1. Khái quát về công văn - văn bản hành chính
“Văn bản hành chính” là văn bản hình thành trong quá trình chỉ đạo, điều hành, giải quyết công việc của các cơ quan, tổ chức[1]. Điều 7 Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ về công tác văn thư (Nghị định số 30/2020/NĐ-CP) xác định văn bản hành chính gồm các loại văn bản sau: Nghị quyết (cá biệt), quyết định (cá biệt), chỉ thị, quy chế, quy định, thông cáo, thông báo, hướng dẫn, chương trình, kế hoạch, phương án, đề án, dự án, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng, công văn, công điện, bản ghi nhớ, bản thỏa thuận, giấy ủy quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, phiếu gửi, phiếu chuyển, phiếu báo, thư công. Theo đó, công văn được xác định là một loại văn bản hành chính.
Dưới góc độ nghiên cứu, chúng ta có thể hiểu công văn là một loại văn bản hành chính, một dạng thư công (thư giao dịch) giữa các cơ quan nhà nước, tổ chức, cán bộ, công chức nhà nước và công dân. Chức năng của công văn hành chính là để đề nghị, hướng dẫn, hỏi, trả lời, mời họp, đôn đốc, nhắc nhở, đính chính…[2]. Trên thực tế, công văn được sử dụng phổ biến trong quá trình chỉ đạo, điều hành, giải quyết công việc của các cơ quan, tổ chức, bởi so với các loại văn bản hành chính khác thì công văn có tính linh động cao hơn. Ví dụ: Chỉ thị chủ yếu được ban hành để chỉ đạo, điều hành công việc nên thường do cấp trên ban hành gửi cho cấp dưới; tờ trình là loại văn bản được sử dụng trong nội bộ cơ quan để đề xuất với cấp trên trực tiếp về một chủ trương, đề án mới được xây dựng hoặc thay đổi một số quy định, chế độ, quy trình, định mức… vượt quá thẩm quyền của cá nhân hoặc đơn vị đề xuất. Trong khi đó, công văn có thể sử dụng cho nhiều trường hợp như: Cơ quan cấp trên gửi công văn hành chính đến cơ quan, đơn vị cấp dưới để hỏi về vấn đề nhất định (hỏi công tác tuyển dụng nhân sự của doanh nghiệp, hỏi về kết quả triển khai kế hoạch hoạt động của đơn vị sự nghiệp...); cơ quan cấp dưới gửi cơ quan cấp trên để hỏi về vấn đề cấp dưới quan tâm (hỏi về quy trình xử lý người lao động vi phạm kỷ luật, hỏi về tiến trình xây dựng quy chế thu chi nội bộ…) hoặc các cơ quan ngang cấp cũng có thể hỏi nhau về các vấn đề có liên quan đến hoạt động của cơ quan (hỏi về cách thức, trình tự phối hợp giữa các trường về việc tổ chức các hội nghị khoa học...).
Trên thực tế, việc sử dụng công văn hỗ trợ rất nhiều cho các cơ quan, tổ chức trong việc giải quyết các công việc một cách nhanh chóng, tiện lợi và hiệu quả. Tuy nhiên, cũng vì sử dụng công văn rất tiện lợi như vậy mà trên thực tế xảy ra không ít trường hợp chủ thể có thẩm quyền “lạm dụng” hình thức văn bản này để ban hành các công văn không phù hợp với quy định của pháp luật, gây ảnh hưởng đến tính minh bạch của hệ thống pháp luật nước ta hiện nay.
2. Công văn - văn bản hành chính “đầy quyền lực”
2.1. Công văn có chứa quy phạm pháp luật
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (Điều 1), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 (Điều 1) đều chỉ xác định văn bản quy phạm pháp luật là văn bản “... có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Chỉ đến khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Điều 1) thì mới bổ sung nội dung văn bản quy phạm pháp luật “... có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”, chứ chưa đưa ra khái niệm quy phạm pháp luật là gì. Điều này gây ra nhiều khó khăn trên thực tế khi xác định thế nào là văn bản quy phạm pháp luật[3], văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra, xử lý theo quy định[4]. Thực tế cho thấy, do thiếu cơ sở pháp lý và nhận thức pháp lý của nhiều chủ thể nên tình trạng công văn chứa quy phạm pháp luật được ban hành không phải là điều hiếm gặp.
Ngày 01/7/2016, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực thi hành. Theo đó, Điều 2 Luật này quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này…”. Đồng thời, khoản 1 Điều 3 của Luật này cũng quy định rõ: “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Như vậy, việc quy định rõ khái niệm quy phạm pháp luật như vậy cùng với quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP)[5] là cơ sở pháp lý quan trọng để phát hiện, kiểm tra và xử lý đối với công văn chứa quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, tình trạng ban hành các công văn chứa quy phạm pháp luật vẫn diễn ra.
