Một số bất cập trong quy định pháp luật về an toàn thực phẩm và kiến nghị hoàn thiện

Từ khóa: thực phẩm bẩn, an toàn thực phẩm, pháp luật về an toàn thực phẩm, hoàn thiện pháp luật về an toàn thực phẩm, Luật An toàn thực phẩm.

Some shortcomings in legal regulations on food safety and recommendations for improvement

Abstract: This study focuses on analyzing some inadequate and inappropriate contents such as regulations on some concepts related to food production and trading, management regulations, conditions and principles of ensuring food safety according to current food safety laws, thereby proposing recommendations for improvement.

Keywords: Dirty food; food safety; food safety law; improving food safety law; Food Safety Law.

Ảnh minh họa

Đặt vấn đề

Thực trạng về an toàn thực phẩm hiện nay cho thấy thực phẩm bẩn, không rõ nguồn gốc, xuất xứ đang tràn lan trên thị trường khiến người tiêu dùng khó có thể lựa chọn được những sản phẩm bảo đảm an toàn[1].

An toàn thực phẩm luôn là vấn đề nóng hổi, được mọi người quan tâm, nhất là trong bối cảnh ở nước ta hiện nay. An toàn thực phẩm hiểu theo nghĩa hẹp là một môn khoa học mô tả việc xử lý, chế biến, bảo quản và lưu trữ thực phẩm bằng những phương pháp phòng ngừa, phòng chống bệnh tật do thực phẩm gây ra[2]. Vệ sinh an toàn thực phẩm cũng bao gồm một số thói quen, thao tác trong khâu chế biến cần được thực hiện để tránh các nguy cơ ảnh hưởng đến sức khỏe nghiêm trọng. Hiểu theo nghĩa rộng, vệ sinh an toàn thực phẩm là toàn bộ những vấn đề cần xử lý liên quan đến an toàn vệ sinh thực phẩm nhằm bảo đảm cho sức khỏe của người tiêu dùng.

1. Một số bất cập trong quy định pháp luật về an toàn thực phẩm

1.1. Chưa quy định rõ về một số khái niệm liên quan đến an toàn thực phẩm

Thứ nhất, khoản 8 Điều 2 Luật An toàn thực phẩm năm 2010 (được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Luật số 28/2018/QH14 ngày 15/6/2018 của Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của 11 luật có liên quan đến quy hoạch) (Luật An toàn thực phẩm năm 2010) đưa ra khái niệm kinh doanh thực phẩm như sau: kinh doanh thực phẩm là việc thực hiện một, một số hoặc tất cả các hoạt động giới thiệu, dịch vụ bảo quản, dịch vụ vận chuyển hoặc buôn bán thực phẩm. Đây là quy định pháp luật để thống nhất cách hiểu chung về khái niệm “kinh doanh thực phẩm” từ trung ương đến địa phương. Tuy nhiên, nghiên cứu cho thấy khái niệm về “kinh doanh thực phẩm” trên chưa khoa học, chưa đúng với bản chất kinh doanh thực phẩm là một loại hình kinh doanh có điều kiện nghiêm ngặt nhằm bảo đảm điều kiện an toàn sức khỏe, tính mạng của con người trong xã hội hiện đại của nước ta.

Khoản 21 Điều 4 Luật Doanh nghiệp năm 2020 (sửa đổi, bổ sung năm 2022)  định nghĩa rất rõ và khoa học khái niệm kinh doanh như sau: kinh doanh là việc thực hiện liên tục một, một số hoặc tất cả công đoạn của quá trình từ đầu tư, sản xuất đến tiêu thụ sản phẩm hoặc cung ứng dịch vụ trên thị trường nhằm mục đích tìm kiếm lợi nhuận. Khoản 1 Điều 3 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2024 định nghĩa khái niệm kinh doanh bất động sản như sau: kinh doanh bất động sản là hoạt động nhằm mục đích tìm kiếm lợi nhuận thông qua việc bỏ vốn để tạo lập nhà ở, công trình xây dựng, quyền sử dụng đất đã có hạ tầng kỹ thuật trong dự án bất động sản để bán, chuyển nhượng; cho thuê, cho thuê lại, cho thuê mua nhà ở, công trình xây dựng; cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất đã có hạ tầng kỹ thuật trong dự án bất động sản; chuyển nhượng dự án bất động sản; kinh doanh dịch vụ bất động sản.

