Bảo đảm tính đồng bộ giữa Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) và Luật Đất đai năm 2024

Đặt vấn đề

Trong thời gian qua tội phạm liên quan đến lĩnh vực đất đai liên tục được phát hiện với tính chất, quy mô lớn và phủ rộng ở nhiều địa phương, gây thiệt hại nghiêm trọng cho đất nước cũng như gây bức xúc trong dư luận. Tuy nhiên, tội phạm liên quan đến lĩnh vực này vẫn chưa có dấu hiệu “hạ nhiệt”, những vụ việc đã được phát hiện so với những sai phạm trong thực tế còn chưa tương xứng. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng này phải kể đến hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện, trong đó, có những bất cập xuất phát từ các quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015 và tính chưa đồng bộ giữa pháp luật hình sự và pháp luật đất đai.

1. Đánh giá quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015 liên quan đến lĩnh vực đất đai

Bộ luật Hình sự năm 2015 quy định ba tội danh có tên gắn với đất đai là tội vi phạm các quy định về sử dụng đất đai (Điều 228), tội vi phạm các quy định về quản lý đất đai (Điều 229), vi phạm quy định về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (Điều 230). Ngoài ba tội danh này, có thể kể thêm một số tội khác có liên quan đến lĩnh vực đất đai như tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 360), tội vi phạm quy định về nghiên cứu, thăm dò, khai thác tài nguyên (Điều 227); trường hợp lợi dụng chức vụ, quyền hạn để ra các quyết định trái pháp luật trong lĩnh vực đất đai nhằm nhận hoặc sẽ nhận bất kỳ lợi ích nào thì sẽ cấu thành tội nhận hối lộ (Điều 354)… Về cơ bản, có thể đánh giá những quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015 liên quan đến lĩnh vực đất đai phù hợp với Luật Đất đai năm 2024. Luật Đất đai năm 2024 ở Điều 11 đã liệt kê những hành vi bị nghiêm cấm trong lĩnh vực đất đai và các hành vi này theo quy định tại Điều 239 với các tội danh tương ứng nêu trên. Tuy nhiên, khi nghiên cứu Bộ luật Hình sự năm 2015 và đối chiếu với Luật Đất đai năm 2024 có thể thấy bên cạnh sự tương thích thì vẫn còn nhiều quy định cần phải được đánh giá cụ thể hơn.

1.1. Về chủ thể thực hiện tội phạm liên quan đến lĩnh vực đất đai

Thứ nhất, tất cả các tội danh nêu ở trên theo quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015 đều được thực hiện bởi một chủ thể duy nhất là cá nhân đủ tuổi chịu trách nhiệm hình sự và có năng lực trách nhiệm hình sự. Đối với một số tội chủ thể cần có thêm dấu hiệu là người có chức vụ, quyền hạn. Điều này có nghĩa pháp nhân thương mại (là chủ thể phạm tội mới trong Bộ luật Hình sự năm 2015) không phải là chủ thể của nhóm tội danh này. Điều 76 Bộ luật Hình sự năm 2015 cũng đã nêu rõ những tội danh mà chủ thể này có thể phạm một lần nữa khẳng định điều đó. Nghiên cứu các hành vi vi phạm bị cấm trong Luật Đất đai năm 2024 và Bộ luật Hình sự năm 2015 nhận thấy, pháp nhân thương mại không thể đứng ngoài cuộc của trách nhiệm hình sự được. Ngay hành vi đầu tiên được quy định trong Điều 11 Luật Đất đai năm 2024 là “lấn đất, chiếm đất, hủy hoại đất” thì người thuộc pháp nhân thương mại sẽ nhân danh tổ chức, vì lợi ích của pháp nhân thương mại và pháp nhân thương mại có thể chỉ đạo, điều hành hay chấp thuận đều có thể thực hiện được. Chủ thể thực hiện những hành vi này vẫn là cá nhân nhưng có thể hành vi của họ không phải vì cá nhân họ mà vì pháp nhân thương mại nên nếu chỉ truy cứu trách nhiệm hình sự cá nhân mà bỏ qua pháp nhân thương mại là chưa phù hợp. Pháp nhân thương mại không trực tiếp thực hiện hành vi nhưng phải chịu trách nhiệm hình sự do thành viên của tổ chức mình thực hiện như các tội danh khác trong Chương XVIII về Các tội xâm phạm trật tự quản lý kinh tế như tội buôn lậu, tội sản xuất, buôn bán hàng giả… Chẳng hạn, một số nhân viên của doanh nghiệp dưới sự chỉ đạo của Hội đồng quản trị hoặc Ban giám đốc mà có hành vi lấn, chiếm đất của cá nhân hoặc tổ chức khác nhằm đem lại lợi ích cho doanh nghiệp của mình mà chỉ bản thân người thực hiện phải chịu trách nhiệm hình sự còn pháp nhân thương mại vô can là “bỏ lọt” tội phạm và không có sự công bằng trong truy cứu trách nhiệm. Điều này có thể dẫn đến pháp nhân thương mại lợi dụng để “né tránh” pháp luật, khi bị phát hiện đẩy hết trách nhiệm cho thành viên của tổ chức.