Công văn được các cơ quan nhà nước sử dụng phổ biến nên việc xuất hiện tình trạng các công văn trái pháp luật nêu trên đã trở thành một vấn đề đáng lo ngại, ảnh hưởng đến tính minh bạch của pháp luật. Theo Báo cáo của Bộ Tư pháp năm 2020, các bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương đã thực hiện kiểm tra theo thẩm quyền và đã phát hiện 58 văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật nhưng có chứa quy phạm pháp luật, trong đó có 08 văn bản của các bộ, ngành ở trung ương và 26 văn bản cấp tỉnh, 24 văn bản cấp huyện. Trong đó, số văn bản đã được xử lý là 51/58 văn bản. Điều này đồng nghĩa với việc những công văn có chứa quy phạm pháp luật mà không bị phát hiện, hoặc đã bị phát hiện mà chưa được xử lý thì sẽ gây ra nhiều hệ quả bất lợi cho đối tượng chịu sự tác động của công văn. Một trong số các đối tượng bị ảnh hưởng nhiều bởi công văn này đó là doanh nghiệp bởi các doanh nghiệp khó có thể tiếp cận cũng như góp ý những nội dung để ban hành trong công văn bởi vì công văn không được xây dựng, ban hành theo một quy trình công khai như đối với văn bản quy phạm pháp luật[6].
Do vậy, việc ban hành các công văn chứa quy phạm pháp luật sẽ kéo theo nhiều hệ lụy đáng tiếc, không chỉ gây ảnh hưởng đến các đối tượng chịu sự tác động của văn bản mà còn ảnh hưởng đến tính minh bạch của pháp luật, đến việc xây dựng nhà nước pháp quyền của chúng ta hiện nay.
2.2. Công văn đính chính - văn bản xử lý khiếm khuyết
Theo Từ điển tiếng Việt thì “đính” là sửa lại, còn “chính” là đúng. “Đính chính” có nghĩa là “sửa lại cho đúng”[7]. Biện pháp “đính chính” đã được sử dụng khá phổ biến trước đây như một biện pháp xử lý khiếm khuyết của văn bản quy phạm pháp luật. Chủ thể có thẩm quyền có thể đính chính bằng hình thức văn bản hành chính như quyết định, công văn. Ví dụ: Công văn của Bộ Tài chính đính chính Quyết định số 23/2005/QĐ-BTC ngày 15/4/2005; Quyết định số 3902/QĐ-BNV ngày 19/10/2005 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ về việc đính chính Thông tư liên tịch số 81/2005/TTLT/BNV-BTC ngày 10/8/2005 của Bộ Nội vụ và Bộ Tài chính; Quyết định số 2589/QĐ-BCN ngày 27/7/2007 của Bộ Công nghiệp về việc đính chính Quyết định số 30/2007/QĐ-BCN ngày 17/7/2007 của Bộ trưởng Bộ Công nghiệp… Tuy nhiên, phải đến Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 40/2010/NĐ-CP) thì biện pháp “đính chính” mới lần đầu tiên được quy định chính thức là một biện pháp xử lý khiếm khuyết của văn bản (Điều 30).
Kế thừa những quy định của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, hiện nay, việc đính chính văn bản cũng chỉ được thực hiện đối với văn bản có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày; cơ quan, người ban hành văn bản đính chính văn bản bằng văn bản hành chính (khoản 3 Điều 130 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP). Khoản 3 Điều 18 Nghị định số 30/2020/NĐ-CP quy định về việc phát hành và theo dõi việc chuyển phát văn bản đi quy định: “... Văn bản đã phát hành nhưng có sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày, thủ tục ban hành phải được đính chính bằng công văn của cơ quan, tổ chức ban hành văn bản”. Điều 94 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết như sau: Văn bản sau khi đăng Công báo, nếu phát hiện có sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày thì phải được đính chính và văn bản đính chính phải được đăng trên số Công báo gần nhất. Nội dung này được hướng dẫn cụ thể tại Điều 9 Thông tư số 01/2017/TT-VPCP ngày 31/3/2017 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thực hiện quy định về Công báo tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.