Tính chưa phù hợp của khái niệm “kinh doanh thực phẩm” trong Luật An toàn thực phẩm năm 2010 là mới chỉ phản ánh hoạt động mua, bán thực phẩm thay vì phản ánh toàn diện về kinh doanh thực phẩm. Cụ thể, các hoạt động như giới thiệu, dịch vụ bảo quản, dịch vụ vận chuyển hoặc buôn bán thực phẩm là hoạt động mua bán, cung ứng dịch vụ thương mại mà Luật Thương mại năm 2005 (sửa đổi năm 2019) đang điều chỉnh.

Thứ hai, khoản 14 Điều 2 Luật An toàn thực phẩm năm 2010 quy định về khái niệm “sản xuất thực phẩm” cũng chưa được xác định một cách rõ ràng và thống nhất. Cụ thể, định nghĩa “sản xuất thực phẩm là việc thực hiện một, một số hoặc tất cả các hoạt động trồng trọt, chăn nuôi, thu hái, đánh bắt, khai thác, sơ chế, chế biến, bao gói, bảo quản để tạo ra thực phẩm” chưa thể hiện được các điều kiện bắt buộc bảo đảm an toàn thực phẩm. Trong bối cảnh nền kinh tế thị trường và xu hướng toàn cầu hóa, việc sản xuất thực phẩm cần tuân thủ nghiêm ngặt các tiêu chuẩn nhằm bảo đảm sức khỏe và tính mạng con người. Tại nhiều quốc gia phát triển, chỉ những tổ chức chuyên nghiệp, có thương hiệu và uy tín mới được cấp phép sản xuất thực phẩm nhằm kiểm soát chặt chẽ chất lượng sản phẩm. Bên cạnh đó, cách hiểu hiện tại về “sản xuất thực phẩm” trong Luật An toàn thực phẩm năm 2010 chưa tương thích với các quy định khác, đặc biệt là điều kiện bảo đảm an toàn thực phẩm trong thực tiễn. Điều này có thể tạo ra nguy cơ khuyến khích sản xuất thực phẩm nhỏ lẻ, tự phát mà không có sự kiểm soát chặt chẽ làm ảnh hưởng đến chất lượng thực phẩm trên thị trường.

Thứ ba, khoản 20 Điều 2 Luật An toàn thực phẩm năm 2010 định nghĩa về thực phẩm như sau: “Thực phẩm là sản phẩm mà con người ăn, uống ở dạng tươi sống hoặc đã qua sơ chế, chế biến, bảo quản. Thực phẩm không bao gồm mỹ phẩm, thuốc lá và các chất sử dụng như dược phẩm”. Nghiên cứu cho thấy, việc loại trừ mỹ phẩm trong định nghĩa thực phẩm là không cần thiết, bởi bản chất của mỹ phẩm  không liên quan đến thực phẩm.

Mỹ phẩm là những chất hoặc sản phẩm được dùng để trang điểm hoặc thay đổi diện mạo hoặc mùi hương cơ thể người. Nhiều mỹ phẩm được thiết kế để sử dụng cho mặt và tóc. Chúng thường là hỗn hợp các hợp chất hóa học; một số xuất phát từ nguồn gốc tự nhiên (như dầu dừa) và một số được tổng hợp. Các loại mỹ phẩm phổ biến gồm có son môi, mascara, phấn mắt, kem nền, phấn má hồng, phấn phủ, sữa rửa mặt và sữa dưỡng thể, dầu gội, sản phẩn tạo kiểu tóc (gel vuốt tóc, gôm xịt tóc...), nước hoa. Mỹ phẩm thường được thoa lên mặt để làm nổi bật diện mạo nên còn được gọi là đồ trang điểm hay đồ hóa trang không phải là một sản phẩm con người sử dụng để ăn, uống[3]. Tương tự, thuốc lá cũng không phải sản phẩm dùng để ăn hoặc uống. Khoản 1 Điều 2 Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Luật số 28/2018/QH14 ngày 15/6/2018 của Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của 11 luật có liên quan đến quy hoạch) quy định về thuốc lá như sau: “Thuốc lá là sản phẩm được sản xuất từ toàn bộ hoặc một phần nguyên liệu thuốc lá, được chế biến dưới dạng thuốc lá điếu, xì gà, thuốc lá sợi, thuốc lào hoặc các dạng khác”. Mặt khác, khoản 2 Điều 2 Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá năm 2012  định nghĩa cách sử dụng thuốc lá là: “Sử dụng thuốc lá là hành vi hút, nhai, ngửi, hít, ngậm sản phẩm thuốc lá”[4].