Thứ hai, về vấn đề đồng phạm trong lĩnh vực đất đai nhưng được thực hiện giữa một cá nhân có năng lực trách nhiệm hình sự và pháp nhân thương mại. Vấn đề đặt ra, trong lĩnh vực đất đai nói riêng và các lĩnh vực khác nói chung có thể xảy ra tình trạng một cá nhân liên kết cùng một pháp nhân thương mại thực hiện hành vi phạm tội không và lúc đó sẽ xử lý như thế nào. Điều 17 Bộ luật Hình sự năm 2015 quy định: “đồng phạm là hai người trở lên cố ý cùng thực hiện một tội phạm” và gồm 04 loại người là người thực hành, người tổ chức, người xúi giục, người giúp sức. Nếu một cá nhân liên kết cùng pháp nhân thương mại để lấn đất hoặc chiếm đất thì trường hợp này theo quy định hiện hành chỉ cá nhân mới phạm tội nên sẽ không có đồng phạm. Như vậy, xét về lẽ công bằng đã không phù hợp vì cùng thực hiện hành vi như nhau nhưng chỉ cá nhân bị truy cứu còn pháp nhân thương mại được loại trừ trách nhiệm hình sự; xét về đánh giá tính chất mức độ nguy hiểm của cá nhân phạm tội cũng không đúng vì không xét đến tình tiết phạm tội có tổ chức cũng như không đánh giá hết vai trò của người phạm tội. Ngoài ra, điểm a khoản 1 Điều 85 Bộ luật Hình sự năm 2015 quy định khi các pháp nhân thương mại câu kết với nhau để phạm tội thì đây sẽ là tình tiết tăng nặng trách nhiệm hình sự cho pháp nhân. Việc “câu kết với nhau để phạm tội” có được coi là đồng phạm không và nếu đồng phạm thì vai trò của các pháp nhân thương mại trong đồng phạm cũng cần phải được quy định rõ như với cá nhân thì việc lượng hình mới chính xác. Với các quy định hiện nay trong Bộ luật Hình sự thì khi các pháp nhân thương mại câu kết với nhau hoặc với các cá nhân để lấn đất, chiếm đất… gây hậu quả nghiêm trọng cho xã hội không những không bị coi là đồng phạm mà những hành vi này còn không bị coi là tội phạm.

Tuy nhiên, cũng có quan điểm cho rằng, quy định tại Điều 17 Bộ luật Hình sự năm 2015 được áp dụng cho cả pháp nhân thương mại. Vì vậy, khi pháp nhân thương mại câu kết với nhau hay với cá nhân khác để phạm tội thì cũng bị coi là đồng phạm theo Điều 17. Khi xem xét một số quy định trong phần chung của Bộ luật Hình sự năm 2015 (như Điều 3 về nguyên tắc xử lý), nhà làm luật đã tách thành 2 khoản: khoản 1 là đối với người phạm tội và khoản 2 đối với pháp nhân thương mại… Điều này có nghĩa Bộ luật Hình sự năm 2015 có sự tách bạch giữa pháp nhân và cá nhân; trường hợp quy định riêng về cá nhân phạm tội Bộ luật Hình sự năm 2015 vẫn sử dụng thuật ngữ “người phạm tội”. Nghiên cứu cho thấy, khi chưa có quy định khác cụ thể hơn thì không thể mặc định xem chữ “người” trong Điều 17 đã bao gồm cả pháp nhân thương mại. Vì vậy, để bảo đảm nguyên tắc pháp chế cũng như thống nhất trong thực tiễn áp dụng cần có quy định cụ thể về trường hợp pháp nhân thương mại đồng phạm.

