩu thì được giảm ít nhất 50% tiền thuê văn phòng.
2. Một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Trên cơ sở thực tiễn xây dựng mô hình đặc khu kinh tế, khu kinh tế tự do được đề cập nghiên cứu, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam khi xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt như sau:
Một là, lựa chọn đơn vị hành chính có vị trí thuận lợi, có khả năng liên kết với các trung tâm kinh tế trong khu vực và trên thế giới
Yếu tố đầu tiên quyết định sự thành công của các đặc khu kinh tế trên thế giới là vị trí chiến lược của các đặc khu này. Nếu không có đủ các liên kết, các đặc khu kinh tế “sẽ chỉ tạo ra một số thu nhập thêm cho nước chủ nhà mà không phát triển tất cả tiềm năng đặc biệt, không thể phát huy lợi thế cực tăng trưởng”[6].
Thâm Quyến được lựa chọn trở thành đặc khu đầu tiên của Trung Quốc vì vị trí đặc biệt của mình. Thâm Quyến nằm giáp Hồng Kông - nơi có chung ngôn ngữ (tiếng Quảng Đông), chung văn hóa và dân tộc nhưng lại có giá nhân công, đất đai rẻ hơn nhiều, vì thế có thể dễ dàng thu hút nguồn vốn đầu tư dồi dào, học hỏi khoa học công nghệ và kỹ năng quản lý từ các chuyên gia của Hồng Kông, cũng như xuất khẩu hàng hóa sang Hồng Kông và đi các nước. 
Tương tự như Thâm Quyến, Incheon được chọn trở thành khu kinh tế tự do là vì điều kiện vị trí thuận lợi khi nằm ở giữa bán đảo Hàn Quốc, trung tâm của biển Hoàng Hải, gần với nhiều thành phố quan trọng của Trung Quốc (như Bắc Kinh, Thượng Hải) và Nhật Bản. Ngoài ra, Incheon chỉ cách sân bay quốc tế Incheon - sân bay lớn thứ tư thế giới, nằm trên tuyến đường hàng không Bắc Thái Bình Dương kết nối Đông Bắc và Tây Bắc Á, Bắc Mỹ và ở tuyến đầu của tuyến đường hàng không Siberia kết nối với châu Âu và Đông Bắc Á 20 phút lái xe. Bên cạnh sân bay quốc tế, cảng Incheon giúp cho khu kinh tế tự do Incheon khả năng thông thương với các cảng quốc tế từ hơn 180 nước trên thế giới... Đây là điều kiện thuận lợi để khu thương mại tự do Incheon hình thành mạng lưới vận tải biển, hàng không và hậu cần.
Hai là, lựa chọn phát triển ngành nghề phù hợp với tiềm năng để tạo lợi thế cạnh tranh của từng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Kinh nghiệm của các nước cho thấy, cần có sự lựa chọn ngành nghề ưu tiên phát triển tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt khác nhau để phù hợp với đặc điểm, tình hình và phát huy tối đa tiềm năng, lợi thế so sánh của từng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Mục đích của việc thành lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là nhằm cạnh tranh với các quốc gia khác trong thu hút đầu tư nước ngoài, chứ không phải là để tạo ra sự cạnh tranh với các đơn vị hành chính khác trong nước. Vì vậy, nếu không tìm ra được ngành nghề trọng điểm, có ưu thế riêng của từng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để phát triển thành ngành nghề mũi nhọn thì nguy cơ cạnh tranh lẫn nhau, làm giảm sức hút đầu tư là rất lớn.
Ba là, cần có lộ trình phát triển các đơn vị hành chính - đặc biệt thích hợp, tuân thủ quy hoạch phát triển
Một trong những mục đích xây dựng các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là nhằm tạo môi trường thử nghiệm thể chế hành chính, thể chế kinh tế vượt trội để nhân rộng mô hình thành công trên cả nước. Vì vậy, không nên thành lập ồ ạt các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt mà cần lựa chọn và phân bố các đơn vị này theo từng giai đoạn, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và lộ trình thích hợp. Với quan điểm phát triển đặc khu kinh tế theo nhiều tầng nấc, “dò đá qua sông”, “từ điểm đến diện”, Trung Quốc cho thấy rằng, không thể cùng một lúc phát triển các loại hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt một cách đồng đều tại các khu vực trên cả nước, mà phải có sự lựa chọn, tập trung vào một số địa bàn trọng điểm, có lợi thế so sánh vượt trội. Sau khi đơn vị này hoạt động hiệu quả thì mới tiếp tục nhân rộn mô hình này sang các địa phương khác. Điều này có ý nghĩa rất quan trọng, bởi việc xây dựng các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đòi hỏi đầu tư lớn cả về thời gian, công sức và tài chính của Nhà nước và của nhân dân. 
Bốn là, có sự hỗ trợ ban đầu của Chính phủ cho sự phát triển hạ tầng và nguồn nhân lực
Thực tế hoạt động của các mô hình đơn vị hành chính có tính chất đặc biệt trên thế giới đã cho thấy, sự hỗ trợ của Chính phủ trong việc phát triển cơ sở hạ tầng và đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao, đặc biệt là trong giai đoạn đầu đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Mục đích xây dựng các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam là nhằm “khai thác tốt nhất các tiềm năng khu vực có lợi thế vượt trội, thu hút mạnh nguồn vốn đầu tư, công nghệ cao, phương thức quản lý mới tiên tiến, hình thành khu vực tăng trưởng cao, tạo thêm nguồn lực và động lực, góp phần thúc đẩy nhanh phát triển và tái cơ cấu kinh tế cho tỉnh, vùng và cả nước”[7]. Như vậy, việc thu hút đầu tư, đặc biệt là đầu tư nước ngoài vào các đơn vị hành chính - kinh tế là một trong những mục đích xây dựng các đơn vị này. Khi các nhà đầu tư trong và ngoài nước xem xét để quyết định lựa chọn địa điểm đầu tư, họ đặc biệt quan tâm đến điều kiện cơ sở hạ tầng đang có trên địa bàn. Do đó, các hạng mục công trình phục vụ cho hoạt động sản xuất, kinh doanh (như nhà xưởng, đường giao thông, nhà ga, bến cảng, sân bay, trạm trung chuyển hàng hóa, hệ thống điện, nước…); cũng như các công trình phục vụ nhu cầu sinh hoạt hàng ngày (nhà ở, trung tâm thương mại, khu giải trí, trường học, bệnh viện, các công trình văn hóa…) là một trong những yếu tố thu hút các nhà đầu tư. Bên cạnh đó, các nhà đầu tư cũng đặc biệt quan tâm đến lực lượng lao động có trình độ tay nghề, chuyên môn cao, có ý thức kỷ luật với mức lương thấp.
Năm là, cơ chế, chính sách ưu đãi vượt trội, tạo khả năng cạnh tranh toàn cầu
Để thu hút các nhà đầu tư, các đặc khu kinh tế trên thế giới đều coi việc thiết lập cơ chế, chính sách ưu đãi hấp dẫn là giải pháp quan trọng, cần thiết. Hầu hết các đặc khu kinh tế trên thế giới đều áp dụng các chính sách ưu đãi về tài chính (như miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất khẩu hàng hóa, thuế nhập khẩu hàng hóa, thuế giá trị gia tăng…), ưu đãi về đất đai, ưu đãi về xuất nhập cảnh… Những ưu đãi này phải có tính chất vượt trội so với các đơn vị hành chính khác trên cả nước và có tính chất cạnh tranh với các nước trong khu vực và trên thế giới thì mới tạo được sức hút với các nhà đầu tư nước ngoài. Bên cạnh đó, vấn đề các nhà đầu tư quan tâm là những chính sách ưu đãi được áp dụng tại các đặc khu kinh tế phải được thông báo công khai và đảm bảo tính ổn định.