1.2. Một số bất cập trong quy định pháp luật hiện hành liên quan đến an toàn thực phẩm trong nền kinh tế thị trường ở nước ta

Thứ nhất, những bất cập đối với quy định về nguyên tắc quản lý an toàn thực phẩm.

Điều 3 Luật An toàn thực phẩm năm 2010 quy định 06 nhóm nguyên tắc quản lý an toàn thực phẩm, như sau: “1. Bảo đảm an toàn thực phẩm là trách nhiệm của mọi tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh thực phẩm; 2. Sản xuất, kinh doanh thực phẩm là hoạt động có điều kiện; tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh thực phẩm phải chịu trách nhiệm về an toàn đối với thực phẩm do mình sản xuất, kinh doanh; 3. Quản lý an toàn thực phẩm phải trên cơ sở quy chuẩn kỹ thuật tương ứng, quy định do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành và tiêu chuẩn do tổ chức, cá nhân sản xuất công bố áp dụng; 4. Quản lý an toàn thực phẩm phải được thực hiện trong suốt quá trình sản xuất, kinh doanh thực phẩm trên cơ sở phân tích nguy cơ đối với an toàn thực phẩm; 5. Quản lý an toàn thực phẩm phải bảo đảm phân công, phân cấp rõ ràng và phối hợp liên ngành; 6. Quản lý an toàn thực phẩm phải đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội”.

Xét theo phương diện lập pháp, việc xây dựng 06 nhóm nguyên tắc để điều chỉnh hoạt động quản lý an toàn thực phẩm trong thực tiễn là rất cần thiết và khoa học. Tuy nhiên, xét về nguyên tắc quản lý, đây là những quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc thay vì mang tính định nghĩa. Nhưng, khoản 1 và khoản 2 Điều 3 Luật An toàn thực phẩm năm 2010 lại được xây dựng theo hướng định nghĩa trong một quy phạm pháp luật bắt buộc là chưa hợp lý và có thể gây khó khăn trong áp dụng thực tiễn.

Thứ hai, điều kiện bảo đảm an toàn thực phẩm đối với cơ sở sản xuất, kinh doanh thực phẩm quy định tại Điều 19 Luật An toàn thực phẩm năm 2010 với hai khoản riêng biệt, như sau:

“1. Cơ sở sản xuất, kinh doanh thực phẩm phải bảo đảm các điều kiện sau: a) Có địa điểm, diện tích thích hợp, có khoảng cách an toàn đối với nguồn gây độc hại, nguồn gây ô nhiễm và các yếu tố gây hại khác; b) Có đủ nước đạt quy chuẩn kỹ thuật phục vụ sản xuất, kinh doanh thực phẩm; c) Có đủ trang thiết bị phù hợp để xử lý nguyên liệu, chế biến, đóng gói, bảo quản và vận chuyển các loại thực phẩm khác nhau; có đủ trang thiết bị, dụng cụ, phương tiện rửa và khử trùng, nước sát trùng, thiết bị phòng, chống côn trùng và động vật gây hại; d) Có hệ thống xử lý chất thải và được vận hành thường xuyên theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường; đ) Duy trì các điều kiện bảo đảm an toàn thực phẩm và lưu giữ hồ sơ về nguồn gốc, xuất xứ nguyên liệu thực phẩm và các tài liệu khác về toàn bộ quá trình sản xuất, kinh doanh thực phẩm; e) Tuân thủ quy định về sức khỏe, kiến thức và thực hành của người trực tiếp sản xuất, kinh doanh thực phẩm.

2. Bộ trưởng Bộ Y tế, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ trưởng Bộ Công thương ban hành quy chuẩn kỹ thuật quốc gia và quy định cụ thể về điều kiện bảo đảm an toàn thực phẩm đối với cơ sở sản xuất, kinh doanh thực phẩm thuộc lĩnh vực được phân công quản lý”.