Thứ ba, các pháp nhân thương mại có phải chịu trách nhiệm hình sự khi thành viên của tổ chức mình đưa hối lộ cho người có chức vụ, quyền hạn để được phân, cấp đất trái quy định không. Thực tế cho thấy có những trường hợp doanh nghiệp phải “bôi trơn” để được lợi khi phân cấp đất[1]. Tuy nhiên, Bộ luật Hình sự năm 2015 chỉ mới truy cứu trách nhiệm hình sự đối với cá nhân là chưa thỏa đáng và chưa bảo đảm công bằng; đặc biệt, quy định này sẽ dẫn tới các doanh nghiệp không những không sợ mà Hội đồng quản trị, Ban giám đốc điều hành công ty tiếp tục thực hiện hành vi “mượn tay” của các cá nhân làm thuê để đưa hối lộ cho các quan chức, nếu bị phát hiện thì chỉ cá nhân đưa hối lộ đó sẽ chịu trách nhiệm hình sự, thậm chí các cá nhân đứng đầu các doanh nghiệp cũng có thể “mượn danh”, “núp bóng” pháp nhân thương mại để thực hiện hành vi của mình.

1.2. Về hành vi phạm tội trong lĩnh vực đất đai

Thứ nhất, tội vi phạm quy định về sử dụng đất đai ở Điều 228 Bộ luật Hình sự năm 2015 quy định những hành vi sau là tội phạm: “lấn chiếm đất, chuyển quyền sử dụng đất hoặc sử dụng đất trái với các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai”. Ở tội danh này có 03 hành vi có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự là lấn chiếm đất, chuyển quyền sử dụng đất và sử dụng đất trái pháp luật. Nếu đối chiếu với Điều 11 Luật Đất đai năm 2024 thì có điểm chưa tương thích. “Lấn chiếm đất” thực chất là hai hành vi vi phạm là lấn đất và chiếm đất. Việc Bộ luật Hình sự năm 2015 quy định “lấn chiếm đất” mới là tội phạm thì khi một chủ thể chỉ có hành vi lấn đất nhưng không có hành vi chiếm đất và ngược lại thì không xử lý hình sự được và quy định như vậy là không phù hợp vì hai hành vi này độc lập với nhau, cũng có thể vừa lấn, vừa chiếm nhưng không phải mọi trường hợp đều như vậy. Ngoài ra, thực tiễn còn đặt ra vấn đề: người có hành vi hủy hoại đất, gây thiệt hại nghiêm trọng cho quyền sử dụng đất của người hoặc tổ chức khác thì có bị truy cứu trách nhiệm hình sự hay không. Có ý kiến cho rằng hành vi hủy hoại đất có thể được xếp là hành vi sử dụng đất trái pháp luật. Tuy nhiên, dựa vào thực tiễn và quy định ở Điều 11 Luật Đất đai năm 2024 cho thấy hành vi hủy hoại đất và sử dụng đất trái quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai là hai hành vi độc lập. Hành vi hủy hoại đất là cố ý làm cho đất không còn giá trị sử dụng trong khi sử dụng đất trái pháp luật là hành vi sử dụng đất không đúng mục đích, công năng như đất nông nghiệp lại dùng để xây công trình nhà ở hay xây thành các tổ hợp phục vụ cho nhu cầu giải trí.

Hành vi tiếp theo cũng cần phải xem xét đó là hành vi đào đất bán nhằm thu lợi bất chính với số lượng lớn có vi phạm quy định về sử dụng đất hay không và nếu có thì nó là hành vi cụ thể nào. Có quan điểm cho rằng hành vi này được xếp chung vào “sử dụng đất trái với các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai” nhưng cũng có quan điểm khác cho rằng “đất bị đào để bán” có thể được coi là khoáng sản nên hành vi đào đất số lượng lớn để bán đã thuộc tội danh vi phạm quy định về nghiên cứu, thăm dò, khai thác tài nguyên ở Điều 227 Bộ luật Hình sự năm 2015. Nghiên cứu cho thấy, hành vi này thuộc quy định tại Điều 228, liên quan đến lĩnh vực đất đai mà không phải tài nguyên. Vì thế, để tránh có cách hiểu khác nhau cần phải có văn bản hướng dẫn cụ thể trường hợp này để có sự phân định rõ ràng trong quá trình áp dụng trên thực tế.

