Một số giải pháp tháo gỡ vướng mắc trong giải quyết thủ tục đăng ký khai tử

Đăng ký khai tử là sự kiện pháp lý tuy không được mong đợi nhưng vẫn có ý nghĩa quan trọng, bởi giấy chứng tử (trích lục khai tử) được coi là căn cứ pháp lý chính thức chấm dứt sự tồn tại của một cá nhân, kết thúc các quan hệ pháp luật mà cá nhân đó tham gia với tư cách chủ thể như quan hệ về hôn nhân và gia đình, đăng ký thường trú, bảo hiểm..., nhưng cũng là căn cứ để phát sinh, thay đổi nhiều quan hệ pháp luật khác (như: Thừa kế, bảo hiểm…).

Việc đăng ký khai tử có ý nghĩa quan trọng không chỉ đối với thân nhân của người chết mà còn có ý nghĩa không nhỏ trong hoạt động quản lý nhà nước. Nếu không đăng ký khai tử sẽ xảy ra nhiều hệ lụy như: Thân nhân của người chết sẽ không được hưởng chế độ tử tuất của bảo hiểm xã hội; vợ hoặc chồng của người chết không thể kết hôn với người khác; không xác định được thời điểm mở thừa kế…, cũng như gây khó khăn trong công tác quản lý hộ tịch, hộ khẩu, thực hiện các chính sách về an sinh xã hội. Có trường hợp người chết vẫn được phát thẻ cử tri đi bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân; người chết vẫn được hưởng chế độ bảo hiểm xã hội (trả lương hưu, hưởng trợ cấp hàng tháng) do quản lý chưa chặt chẽ, chưa đăng ký khai tử kịp thời…

Luật Hộ tịch năm 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã có quy định tương đối đầy đủ về trình tự, thủ tục, thẩm quyền đăng ký khai tử. Hiện nay, do nhận thức được tầm quan trọng của việc đăng ký hộ tịch, có các giấy tờ hộ tịch, trong đó có việc đăng ký khai tử, bên cạnh sự quan tâm, đầu tư mạnh mẽ hơn cho công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật, trang thiết bị phục vụ cho hoạt động đăng ký hộ tịch của chính quyền; bản thân người dân cũng nhận thức được việc đăng ký hộ tịch vừa là quyền, vừa là nghĩa vụ của mình nên đã tự giác đi đăng ký, tình trạng người chết không được đăng ký khai tử đã dần dần được khắc phục. Tuy nhiên, thực tiễn vẫn ghi nhận nhiều trường hợp không thể đăng ký khai tử hoặc phải mất nhiều thời gian, công sức của cả thân nhân người chết cũng như của cơ quan đăng ký hộ tịch cùng các cơ quan, tổ chức có liên quan mới giải quyết được việc đăng ký khai tử.

Trong khuôn khổ bài viết, chúng tôi mong muốn thông qua một số vướng mắc còn tồn tại trong thực tế thực hiện thủ tục đăng ký khai tử, từ đó đề xuất giải pháp tháo gỡ, góp phần cải cách thủ tục hành chính, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân khi thực hiện thủ tục đăng ký khai tử, đồng thời, tăng cường hiệu quả công tác quản lý nhà nước trong hoạt động này.

1. Thủ tục đăng ký khai tử theo quy định pháp luật hiện hành

Khoản 2, 3, 4 Điều 30 Bộ luật Dân sự năm 2015 đã quy định:

“2. Cá nhân chết phải được khai tử.

  3. Trẻ em sinh ra mà sống được từ hai mươi bốn giờ trở lên mới chết thì phải được khai sinh và khai tử; nếu sinh ra mà sống dưới hai mươi bốn giờ thì không phải khai sinh và khai tử, trừ trường hợp cha đẻ, mẹ đẻ có yêu cầu.

  4. Việc khai sinh, khai tử do pháp luật về hộ tịch quy định”.

Theo quy định pháp luật dân sự, việc đăng ký khai tử đối với cá nhân có ý nghĩa quan trọng không chỉ với chính cá nhân được đăng ký khai tử mà còn với các cá nhân, tổ chức khác liên quan và Nhà nước.

Đối với cá nhân, việc khai tử về mặt pháp lý sẽ làm chấm dứt các quyền và nghĩa vụ của cá nhân đó. Tuy nhiên, vẫn có một số ngoại lệ, chẳng hạn như quyền tác giả của cá nhân vẫn được bảo hộ ngay cả sau khi tác giả là cá nhân chết; làm chấm dứt các quyền và nghĩa vụ với các cá nhân, tổ chức khác có liên quan do đang là một bên chủ thể của các quan hệ hôn nhân, quan hệ tài sản, quan hệ lao động, quan hệ hành chính… hoặc làm phát sinh quyền, nghĩa vụ theo quan hệ thừa kế, quan hệ bồi thường thiệt hại, bảo hiểm…

Đối với Nhà nước, việc đăng ký khai tử góp phần giúp cơ quan quản lý nhà nước quản lý được tình hình biến động của dân cư, nắm được nguyên nhân của sự biến động đó (thông qua nguyên nhân chết); từ đó thực hiện các chính sách, hoạt động quản lý phù hợp đối với hộ khẩu, y tế, an sinh xã hội…

Để bảo đảm quyền được khai tử của công dân, Điều 33 Luật Hộ tịch năm 2014 quy định cụ thể về thời hạn và những người có trách nhiệm đi đăng ký khai tử, theo đó, trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày có người chết thì vợ, chồng, con, cha, mẹ, người thân thích khác của người chết có trách nhiệm đăng ký khai tử; trường hợp người chết không có người thân thích thì đại diện của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có trách nhiệm đi đăng ký khai tử; trường hợp không xác định được người có trách nhiệm đi khai tử thì công chức tư pháp - hộ tịch thực hiện đăng ký khai tử. Công chức tư pháp - hộ tịch đồng thời có trách nhiệm thường xuyên kiểm tra, đôn đốc, bảo đảm việc đăng ký khai tử cho người chết trên địa bàn quản lý theo đúng thời hạn pháp luật quy định. 

Theo Luật Hộ tịch năm 2014, thẩm quyền, thời hạn và thủ tục đăng ký khai tử được quy định tại các điều 32, 34, 51, 52. Theo đó, thẩm quyền đăng ký khai tử thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã và UBND cấp huyện, trong đó:

- UBND cấp xã nơi cư trú cuối cùng của người chết thực hiện việc đăng ký khai tử cho công dân Việt Nam cư trú ở trong nước; trường hợp không xác định được nơi cư trú cuối cùng của người chết (không xác định được cả nơi thường trú và nơi tạm trú) thì UBND cấp xã nơi người đó chết hoặc nơi phát hiện thi thể người chết thực hiện việc đăng ký khai tử. Trừ trường hợp ngoại lệ đối với khu vực biên giới, UBND xã ở khu vực biên giới có thẩm quyền thực hiện đăng ký khai tử cho người nước ngoài cư trú tại xã đó để tạo thuận lợi cho người dân.

- UBND cấp huyện nơi cư trú cuối cùng của người chết thực hiện việc đăng ký khai tử cho người nước ngoài hoặc công dân Việt Nam định cư tại nước ngoài chết tại Việt Nam. Trường hợp không xác định được nơi cư trú cuối cùng của người chết thì UBND cấp huyện nơi người đó chết hoặc nơi phát hiện thi thể người chết thực hiện việc đăng ký khai tử.

Thủ tục đăng ký khai tử cũng được quy định rõ ràng theo hướng đơn giản, theo đó, người có trách nhiệm đi đăng ký khai tử nộp tờ khai theo mẫu quy định và giấy báo tử hoặc giấy tờ khác thay giấy báo tử cho cơ quan đăng ký hộ tịch. Sau khi nhận đủ hồ sơ, giấy tờ, nếu thấy việc khai tử là đúng thì công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã/công chức làm công tác hộ tịch của Phòng Tư pháp cấp huyện ghi nội dung khai tử vào sổ hộ tịch, cùng người đi khai tử ký tên vào sổ hộ tịch và báo cáo Chủ tịch UBND cấp xã/cấp huyện cấp trích lục cho người đi khai tử. Nếu người chết là công dân Việt Nam thì công chức tư pháp - hộ tịch/công chức làm công tác hộ tịch khóa thông tin hộ tịch của người chết trong cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử. Nếu người chết là người nước ngoài thì UBND cấp huyện thông báo bằng văn bản kèm theo trích lục hộ tịch cho Bộ Ngoại giao để thông báo cho cơ quan có thẩm quyền của nước mà người chết là công dân. Kết quả đầu ra của việc đăng ký khai tử là trích lục khai tử.