Nghiên cứu cho thấy, Điều 19 Luật An toàn thực phẩm năm 2010 quy định về điều kiện bảo đảm an toàn thực phẩm đối với cơ sở sản xuất, kinh doanh thực phẩm còn nhiều điểm chưa phù hợp với thực tiễn như mang tính định tính, chưa đủ chi tiết để áp dụng một cách thống nhất. Điều này gây khó khăn cho các tổ chức, cá nhân trong quá trình sản xuất, kinh doanh thực phẩm cũng như ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm.

Chẳng hạn, quy định về địa điểm, diện tích thích hợp và nhất là “khoảng cách an toàn với nguồn gây ô nhiễm” không thể áp dụng chung cho mọi loại hình sản xuất, kinh doanh thực phẩm, việc áp dụng chung có thể dẫn đến sự bất hợp lý trong thực tế áp dụng pháp luật. Bên cạnh đó, sự thiếu rõ ràng trong phân biệt điều kiện sản xuất và điều kiện kinh doanh thực phẩm cũng gây nhầm lẫn trong việc áp dụng các quy định pháp luật.

2. Một số kiến nghị

2.1. Hoàn thiện quy định về giải thích từ ngữ liên quan đến các khái niệm về an toàn thực phẩm

Thứ nhất, khắc phục những bất cập ảnh hưởng đến cách hiểu về kinh doanh thực phẩm cũng như phân biệt rõ hoạt động kinh doanh mang tính đặc thù trong nền kinh tế thị trường. Pháp luật về an toàn thực phẩm cần quy định cụ thể, rõ ràng tránh nhầm lẫn các bước, các khâu trong hoạt động kinh doanh thực phẩm. Vì vậy, khoản 8 Điều 2 Luật An toàn thực phẩm năm 2010 cần sửa đổi để thống nhất cách hiểu về kinh doanh thực phẩm theo hướng: “kinh doanh thực phẩm là hoạt động kinh doanh có điều kiện của tổ chức, cá nhân thực hiện liên tục một, một số hoặc tất cả công đoạn của quá trình từ đầu tư, sản xuất đến tiêu thụ sản phẩm thực phẩm hoặc cung ứng dịch vụ thực phẩm trên thị trường nhằm mục đích tìm kiếm lợi nhuận”.

Thứ hai, cần làm rõ khái niệm “sản xuất thực phẩm” tại khoản 14 Điều 2 Luật An toàn thực phẩm năm 2010, để thống nhất cách hiểu và khoa học, dễ áp dụng hơn trong thực tiễn theo hướng: “Sản xuất thực phẩm là hoạt động đầu tư của tổ chức, cá nhân thực hiện một, một số hoặc tất cả các hoạt động trồng trọt, chăn nuôi, thu hái, đánh bắt, khai thác, sơ chế, chế biến, bao gói, bảo quản để tạo ra thực phẩm”.

Thứ ba, khắc phục những bất cập về khái niệm “thực phẩm” tại khoản 20 Điều 2 Luật An toàn thực phẩm năm 2010. Nghiên cứu đề xuất sửa đổi nội dung định nghĩa về “thực phẩm” theo hướng: (i) bãi bỏ cụm từ “Thực phẩm không bao gồm mỹ phẩm, thuốc lá và các chất sử dụng như dược phẩm” trong  khoản 20 Điều 2 để bảo đảm tính khoa học, dễ áp dụng hơn trong thực tiễn; (ii) bổ sung cụm từ “có thể” trong khái niệm về “thực phẩm” tại khoản 20 Điều 2 để thể hiện tính linh hoạt trong cách hiểu khi xác định sản phẩm tự nhiên hay sản phẩm đã có sự tác động của con người bằng hình thức sơ chế, bảo quản, chế biến như sau: “Thực phẩm là sản phẩm mà con người có thể ăn, uống ở dạng tươi sống hoặc đã qua sơ chế, chế biến, bảo quản”.

2.2. Hoàn thiện pháp luật về an toàn thực phẩm

Thứ nhất, quy định về những nguyên tắc quản lý an toàn thực phẩm khoa học  nhằm điều chỉnh có hiệu quả hơn. Điều 3 Luật An toàn thực phẩm năm 2010 cần sửa đổi theo hướng: (i) khoản 1 sửa đổi thành quy phạm bắt buộc chứ không phải là quy phạm định nghĩa: “1. Tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh thực phẩm bắt buộc phải bảo đảm an toàn thực phẩm;…”; (ii) bãi bỏ cụm từ “Sản xuất, kinh doanh thực phẩm là hoạt động có điều kiện” tại khoản 2 để đồng bộ với khái niệm về “kinh doanh thực phẩm” trong khoản 8 Điều 2 và khái niệm về “sản xuất thực phẩm” trong khoản 12 Điều 2. Trong khoản 2 Điều 3 cần xác định cụ thể: “tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh thực phẩm phải chịu trách nhiệm về an toàn đối với thực phẩm do mình sản xuất, kinh doanh”.