Ngoài ra, đối với một số hành vi vi phạm hành chính liên quan đến lĩnh vực đất đai như “tự ý đào, đắp, san, lấp mặt bằng trong hành lang an toàn đường bộ” bị xử phạt hành chính theo Nghị định số 171/2013/NĐ-CP ngày 13/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt và Nghị định số 107/2014/NĐ-CP ngày 17/11/2014 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 171/2013/NĐ-CP, nghiên cứu cho thấy, hành vi này nếu chỉ dừng lại ở xử phạt hành chính là chưa đầy đủ và không đủ để răn đe, phòng ngừa. Trường hợp hành vi này gây ra những hậu quả lớn cho xã hội như thiệt hại về tài sản khi Nhà nước phải bỏ ra để khắc phục hoặc vì việc đào, đắp, san, lấp đó gây ra tai nạn thiệt hại về người, tài sản… hoặc ảnh hưởng lớn tới sinh hoạt cũng như kinh doanh của người dân nếu chỉ bị xử phạt hành chính với mức 03 triệu đến 05 triệu đồng như hiện nay là chưa phù hợp, nhiều người sẵn sàng vì lợi ích cá nhân, chấp nhận bị xử phạt mà có các hành vi trái phép đối với hành lang an toàn đường bộ. Vì vậy, hành vi này cần được quy định trong Luật Đất đai năm 2024 và tiến tới xem xét để tội phạm hóa với tội danh cụ thể trong Bộ luật Hình sự năm 2015.

Thứ hai, tội vi phạm quy định về quản lý đất đai ở Điều 229 Bộ luật Hình sự năm 2015 liệt kê những hành vi phạm tội: “lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn giao đất, thu hồi, cho thuê, cho phép chuyển quyền sử dụng, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trái quy định của pháp luật”, nghĩa là chỉ những hành vi này mới bị coi là vi phạm quy định về quản lý đất đai và mới bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, Điều 240 Luật Đất đai năm 2024 quy định ngoài các hành vi trên còn liệt kê thêm một số hành vi khác như “lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, trưng dụng đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai, quản lý hồ sơ địa chính, đăng ký giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất, ra quyết định hành chính trong quản lý đất đai”. Ngoài một số hành vi đã được quy định trong Điều 230 Bộ luật Hình sự năm 2015 là bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, rõ ràng còn nhiều hành vi khác chưa được tội phạm hóa. Xét về tính chất mức độ nguy hiểm cho xã hội của các hành vi được liệt kê trên, với các hành vi đã được quy định cụ thể trong Điều 229 Bộ luật Hình sự thì “không thua kém”. Vì vậy, nếu không truy cứu trách nhiệm hình sự những hành vi như “lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, trưng dụng đất…” là không phù hợp vì bỏ lọt tội phạm.

2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Từ những phân tích trên, nghiên cứu cho thấy, để bảo đảm tính đồng bộ giữa Bộ luật Hình sự năm 2015 và Luật Đất đai năm 2024, cần sửa đổi, bổ sung một số quy định sau:

2.1. Sửa đổi, bổ sung Bộ luật Hình sự năm 2015

- Để truy cứu trách nhiệm hình sự của pháp nhân thương mại trong lĩnh vực đất đai, Điều 76 Bộ luật Hình sự năm 2015 cần bổ sung thêm các tội danh mà pháp nhân thương mại phải chịu trách nhiệm hình sự tại Điều 228, 364:

“Pháp nhân thương mại phải chịu trách nhiệm hình sự về tội phạm quy định tại một trong các điều 188, 189… 228, …, 364 của Bộ luật này”. Cụ thể:

“Điều 228. Tội vi phạm quy định về sử dụng đất đai

4. Pháp nhân thương mại phạm tội quy định tại Điều này, thì bị phạt như sau:

a) Thực hiện một trong các hành vi quy định tại khoản 1 Điều này, đã bị xử phạt vi phạm hành chính về một trong các hành vi quy định tại Điều này hoặc đã bị kết án về tội này, chưa được xóa án tích mà còn vi phạm, thì bị phạt tiền từ 150.000.000 đồng đến 1.500.000.000 đồng.

b) Phạm tội thuộc trường hợp quy định tại khoản 2 Điều này, thì bị phạt tiền từ 1.500.000.000 đồng đến 3.000.000.000 đồng.

c) Pháp nhân thương mại còn có thể bị phạt tiền từ 100.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng, cấm kinh doanh, cấm hoạt động trong một số lĩnh vực nhất định hoặc cấm huy động vốn từ 01 năm đến 03 năm”.