2. Những vướng mắc trong giải quyết thủ tục đăng ký khai tử và một số kiến nghị, đề xuất

Một là, quy định về việc cấp giấy báo tử chưa được hướng dẫn thực hiện rõ ràng, thống nhất, có nội dung chưa phù hợp chủ trương cải cách thủ tục hành chính

Khoản 1 Điều 34 Luật Hộ tịch năm 2014 quy định: “Người có trách nhiệm đi đăng ký khai tử nộp tờ khai theo mẫu quy định và giấy báo tử hoặc giấy tờ khác thay thế giấy báo tử cho cơ quan đăng ký hộ tịch”. Theo quy định tại khoản 2 Điều 5 Nghị định số 123/2015/NĐ-CP ngày 15/11/2015 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Hộ tịch (Nghị định số 123/2015/NĐ-CP) thì Bộ Y tế hướng dẫn các cơ sở y tế thực hiện việc giấy báo tử. Các thông tin trong giấy báo tử hoặc giấy tờ khác thay thế giấy báo tử là cơ sở để xác định nội dung đăng ký khai tử.

Tuy nhiên, hiện tại chưa có văn bản quy định cụ thể về mẫu giấy báo tử nên gây lúng túng cho UBND cấp xã trong việc thực hiện cấp giấy báo tử cho người chết trên địa bàn, cũng như trong việc thực hiện đăng ký khai tử. Theo chúng tôi, ngoài các trường hợp chết tại cơ sở y tế, việc chết ngoài cơ sở y tế (ốm đau, bệnh tật, tai nạn tại nhà...) vẫn cần thiết phải có ý kiến của cơ quan y tế để xác định chính xác nguyên nhân chết.

Điều 32 Luật Hộ tịch năm 2014 quy định: Nếu không xác định được nơi cư trú cuối cùng của người chết thì UBND cấp xã nơi người đó chết hoặc nơi phát hiện thi thể người chết thực hiện việc đăng ký khai tử, như vậy, trong trường hợp này, việc xác định cơ quan nào cấp giấy báo tử hay UBND cấp xã vừa cấp giấy báo tử vừa đăng ký khai tử vẫn còn là vấn đề chưa được quy định rõ (vướng mắc này cũng xảy ra tương tự đối với trường hợp đăng ký khai tử cho người nước ngoài hoặc công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài chết tại Việt Nam).

Hai là, quy định về trình tự, thủ tục đăng ký khai tử chưa thể hiện rõ trách nhiệm, chưa có giải pháp xử lý trong trường hợp có người thân thích nhưng không thực hiện việc đăng ký khai tử

Luật Hộ tịch năm 2014 đã quy định những người có trách nhiệm đăng ký khai tử cho người chết (Điều 33), tuy nhiên, lại không quy định cụ thể về thứ tự ưu tiên, nên trường hợp người chết có vợ, chồng hoặc con, cha, mẹ hoặc người thân thích khác nhưng có thể do lý do nào đó, những người này “đùn đẩy” không ai đi khai tử thì dẫn đến việc không xác định rõ trách nhiệm, chưa biết thứ tự “ưu tiên về trách nhiệm” của những người được quy định tại Điều 33 trong việc đi đăng ký khai tử, dẫn đến khó khăn trong việc thực hiện thủ tục đăng ký khai tử. Trong thực tế, báo chí cũng phản ánh có trường hợp thân nhân người chết, do không đồng ý với nguyên nhân chết được ghi trong giấy tờ thay thế giấy báo tử (kết quả giám định pháp y), yêu cầu được ghi nguyên nhân chết trong trích lục khai tử theo ý của họ nhưng cơ quan đăng ký hộ tịch không giải quyết do không có cơ sở, không đúng thực tế, nên gia đình không thực hiện việc đăng ký khai tử, “chây ỳ”, ảnh hưởng đến quyền đăng ký hộ tịch, gây khó khăn trong công tác quản lý hộ tịch tại địa phương. Hiện nay, nếu xảy ra những trường hợp này, cơ quan đăng ký hộ tịch chỉ có thể vận động, giải thích cho người thân thích của người chết về quyền, trách nhiệm đăng ký khai tử, đồng thời mời đại diện các tổ chức, đoàn thể tại địa phương (Mặt trận Tổ quốc, lao động thương binh và xã hội, Hội Người cao tuổi, đại diện khu dân cư/trưởng thôn) tham gia làm việc với người thân thích của người chết để thuyết phục, chưa có cơ sở pháp lý, quy định pháp lý để giải quyết dứt điểm.

Để khắc phục tình trạng này, chúng tôi cho rằng pháp luật hộ tịch nên nghiên cứu theo hướng quy định rõ về thứ tự người có trách nhiệm đăng ký khai tử cho người chết, trường hợp tất cả những người thân thích không thể đi hoặc không thực hiện trách nhiệm đăng ký khai tử thì cơ quan đăng ký hộ tịch có quyền chỉ định cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan hoặc giao công chức cấp xã thực hiện thủ tục này, như vậy, sẽ có cơ sở để giải quyết dứt điểm những trường hợp cố tình không đăng ký khai tử.

Ba là, còn khó khăn trong việc giải quyết yêu cầu đăng ký lại khai tử do không có đủ căn cứ chứng minh sự kiện chết hoặc đăng ký khai tử cho những người chết quá lâu

Theo quy định tại khoản 1 Điều 34 Luật Hộ tịch năm 2014 thì: “Người có trách nhiệm đi đăng ký khai tử nộp tờ khai theo mẫu quy định và giấy báo tử hoặc giấy tờ khác thay giấy báo tử cho cơ quan đăng ký hộ tịch”. Tuy nhiên, thực tế cho thấy nhiều trường hợp chết tại nhà do bệnh già, lớn tuổi hoặc người chết đã chết cách đây nhiều năm (do chiến tranh, thiên tai, lũ lụt…), người thân thích của người chết vì lý do khách quan hoặc chủ quan không thực hiện khai tử/không còn lưu giữ được bất cứ giấy tờ, tài liệu nào để chứng minh sự kiện chết, dẫn đến khi người thân có nhu cầu sử dụng trích lục khai tử, có yêu cầu đăng ký khai tử thì không thực hiện được do không có đủ căn cứ chứng minh sự kiện chết.

Bên cạnh đó, thời hạn đăng ký khai tử cũng là một trong những vấn đề phát sinh khó khăn, vướng mắc. Do hiện nay chưa có quy định hướng dẫn cụ thể về việc sự kiện chết xảy ra trong thời hạn bao lâu thì cơ quan đăng ký hộ tịch mới có trách nhiệm và có khả năng đăng ký khai tử, dẫn đến có không ít trường hợp yêu cầu đăng ký khai tử cho người chết đã quá lâu (chết trên 20 năm, chết từ thời kỳ chế độ cũ ở miền Nam, chết trong chiến tranh, thậm chí yêu cầu đăng ký khai tử cho người chết từ thế kỷ 19...), do Luật Hộ tịch năm 2014 và các văn bản quy định chi tiết thi hành không quy định, hướng dẫn cụ thể trình tự, thủ tục giải quyết nên cơ quan đăng ký khai tử không có cơ sở để giải quyết, cũng không có cơ sở để từ chối giải quyết và không biết hướng dẫn người dân thực hiện như thế nào; ảnh hưởng đến quyền lợi của những người thân thích của người chết. Nên chăng, đối với người chết đã trên 60 năm (thời gian trung bình của một đời người) hoặc người chết trong thời gian và không gian thuộc chế độ cũ quản lý, người thân thích không có bất cứ giấy tờ, hồ sơ, đồ vật gì làm cơ sở xác định thông tin khai tử, pháp luật về hộ tịch cần quy định theo hướng cho phép cơ quan đăng ký hộ tịch từ chối thực hiện.

Bốn là, việc ghi “nguyên nhân chết” trong trích lục khai tử đối với những trường hợp chưa xác định được nguyên nhân chết ảnh hưởng đến quá trình giải quyết thủ tục đăng ký khai tử

Đối với việc đăng ký khai tử cho người chết trên phương tiện giao thông, chết do tai nạn, bị giết, chết đột ngột hoặc chết có nghi vấn theo quy định tại điểm d khoản 2 Điều 4 Nghị định số 123/2015/NĐ-CP, phải có văn bản xác nhận của cơ quan công an hoặc kết quả giám định của cơ quan giám định pháp y thay cho giấy báo tử. Như vậy, đối với những trường hợp này, trong hồ sơ đăng ký khai tử chỉ cần có 01 trong các loại giấy tờ hoặc là kết quả giám định pháp y, hoặc là văn bản xác nhận của cơ quan công an về sự kiện chết. Tuy nhiên, trên thực tế những trường hợp này, công an xã thường từ chối xác nhận về sự kiện chết do chưa xác định được nguyên nhân chết (trừ một số nguyên nhân đã rõ ràng như tai nạn giao thông, chết đột ngột...), như vậy, gia đình phải chờ có kết quả giám định pháp y mới được giải quyết việc đăng ký khai tử. Do đó, nên chăng cần có quy định theo hướng cho phép mục “nguyên nhân chết” trong trích lục khai tử/sổ đăng ký khai tử/Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử có thể để trống trong trường hợp chưa thể xác định, trích lục đăng ký khai tử cũng có thể bỏ, không ghi nguyên nhân chết, do một số nguyên nhân chết tương đối nhạy cảm (như: Nhiễm HIV, tự tử, thi hành án tử hình...) có thể có ảnh hưởng tiêu cực đến người thân của người chết. Quy định theo hướng này vẫn bảo đảm phù hợp với quy định tại khoản 4 Điều 23 Thông tư số 15/2015/TT-BTP về cách ghi trích lục khai tử cho phép: Trường hợp chưa xác định được nguyên nhân chết thì để trống).

Năm là, chưa rõ thẩm quyền, trình tự, thủ tục đăng ký khai tử cho trường hợp công dân Việt Nam chết ở nước ngoài nhưng chưa được đăng ký khai tử tại nước ngoài, thi thể hoặc tro cốt đã đưa về nước, nay người thân có yêu cầu đăng ký khai tử tại Việt Nam

Một vướng mắc thời gian qua mà các cơ quan đăng ký hộ tịch gặp phải đó là đăng ký khai tử cho công dân Việt Nam chết ở nước ngoài. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục đăng ký khai tử cho những trường hợp này tuy đã được quy định tại Thông tư liên tịch số 02/2016/TTLT-BNG-BTP ngày 30/6/2016 của Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp hướng dẫn việc đăng ký và quản lý hộ tịch tại cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan đại diện lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài, theo đó, thẩm quyền đăng ký khai tử là của cơ quan đại diện ở khu vực lãnh sự nơi cư trú cuối cùng của người chết (khoản 1 Điều 11), nhưng nhiều trường hợp gia đình của người chết không đăng ký khai tử tại cơ quan đại diện có thẩm quyền mà mang tro cốt/đưa thi hài về Việt Nam và yêu cầu đăng ký khai tử tại cơ quan đăng ký hộ tịch trong nước. Đối với những trường hợp này việc xác định thẩm quyền, hồ sơ, trình tự, thủ tục như thế nào để bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người dân vẫn chưa được quy định trong pháp luật hộ tịch. Trong bối cảnh hội nhập hiện nay, công dân Việt Nam đi du lịch, học tập, làm việc ở nước ngoài ngày càng nhiều nên việc nghiên cứu bổ sung quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục đăng ký khai tử đối với các trường hợp này là một vấn đề cần thiết cần được sớm quy định hướng dẫn cụ thể.