Thứ hai, quy định điều kiện sản xuất, kinh doanh thực phẩm phải an toàn tuyệt đối để phục vụ tốt nhất đời sống xã hội, bảo đảm an toàn sức khỏe và tính mạng của con người. Do đó, phải quy định cụ thể, tách bạch điều kiện hoạt động sản xuất thực phẩm với điều kiện kinh doanh thực phẩm. Các quy định này áp dụng thống nhất trong phạm vi toàn quốc đối với cơ quan quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm, tổ chức, cá nhân sản xuất kinh doanh thực phẩm. Nghiên cứu đề xuất cần phải sửa đổi, bổ sung một cách khoa học, cụ thể hơn về điều kiện bảo đảm an toàn thực phẩm đối với cơ sở sản xuất, kinh doanh thực phẩm, quy định tại khoản 1 Điều 19 Luật An toàn thực phẩm năm 2010 theo hướng: (i) tách bạch điều kiện bảo đảm an toàn thực phẩm đối với cơ sở sản xuất; (ii) tách bạch điều kiện bảo đảm an toàn thực phẩm đối với cơ sở kinh doanh thực phẩm; (iii) chuyển nội dung quy định tại khoản 2 Điều 19 Luật An toàn thực phẩm năm 2010 thành khoản 3 để khoa học hơn và phù hợp với kỹ thuật lập pháp. Xây dựng Điều 19 Luật An toàn thực phẩm năm 2010 thành ba khoản riêng biệt là quy phạm bắt buộc điều chỉnh mọi chủ thể phải thực hiện.

3. Kết luận

Theo số liệu thống kê của Cục Quản lý an toàn vệ sinh thực phẩm, Bộ Y Tế, số lượng các vụ ngộ độc thực phẩm hay số người bị nhiễm độc thực phẩm còn khá cao[5]. Đặc biệt là những trường hợp mắc bệnh nhiễm trùng, các vụ ngộ độc đang diễn biến phức tạp khiến nhiều người tử vong vì ăn phải các loại thực phẩm không bảo đảm an toàn… Do đó, việc xây dựng một hệ thống theo dõi và giám sát an toàn thực phẩm toàn diện của quốc gia nhằm đáp ứng yêu cầu cung cấp bằng chứng tốt hơn về các nguy cơ, tác động và chi phí của bệnh lây qua đường thực phẩm, hiệu quả là hết sức cần thiết. Đặc biệt, phải xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật về an toàn thực phẩm, góp phần điều chỉnh hiệu quả, bảo đảm an toàn thực phẩm, sức khỏe cho người dân Việt Nam là hết sức cần thiết./.

PGS.TS. Hồ Xuân Thắng

GVCC Khoa Luật, Trường Đại học Công Thương Thành phố Hồ Chí Minh

Ảnh: internet

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Từ điển Bách khoa toàn thư mở (Wikipedia).

2. Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Luật số 28/2018/QH14 ngày 15/6/2018 của Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của 11 luật có liên quan đến quy hoạch).

3. Luật Doanh nghiệp năm 2020 (sửa đổi, bổ sung năm 2022).

4. Trạm y tế Phường 5, quận Tân Bình, Thành phố Hồ Chí Minh, An toàn thực phẩm hiện nay: thực trạng và giải pháp, https://tytphuong5qtb.medinet.gov.vn/an-toan-thuc-pham/an-toan-thuc-pham-hien-nay-thuc-trang-va-giai-phap-c9991-41045.aspx, truy cập ngày 17/01/2025.

5. Bộ Y tế, Số vụ ngộ độc thực phẩm trên cả nước gia tăng, https://moh.gov.vn/tin-lien-quan/-/asset_publisher/vjYyM7O9aWnX/content/so-vu-ngo-oc-thuc-pham-tren-ca-nuoc-gia-tang, truy cập ngày 17/01/2025.