- Để có cơ sở pháp lý xử lý pháp nhân thương mại khi đồng phạm, Điều 17 Bộ luật Hình sự năm 2015 cần quy định thêm một khoản: “5. Các pháp nhân thương mại khi có sự câu kết để thực hiện tội phạm thì được áp dụng theo quy định tại Điều này”.

- Trong thời gian tới, khi đã có quá trình xử phạt vi phạm hành chính mới các mức phạt tương xứng đối với hành vi “hủy hoại đất đai”, “tự ý đào, đắp, san, lấp mặt bằng trong hành lang an toàn đường bộ”, nếu thấy hành vi này không có dấu hiệu “hạ nhiệt” cả về tính chất nguy hiểm lẫn số lượng, cần phải nghiên cứu, xem xét để tội phạm hóa hành vi “hủy hoại đất đai”, “tự ý đào, đắp, san, lấp mặt bằng trong hành lang an toàn đường bộ” vào Điều 228 Bộ luật Hình sự năm 2015 cũng như chia tách hành vi lấn đất và chiếm đất thành hành vi riêng biệt. Cụ thể:

Điều 228: “Người nào lấn đất, chiếm đất, hủy hoại đất, chuyển quyền sử dụng đất hoặc sử dụng đất trái với các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai, tự ý đào, đắp, san, lấp mặt bằng trong hành lang an toàn đường bộ đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này hoặc đã bị kết án về tội này, chưa được xóa án tích mà còn vi phạm, thì bị phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng, phạt cải tạo không giam giữ đến 03 năm hoặc phạt tù từ 06 tháng đến 03 năm”.

- Cần bổ sung hành vi phạm tội vào Điều 229 Bộ luật Hình sự năm 2015 như sau:

“Người nào lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, trưng dụng đất, giao đất, thu hồi, cho thuê, cho phép chuyển quyền sử dụng, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trái quy định của pháp luật thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến 03 năm hoặc phạt tù từ 06 tháng đến 03 năm”.

2.2. Sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2024

Để tránh bỏ lọt hành vi vi phạm trong lĩnh vực đất đai, tạo sự đồng bộ giữa Luật Đất đai và Bộ luật Hình sự, nghiên cứu đề xuất bổ sung thêm các hành vi sau đây vào Điều 11 Luật Đất đai:

“Điều 11. Hành vi bị nghiêm cấm trong lĩnh vực đất đai:

…

+ Lạm dụng chức vụ, quyền hạn để làm trái quy định của pháp luật về quản lý đất đai;

+ Đào đất bán nhằm thu lợi bất chính;

+ Tự ý đào, đắp, san, lấp mặt bằng trong hành lang an toàn đường bộ”.

ThS. Phạm Thanh Tú

Khoa Luật, Trường Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh

Tài liệu tham khảo:

1. Báo cáo đánh giá tình hình thi hành Luật Đất đai năm 2013 của Bộ Tài nguyên và Môi trường, ngày 03/8/2022.

2. Báo cáo Tổng hợp kết quả lấy ý kiến Nhân dân đối với dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) của Chính phủ ngày 26/4/2023.

3. Nguyễn Văn Sơn (2020), “Bàn về tội vi phạm quy định về quản lý đất đai và một số kiến nghị hoàn thiện”, Tạp chí Khoa học Kiểm sát, 2/2020.

4. Phạm Thanh Tú (2023), “, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, 3/2023.

5. “Thực trạng quy định pháp luật về điều tra, xử lý các tội phạm về đất đai”, http://tailieu.quochoi.vn:8080/index.php/tin-tuc/tin-tuc-ho-tro-boi-duong/item/2242-th-c-tr-ng-quy-d-nh-phap-lu-t-v-di-u-tra-x-ly-cac-t-i-ph-m-v-d-t-dai, truy cập ngày 19/3/2025.