1. Thực trạng quy định về chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa tại Luật Đất đai năm 2013

Pháp luật về chuyển mục đích sử dụng (sau đây viết tắt là CMĐSD) đất nông nghiệp được quy định từ Luật Đất đai năm 1987, đến nay là Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do trung ương và địa phương ban hành đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong việc tổ chức thực hiện nội dung quản lý nhà nước về đất đai nói chung, hoạt động CMĐSD đất trồng lúa nói riêng và các chủ thể có nhu cầu thực hiện theo mục đích và nguyện vọng trong quá trình sử dụng đất; diện tích đất phi nông nghiệp tăng lên, làm tăng giá trị của đất, nâng cao hiệu quả sử dụng đất, góp phần cơ cấu hợp lý giữa công nghiệp và nông nghiệp và trong chính cơ cấu ngành nông nghiệp[1].

Tuy nhiên, cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội, nhiều vấn đề thực tiễn phát sinh mà hệ thống pháp luật về CMĐSD đất nông nghiệp chưa đáp ứng được, dẫn đến những bất cập, hạn chế về thể chế có thể nêu ra dưới đây:

1.1. Về các trường hợp CMĐSD đất nông nghiệp

Thứ nhất, nội hàm về CMĐSD đất chưa được làm rõ trong pháp luật đất đai hiện hành, chưa bao quát được hết các trường hợp CMĐSD đất.

Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 đưa ra định nghĩa cụ thể về giao đất (khoản 7), cho thuê đất (khoản 8) nhưng lại không có quy định về CMĐSD đất. Vì vậy, khi triển khai các quy định liên quan đến CMĐSD đất gặp khá nhiều bất cập, vướng mắc. Cụ thể, Điều 57 Luật Đất đai năm 2013 quy định về các trường hợp CMĐSD đất gồm có 07 trường hợp[2] trong khi nghiên cứu quy định tại khoản 4 Điều 176 Luật Đất đai năm 2013[3] về quyền và nghĩa vụ của tổ chức kinh tế sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép CMĐSD đất từ đất không thu tiền sử dụng đất sang đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất. Đây chính là trường hợp còn thiếu tại Điều 57 Luật Đất đai năm 2013.

Thứ hai, về chủ thể là người sử dụng đất trong quan hệ CMĐSD đất chưa rõ ràng, chưa phù hợp.

Tại Điều 59 Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy định 2 nhóm chủ thể là tổ chức và hộ gia đình, cá nhân được CMĐSD đất. Trong khi đó quy định tại Điều 127 Luật Đất đai năm 2013 lại cho thấy chủ thể CMĐSD đất được mở rộng tới cả người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thực hiện dự án đầu tư tại Việt Nam.

1.2. Về căn cứ, tiêu chí, điều kiện để CMĐSD đất trồng lúa

Thứ nhất, các quy định về căn cứ CMĐSD đất trồng lúa còn gây khó khăn trong thực tế triển khai như việc CMĐSD đất phải phù hợp với kế hoạch sử dụng đất hằng năm của cấp huyện đã phê duyệt (Điều 52 Luật Đất đai năm 2013). Tuy nhiên, việc lập kế hoạch sử dụng đất lại phụ thuộc vào quy hoạch; mặt khác, đối với đất trồng lúa khi CMĐSD phải thực hiện nghĩa vụ tài chính để bảo vệ tính chất cần giữ ổn định loại đất này lại chưa được nêu ra tại căn cứ CMĐSD đất.

Thứ hai, về điều kiện đầu tư hiện còn nhiều vấn đề chung chung, gây nhiều cách hiểu khác nhau và dẫn đến lúng túng trong quá trình áp dụng như: (i) Chưa có cơ sở khoa học rõ ràng để xác định chủ thể nào, loại đất chuyển đi, loại đất chuyển đến nào với diện tích bao nhiêu thì khi CMĐSD đất cần điều kiện cụ thể gì hay chưa có cơ sở để xác định điều kiện tài chính gắn với quy mô đất hay với loại đất…; (ii) Quy định về CMĐSD đất trồng lúa của hộ gia đình, cá nhân còn thiếu tính linh hoạt, gây khó khăn trong triển khai thực tế.

Thứ ba, quy định nghĩa vụ tài chính đối với hoạt động CMĐSD đất còn chưa hợp lý, gây nhiều khó khăn đối với chủ thể sử dụng đất: (i) Nghĩa vụ tài chính về đất đai bị quy định “phân tán” trong quá nhiều văn bản, “gián tiếp” dẫn đến thiếu minh bạch; (ii) Cơ chế, chính sách cho người trực tiếp sản xuất nông, lâm nghiệp khi đất bị CMĐSD chưa đầy đủ, bao quát, hiện mới dừng lại ở việc đào tạo nghề, chuyển đổi nghề trong khi cần thêm các chính sách khác như hỗ trợ vay vốn ngân hàng với lãi suất ưu đãi hay tổ chức triển khai các dự án sinh kế cho người dân bị chuyển đổi đất.

Thứ tư, thực hiện công tác quy hoạch, kế hoạch về CMĐSD đất nói chung chưa đáp ứng yêu cầu, việc xác định cụ thể diện tích đất trồng lúa cần bảo vệ nghiêm ngặt trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa được thực hiện hoặc thực hiện chưa đầy đủ.

2. Đề xuất sửa đổi và hoàn thiện quy định về CMĐSD đất trồng lúa tại Luật Đất đai năm 2013

Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao đã xác định mục tiêu: “Đến năm 2023 phải hoàn thành sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 và một số luật liên quan, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất”[4]. Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (dự thảo Luật) lần này cần được hoàn thiện các quy định về CMĐSD đất trồng lúa đảm bảo an ninh lương thực quốc gia một cách bền vững, quản lý hài hòa, giữ diện tích đất nông nghiệp ổn định, bảo đảm quyền lợi cho người sử dụng đất nông nghiệp[5], trong đó trọng tâm là một số quy định sau:

Thứ nhất, bổ sung khái niệm CMĐSD đất nông nghiệp vào một khoản của Điều 3 dự thảo Luật[6] để thống nhất áp dụng trong quá trình tổ chức thực hiện, là căn cứ quan trọng để phân biệt giữa CMĐSD đất nông nghiệp với chuyển đổi quyền sử dụng đất nói chung và quyền sử dụng đất nông nghiệp nói riêng, cụ thể: “Chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp là việc thay đổi mục đích sử dụng từ loại đất nông nghiệp này sang loại đất khác phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo quy định của Luật này”.

Thứ hai, bổ sung hành vi bị nghiêm cấm: “Chuyển mục đích sử dụng đất trái phép” tại Điều 11 dự thảo Luật, nhằm tăng cường công tác quản lý, kiểm soát chặt chẽ việc CMĐSD đất trồng lúa.

Thứ ba, sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 15 (Trách nhiệm của Nhà nước đối với người sử dụng đất) dự thảo Luật: “Có chính sách tạo điều kiện cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối không có đất sản xuất do quá trình chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất và chuyển đổi cơ cấu kinh tế được vay vốn ngân hàng với lãi suất ưu đãi, đào tạo nghề, chuyển đổi nghề, tạo sinh kế, tìm kiếm việc làm, nâng cao thu nhập”.

Thứ tư, bổ sung cụm từ “chuyển mục đích sử dụng đất”, “quy hoạch vùng được chuyển đổi”, “được lấy ý kiến khi quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất” vào điểm a khoản 1 Điều 24 (Quyền tiếp cận thông tin đất đai) dự thảo Luật nhằm minh bạch, công khai thông tin cho người có liên quan đến việc CMĐSD đất, nhất là CMĐSD đất nông nghiệp, khắc phục hạn chế thời gian qua, nhiều người dân không được tiếp cận thông tin này, giảm thiểu khiếu nại, khiếu kiện về đất đai.

Thứ năm, thay cụm từ “giúp đỡ” thành “hỗ trợ” để viết thành “được Nhà nước hướng dẫn và hỗ trợ trong việc cải tạo, phục hồi đất nông nghiệp” tại khoản 5; bổ sung một khoản quy định quyền chung của người sử dụng đất “được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định của pháp luật” tại Điều 26 (Quyền chung của người sử dụng đất) dự thảo Luật.

Thứ sáu, đề nghị sửa đổi Điều 117 (Căn cứ để giao đất, cho thuê đất, cho phép CMĐSD đất), Điều 123 (Điều kiện giao đất, cho thuê đất, cho phép CMĐSD đất) và 124 (Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép CMĐSD đất) dự thảo Luật theo hướng quản lý, kiểm soát chặt chẽ việc CMĐSD đất, đặc biệt là đất trồng lúa được nêu tại Nghị quyết số 18-NQ/TW. Đề xuất cần phân định rõ thẩm quyền cho phép CMĐSD đất trồng lúa sang mục đích khác theo hướng tiếp tục giao thẩm quyền cho Thủ tướng Chính phủ trong việc chấp thuận các trường hợp CMĐSD đất lúa nhưng với hạn mức cao hơn so với Luật Đất đai hiện hành, từ 10 ha trở lên thành từ 20 ha trở lên.

Trong trường hợp dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) thể hiện theo phương án này thì đề nghị rà soát để sửa đổi các điều, khoản có liên quan cho thống nhất (Điều 123, điểm b khoản 2 Điều 261). Đồng thời, cần có hướng dẫn cụ thể đối với các trường hợp CMĐSD đất trồng lúa của hộ gia đình, cá nhân có diện tích nhỏ (dưới 0,5 ha), đảm bảo nhu cầu sử dụng đất linh hoạt, kịp thời.

- Xác định cụ thể diện tích đất trồng lúa cần bảo vệ nghiêm ngặt.

Trừ diện tích đất chuyên trồng lúa cần bảo vệ nghiêm ngặt, đối với diện tích đất trồng lúa khác khi chuyển sang mục đích khác phải có quy định chặt chẽ, ràng buộc trách nhiệm của chủ đầu tư khi thực hiện dự án. Theo đó, cần bổ sung vào Điều 123 dự thảo Luật quy định điều kiện CMĐSD đất (không giao Chính phủ quy định chi tiết nội dung này), cụ thể:

(i) Không được CMĐSD đất trồng lúa sang phi nông nghiệp sau khi đã được tích tụ, tập trung, (nhất là thực hiện dự án đầu tư) nhằm khuyến khích đầu tư sản xuất nông nghiệp chân chính, hiệu quả, tạo tâm lý yên tâm cho các nhà đầu tư vào nông nghiệp.

(ii) Có báo cáo đánh giá tính hiệu quả, khả thi của dự án gắn trách nhiệm của chủ dự án với cộng đồng; đồng thời, bổ sung các điều kiện thu hồi khi không thực hiện dự án đúng tiến độ cho phép; không làm ảnh hưởng đến sản xuất, canh tác, các điều kiện về thủy lợi, đi lại của người dân; có quy định về quy mô dự án gắn với điều kiện về tài chính. Điều này sẽ đảm bảo tính khả thi của dự án.

(iii) Xây dựng và thực thi phương án bóc tách tầng đất mặt của đất chuyên trồng lúa khi xây dựng công trình, không loại trừ bất kỳ dự án nào kể cả dự án đầu tư công, vì tầng đất mặt của đất trồng lúa là đất tốt, giàu dinh dưỡng, mất hằng trăm năm để hình thành do đó cần bảo vệ và sử dụng vào mục đích nông nghiệp.

(iv) Nộp một khoản tiền bảo vệ và phát triển đất trồng lúa để Nhà nước bổ sung diện tích đất chuyên trồng lúa nước bị mất hoặc tăng hiệu quả sử dụng đất trồng lúa. Hiện nay, số tiền này đang được các tỉnh sử dụng cho các mục đích bảo vệ, phục hồi diện tích đất trồng lúa bị thoái hóa, hỗ trợ trực tiếp cho bà con trong việc áp dụng tiến bộ kỹ thuật mới trong trồng lúa…, tuy nhiên, số tiền này chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế của bà con trồng lúa, do đó, đề nghị tính toán số tiền phải nộp trên cơ sở giá trị hiệu quả của dự án.

Thứ bảy, sửa đổi một số khoản tại Điều 183 (Đất trồng lúa) dự thảo Luật:

- Sửa đổi, bổ sung khoản 4 “Nhà nước có chính sách bảo vệ đất trồng lúa, nhất là đất chuyên trồng lúa nước. Không được chuyển mục đích sử dụng đất chuyên trồng lúa nước tại khu vực quản lý nghiêm ngặt theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, trừ trường hợp đặc biệt quan trọng cần thu hồi đất để sử dụng vào mục đích xây dựng công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định và công trình hạ tầng phục vụ quản lý chặt chẽ các khu vực này, đất chuyên trồng lúa được hình thành từ quá trình tập trung, tích tụ ruộng đất phục vụ sản xuất nông nghiệp. Hạn chế chuyển đất chuyên trồng lúa sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp”[7].

- Bổ sung điểm d khoản 5 như sau “có chính sách hỗ trợ cho nhóm người yếu thế thuộc diện bị thu hồi đất trồng lúa” ngoài hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm như người già, người tàn tật, người có công, phụ nữ và trẻ em, người dân ở vùng sâu, vùng xa, đồng bào dân tộc thiểu số.

Thứ tám, sửa đổi khoản 1 Điều 251, cụ thể là điểm e khoản 2 Điều 24 Luật Quy hoạch, đề nghị bổ sung đất trồng lúa là đối tượng phải được khoanh vùng trong khu vực sử dụng đất cần quản lý nghiêm ngặt. Vì hiện dự thảo Luật mới chỉ đề cập đến đối tượng chỉ tiêu là đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất; trong khi đất chuyên trồng lúa là đất màu mỡ, phục vụ sản xuất nông nghiệp hiệu quả, cần bảo vệ nghiêm ngặt và cần thể hiện từ chỉ tiêu trong nội dung quy hoạch sử dụng đất quốc gia làm cơ sở cho việc thực hiện quy hoạch từng thời kỳ, hay tiêu chí, điều kiện CMĐSD.

Thứ chín là bổ sung trách nhiệm của cơ quan nông nghiệp và phát triển nông thôn trong việc tham gia phối hợp với cơ quan tài nguyên và môi trường thẩm định các điều kiện CMĐSD đất trồng lúa sang mục đích khác tại khoản 2 Điều 227 dự thảo Luật nhằm quy định rõ hơn trách nhiệm của cơ quan nông nghiệp và phát triển nông thôn - cơ quan chuyên môn có chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về sử dụng đất trồng lúa... đảm bảo sử dụng hiệu quả, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người trồng lúa.

ThS. Nguyễn Thị Kim Anh

Ủy viên Thường trực Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường

ThS. Nguyễn Thị Mai Hiên

Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.

[1]. Kiểm kê đất đai 2019: Cơ cấu sản xuất nông nghiệp chuyển biến tích cực, hướng vào phát huy tiềm năng, lợi thế của vùng, miền (2021).

[2]. Điều 57 Luật Đất đai năm 2013.

[3]. Điều 176 Luật Đất đai năm 2013.

[4]. Nghị quyết số 18- NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao đã xác định mục tiêu, https://dangcongsan.org.vn/.

[5]. Nguyễn Thị Kim Anh, Bảo đảm quyền và lợi ích của nông dân khi đất lúa bị chuyển đổi mục đích, Báo Nông nghiệp Việt Nam.

[6]. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) trình Ủy ban thường vụ Quốc hội phiên họp tháng 9 năm 2023.

[7]. Sửa đổi căn cứ Kết luận số 81-KL/TW ngày 29/7/2020 của Bộ Chính trị về bảo đảm an ninh lương thực quốc gia đến năm 2030 yêu cầu “bảo vệ nghiêm ngặt diện tích đất lúa được quy hoạch”; khuyến khích, có cơ chế bảo vệ việc tích tụ, tập trung ruộng đất, phát triển các vùng chuyên canh trồng lúa nước quy mô lớn trong sản xuất nông nghiệp, nâng cao khả năng cạnh tranh, đáp ứng nhu cầu của thị trường, nguồn: https://dangcongsan.org.vn/, truy cập ngày 01/03/2023.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 390), tháng 10/2023)