Sáu là, bộ máy hành chính tinh gọn, hiệu quả, tự chủ cao; thủ tục hành chính đơn giản, thuận tiện và minh bạch
Để bảo đảm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có thể hoạt động hiệu quả, phát huy được vai trò là đầu tàu kinh tế, là phòng thí nghiệm thể chế và quản lý thì bộ máy quản lý nhà nước nói chung và các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng trên địa bàn phải được tổ chức một cách gọn nhẹ, ít tầng nấc, phù hợp với tình hình chính trị, kinh tế, xã hội của từng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Bên cạnh đó, theo tổ chức Ngân hàng Thế giới thì: “Một yếu tố chính góp phần vào kết quả của các đặc khu kinh tế là tính tự chủ và hiệu quả của cơ quan chịu trách nhiệm điều hành đặc khu kinh tế”[8]. Chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt phải được tự chủ đầy đủ, đặc biệt là về hoạch định chính sách, nhân sự, ngân sách. Đây là yếu tố mấu chốt giúp chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có thể phát huy tối đa sức sáng tạo, linh hoạt và chủ động, tạo hiệu quả quản lý cao[9]. Ở nhiều quốc gia, quá trình kiểm tra, phê duyệt đầu tư đã được chuyển từ đánh giá từng trường hợp cụ thể sang một quy trình đăng ký đầu tư đơn giản, đáp ứng các tiêu chí xác định rõ ràng. Hầu hết các đặc khu kinh tế thành công trên thế giới đã áp dụng mô hình chính phủ điện tử và chế độ giải quyết thủ hành chính theo cơ chế “một cửa”.
Bảy là, có luật riêng điều chỉnh tổ chức và hoạt động của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Hiện nay, trên thế giới có hai cách thức luật hóa vấn đề tổ chức và hoạt động của các đặc khu kinh tế và các mô hình tương tự: (i) Một số quốc gia ban hành một đạo luật chung điều chỉnh tổ chức và hoạt động của các đặc khu kinh tế trong cả nước như Ấn Độ, Nhật Bản, Cộng hòa liên bang Nga…; (ii) Một số quốc gia ban hành từng đạo luật riêng áp dụng với từng đặc khu kinh tế như Trung Quốc, Hàn Quốc… Dù sử dụng cách thức nào thì các quốc gia thành công trên thế giới trong việc xây dựng đặc khu kinh tế đều công nhận sự cần thiết của việc tạo cơ sở pháp lý cho việc thành lập các đặc khu. Tổ chức và hoạt động của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là một mô hình đơn vị hành chính có tính chất đặc biệt quan trọng trong các đơn vị hành chính lãnh thổ của quốc gia. Vì vậy, các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt phải được ghi nhận và điều chỉnh trong các văn bản luật, chứ không phải là trong các văn bản dưới luật.
Tám là, xây dựng môi trường sống văn minh, hiện đại, an toàn và đạt đẳng cấp quốc tế
Các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cần đặc biệt quan tâm đến việc xây dựng đô thị văn minh, hiện đại, đảm bảo môi trường sinh thái xanh, sạch, đẹp và hài hòa để tạo sự an tâm cho các nhà đầu tư nước ngoài. Môi trường sống an toàn, tiện nghi cũng là yếu tố hấp dẫn thu hút những nhân lực chất lượng cao đến sinh sống và làm việc tại đây. Nhận thức rõ được điều này, chính quyền đặc khu Thâm Quyến và khu kinh tế tự do Incheon đã chú trọng cải tạo các công trình dân sinh và môi trường sinh thái theo đúng tiêu chuẩn quốc tế để đáp ứng điều kiện cư trú cho các nhà đầu tư nước ngoài. Tại khu kinh tế tự do Incheon, nhiều trường quốc tế (như Chadwick Songdo, trường Ngoại ngữ Cheongna Dalton…) đã được xây dựng. Bên cạnh đó, Incheon đã thành lập các cơ sở y tế đẳng cấp thế giới để cung cấp môi trường y tế và phúc lợi chất lượng cao cho các nhà đầu tư nước ngoài. Tại đây, một loạt các khu dân cư dành riêng cho người nước ngoài được xây dựng với các công trình giải trí và văn hóa, trung tâm mua sắm... phức hợp.