Như vậy, theo các quy định trên thì công văn là văn bản được dùng để đính chính văn bản quy phạm pháp luật và công văn đính chính này phải đăng Công báo. Đây là quy định phù hợp của pháp luật hiện hành nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch của văn bản quy phạm pháp luật được ban hành. Tuy nhiên, vấn đề đáng nói ở đây là nhiều trường hợp công văn đính chính không đơn thuần chỉ là biện pháp xử lý khiếm khuyết mà là sự lạm quyền[8]. Theo quy định thì đính chính chỉ được thực hiện đối với văn bản quy phạm pháp luật có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày, còn đối với những sai sót về nội dung văn bản thì không được áp dụng biện pháp đính chính mà tùy thuộc vào mức độ sai phạm phải áp dụng các biện pháp xử lý văn bản khác như sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ văn bản[9]. Nghiên cứu một số văn bản đính chính, chúng ta sẽ nhận thấy nhiều trường hợp sửa cả nội dung chứ không đơn thuần là đính chính những sai sót về mặt hình thức của văn bản quy phạm pháp luật. Tác giả cho rằng, việc sử dụng công văn để đính chính nếu xét về phương diện lập pháp, lập quy thì không bảo đảm được nguyên tắc “pháp luật là tối thượng”. Bởi lẽ, không thể lấy một văn bản hành chính để đính chính cho một văn bản quy phạm pháp luật vì vô hình trung trong văn bản quy phạm pháp luật đó lại bao gồm một phần không phải là quy phạm pháp luật[10]. Bên cạnh đó, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải tiến hành theo quy trình chặt chẽ nhưng ban hành công văn đính chính thì không cần phải tiến hành đầy đủ các thủ tục này, điều này dễ dẫn đến tình trạng nội dung đính chính không bảo đảm chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật, thậm chí còn trở thành giải pháp để “hợp thức hóa” các sai phạm trong văn bản quy phạm pháp luật[11].
Bên cạnh đó, công văn còn được dùng để đính chính các văn bản quản lý nhà nước khác nhưng không chỉ đính chính những sai sót về mặt hình thức đơn thuần mà thực chất là sửa đổi nội dung văn bản. Như vậy, từ việc chúng ta quy định đính chính là một biện pháp xử lý khiếm khuyết nhằm khắc phục những sai sót về mặt hình thức khi ban hành văn bản lại trở thành “kẽ hở” để các chủ thể ban hành văn bản lợi dụng “sửa đổi” nội dung văn bản không đúng hình thức theo quy định[12]. Bên cạnh đó, biện pháp đính chính này cũng vô hình trung “tạo cơ hội” cho cán bộ phụ trách kiểm tra văn bản trước khi ban hành cũng không cần quá cẩn thận vì luôn có biện pháp đính chính để giải quyết sai lầm (nếu có). Như vậy, trên thực tế, chúng ta có nên giữ lại hình thức xử lý khiếm khuyết này hay không khi bản thân hình thức này không đem lại hiệu quả như mong muốn. Đây là vấn đề mà các nhà làm luật cần nghiên cứu kỹ lưỡng khi tiến hành sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật về sau.
2.3. Công văn ban hành thiếu tính hợp lý
Ngoài những trường hợp như trên, còn tồn tại một số công văn được ban hành nhưng lại thiếu tính hợp lý. Ví dụ: Trưởng công an phường soạn văn bản, đóng dấu gửi đến các cơ quan, doanh nghiệp đề nghị hỗ trợ, giúp đỡ kinh phí; công văn của Ủy ban nhân dân phường kêu gọi nhắn tin bình chọn cho thí sinh dự thi chương trình The Voice Kids…
Việc xây dựng, ban hành một văn bản luôn cần bảo đảm tính hợp pháp thì mới bảo đảm hệ thống văn bản pháp luật thống nhất, không có sự mâu thuẫn, chồng chéo. Đồng thời, văn bản ban hành cũng cần quy định những nội dung hợp lý, phù hợp với tình hình thực tiễn thì văn bản đó mới đi vào đời sống và được người dân đón nhận, thực hiện theo đúng pháp luật.
Như vậy, những công văn trên mặc dù là công văn hành chính nhưng vẫn được thực hiện trên thực tế. Do đó, nếu những nội dung trong công văn là phù hợp với quy định của pháp luật, phù hợp với tình hình thực tiễn thì việc áp dụng công văn mang lại hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước; ngược lại, nếu nội dung công văn chứa đựng quy phạm pháp luật hoặc có nội dung trái với quy định của pháp luật thì công văn đó sẽ trở thành “nguy cơ” có thể làm vô hiệu hóa các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật và làm phát sinh các vấn đề nghiêm trọng. Trong thời gian tới, chúng ta cần tăng cường việc kiểm tra, giám sát và xử lý các công văn không phù hợp với quy định của pháp luật để bảo đảm hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, hướng tới mục tiêu cải thiện thể chế, nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế[13]./.

ThS. Vũ Thị Ngọc Dung
Khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh