Trang Chủ
1. Dẫn nhập
Thủ tục phúc thẩm là một thủ tục quan trọng trong việc giải quyết vụ án hành chính. Giai đoạn phúc thẩm có ý nghĩa khắc phục kịp thời sai lầm, thiếu sót của Tòa án cấp sơ thẩm để từ đó bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, lợi ích nhà nước và xã hội. Tuy nhiên, hiện nay, một số quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 phát sinh những bất cập, hạn chế nhất định cần được hoàn thiện để việc giải quyết vụ án hành chính ở giai đoạn phúc thẩm đạt chất lượng, hiệu quả cao hơn.
2. Khái quát về xét xử phúc thẩm vụ án hành chính
Điều 11 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định nguyên tắc bảo đảm chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm. Theo đó, chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm được bảo đảm, trừ trường hợp xét xử vụ án hành chính đối với khiếu kiện danh sách cử tri; bản án, quyết định sơ thẩm của Tòa án bị kháng cáo, kháng nghị thì vụ án phải được giải quyết theo thủ tục phúc thẩm. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cũng đã dành hẳn Chương 13 để quy định về thủ tục phúc thẩm.
2.1. Tính chất của xét xử phúc thẩm
Điều 203 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 nêu lên tính chất của xét xử phúc thẩm vụ án hành chính, cụ thể là: “Xét xử phúc thẩm là việc Tòa án cấp phúc thẩm xét xử lại vụ án mà bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo hoặc kháng nghị”.
Như vậy, phúc thẩm không phải là xét xử lần đầu vụ án hành chính mà là xét xử lại vụ án hành chính khi bản án hoặc quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị các chủ thể được pháp luật cho phép kháng cáo hoặc kháng nghị. Nói cách khác, khi có kháng cáo hoặc kháng nghị hợp lệ thì thủ tục phúc thẩm sẽ phát sinh và vụ án hành chính sẽ được giải quyết lại theo thủ tục phúc thẩm. Trường hợp bản án hoặc quyết định sơ thẩm của Tòa án không bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm trong thời hạn do Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định thì bản án hoặc quyết định sơ thẩm đó có hiệu lực pháp luật.
2.2. Đối tượng và chủ thể kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm
Đối tượng kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm và chủ thể được quyền kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm đã được Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định rõ ràng tại Điều 204 và Điều 211. Theo đó, đương sự hoặc người đại diện hợp pháp của đương sự có quyền kháng cáo bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm, còn Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp và cấp trên trực tiếp có quyền kháng nghị bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm.
Đối tượng kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm bao gồm bản án, quyết định tạm đình chỉ việc giải quyết vụ án, quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật. Như vậy, bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật mới là đối tượng kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm.
3. Một số vướng mắc, bất cập và kiến nghị hoàn thiện
Mặc dù Chương 13 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã đưa ra rất nhiều quy định, phân thành các mục là quy định chung về thủ tục phúc thẩm, thủ tục bắt đầu phiên tòa phúc thẩm, tranh tụng tại phiên tòa phúc thẩm, nhưng một số quy định về thủ tục xét xử phúc thẩm vụ án hành chính vẫn còn nhiều vướng mắc, bất cập dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau, tạo ra sự lúng túng trong việc áp dụng pháp luật. Chính vì vậy, việc nghiên cứu để hoàn thiện các quy định này là cấp thiết.
3.1. Đơn kháng cáo
Khoản 4 Điều 54 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng hành chính thông qua người đại diện theo pháp luật.
Về quyền kháng cáo thì như trên đã trình bày, Điều 204 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 khẳng định đương sự hoặc người đại diện hợp pháp của đương sự có quyền kháng cáo bản án, quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ việc giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm để yêu cầu Tòa án cấp phúc thẩm giải quyết lại theo thủ tục phúc thẩm. Khi thực hiện quyền kháng cáo, người kháng cáo phải làm đơn kháng cáo. Do đó, để bảo đảm áp dụng pháp luật thống nhất thì Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã quy định về các nội dung chính của đơn kháng cáo tại Điều 205.
Tại khoản 5 Điều 205 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định về việc làm đơn kháng cáo của người đại diện theo pháp luật của đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự. Theo đó, người đại diện theo pháp luật của đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự có thể tự mình làm đơn kháng cáo. Đồng thời, khoản này cũng cho phép người đại diện theo pháp luật của đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự được ủy quyền cho người khác đại diện cho mình kháng cáo.
Như vậy, khoản 5 Điều 205 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chỉ đề cập đến đương sự là người chưa thành niên và đương sự là người mất năng lực hành vi dân sự. Câu hỏi đặt ra, đương sự là người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự, đương sự là người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi thì làm đơn kháng cáo như thế nào. Rõ ràng, Điều 205 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa thấy đề cập. Do đó, nhà làm luật cần bổ sung về việc làm đơn kháng cáo đối với hai chủ thể trên, bao gồm đương sự là người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự và đương sự là người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi. Theo đó, khoản 5 Điều 205 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cần được bổ sung như sau:
“5. Người đại diện theo pháp luật của đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi có thể tự mình làm đơn kháng cáo. Tại mục tên, địa chỉ của người kháng cáo trong đơn phải ghi họ, tên, địa chỉ của người đại diện theo pháp luật; họ, tên, địa chỉ của đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi; đồng thời ở phần cuối đơn kháng cáo, người kháng cáo phải ký tên hoặc điểm chỉ.
Trường hợp người đại diện theo pháp luật của đương sự ủy quyền cho người khác đại diện cho mình kháng cáo thì tại mục tên, địa chỉ của người kháng cáo trong đơn phải ghi họ, tên, địa chỉ của người đại diện theo ủy quyền và văn bản ủy quyền; họ, tên, địa chỉ của người đại diện theo pháp luật của đương sự ủy quyền; họ, tên, địa chỉ của đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi; đồng thời, ở phần cuối đơn kháng cáo, người đại diện theo ủy quyền phải ký tên hoặc điểm chỉ”.
3.2. Gửi đơn kháng cáo đến Tòa án
Theo khoản 7 Điều 205 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì đơn kháng cáo phải được gửi cho Tòa án cấp sơ thẩm đã ra bản án, quyết định bị kháng cáo. Kèm theo đơn kháng cáo người kháng cáo gửi tài liệu, chứng cứ bổ sung (nếu có) để chứng minh cho kháng cáo của mình là có căn cứ và hợp pháp. Trường hợp đơn kháng cáo được gửi cho Tòa án cấp phúc thẩm thì Tòa án đó phải chuyển cho Tòa án cấp sơ thẩm để tiến hành các thủ tục cần thiết theo quy định.
Tiếp đó, khoản 3 Điều 206 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Trường hợp đơn kháng cáo gửi qua dịch vụ bưu chính thì ngày kháng cáo được tính căn cứ vào ngày tổ chức dịch vụ bưu chính nơi gửi đóng dấu ở phong bì. Trường hợp người kháng cáo đang bị tạm giữ hoặc bị tạm giam thì ngày kháng cáo là ngày làm đơn kháng cáo theo xác nhận của người có thẩm quyền của nhà tạm giữ, trại tạm giam”.
Như vậy, ngoài việc nộp đơn kháng cáo trực tiếp tại Tòa án thì người kháng cáo còn có thể nộp đơn kháng cáo qua dịch vụ bưu chính. Trường hợp đơn kháng cáo gửi qua dịch vụ bưu chính thì ngày kháng cáo được tính căn cứ vào ngày tổ chức dịch vụ bưu chính nơi gửi đóng dấu ở phong bì. Vấn đề đặt ra, trường hợp không xác định được ngày, tháng, năm theo dấu bưu chính nơi gửi thì ngày kháng cáo là ngày nào vẫn chưa được quy định.
Hiện nay, với sự phát triển của công nghệ thông tin thì thiết nghĩ pháp luật cũng nên cho phép người kháng cáo được gửi đơn kháng cáo thông qua Cổng thông tin điện tử của Tòa án tương tự như việc nộp đơn khởi kiện. Đồng thời, pháp luật tố tụng hành chính cũng nên quy định về việc xác định ngày kháng cáo vụ án hành chính trong trường hợp nộp đơn kháng cáo trực tiếp tại Tòa án. Trên tinh thần đó, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 có thể kế thừa Điều 119 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (gửi đơn khởi kiện đến Tòa án) để quy định về phương thức gửi đơn kháng cáo đến Tòa án như sau:
“Người kháng cáo gửi đơn kháng cáo và tài liệu, chứng cứ kèm theo (nếu có) đến Tòa án có thẩm quyền bằng một trong các phương thức sau đây:
1. Nộp trực tiếp tại Tòa án.
2. Gửi qua dịch vụ bưu chính.
3. Gửi trực tuyến qua Cổng thông tin điện tử của Tòa án (nếu có)”.
Đồng thời, các cơ quan có thẩm quyền cần kế thừa Điều 120 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 để quy định về việc xác định ngày kháng cáo vụ án hành chính như sau:
“1. Trường hợp người kháng cáo trực tiếp nộp đơn tại Tòa án có thẩm quyền thì ngày kháng cáo là ngày nộp đơn.
2. Trường hợp người kháng cáo gửi đơn trực tuyến thì ngày kháng cáo là ngày gửi đơn.
3. Trường hợp người kháng cáo gửi đơn đến Tòa án qua dịch vụ bưu chính thì ngày kháng cáo là ngày có dấu của tổ chức dịch vụ bưu chính nơi gửi. Trường hợp không xác định được ngày, tháng, năm theo dấu bưu chính nơi gửi thì ngày kháng cáo là ngày người kháng cáo gửi đơn tại tổ chức dịch vụ bưu chính. Người kháng cáo phải chứng minh ngày mình gửi đơn tại tổ chức dịch vụ bưu chính; trường hợp người kháng cáo không chứng minh được thì ngày kháng cáo là ngày Tòa án nhận được đơn kháng cáo do tổ chức dịch vụ bưu chính chuyển đến.
4. Trường hợp người kháng cáo đang bị tạm giữ hoặc bị tạm giam thì ngày kháng cáo là ngày làm đơn kháng cáo theo xác nhận của người có thẩm quyền của nhà tạm giữ, trại tạm giam”.
3.3. Thời hạn kháng nghị
Theo quy định của Điều 213 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, thời hạn kháng nghị đối với bản án của Tòa án cấp sơ thẩm của Viện kiểm sát cùng cấp là 15 ngày, của Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp là 30 ngày kể từ ngày tuyên án. Trong khi đó, thời hạn kháng nghị của Viện kiểm sát cùng cấp đối với quyết định tạm đình chỉ, quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm là 07 ngày, của Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp là 10 ngày kể từ ngày Viện kiểm sát cùng cấp nhận được quyết định.
Tuy nhiên, không phải trong mọi trường hợp Viện kiểm sát nhân dân đều thực hiện đúng thời hạn kháng nghị như trên. Do đó, theo khoản 3 Điều 213 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, khi Tòa án nhận được quyết định kháng nghị của Viện kiểm sát mà quyết định kháng nghị đó đã quá thời hạn quy định như trên thì Tòa án cấp sơ thẩm yêu cầu Viện kiểm sát giải thích bằng văn bản và nêu rõ lý do.
Nhằm áp dụng thống nhất pháp luật, Điều 16 Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT-VKSNDTC-TANDTC ngày 31/8/2016 của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao quy định việc phối hợp giữa Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân trong việc thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính đã hướng dẫn về việc gửi văn bản giải thích lý do kháng nghị quá hạn như sau: “Tòa án cấp sơ thẩm nhận được kháng nghị có văn bản yêu cầu Viện kiểm sát đã kháng nghị giải thích lý do kháng nghị quá hạn. Văn bản giải thích lý do kháng nghị quá hạn của Viện kiểm sát được gửi cho Tòa án trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được yêu cầu”.
Vấn đề cần bàn là, có phải trong mọi trường hợp Tòa án đều phải chấp nhận lý do mà Viện kiểm sát giải thích hay không, nếu không thì Tòa án được từ chối việc kháng nghị của Viện kiểm sát trong trường hợp nào thì vẫn chưa được hướng dẫn rõ ràng. Dẫn chiếu đến điểm a khoản 1 Điều 226 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Hội đồng xét xử phúc thẩm không phải mở phiên tòa trong trường hợp: “Xét kháng cáo, kháng nghị quá hạn”. Như vậy, trường hợp quyết định kháng nghị của Viện kiểm sát đã quá thời hạn quy định tại Điều 213 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 có được gọi là kháng nghị quá hạn hay không.
Đối với kháng cáo quá hạn thì Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã quy định rất rõ ràng tại Điều 208: “Kháng cáo quá thời hạn quy định tại Điều 206 của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 là kháng cáo quá hạn”. Trên cơ sở đó, Điều 208 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định chi tiết về thủ tục xem xét kháng cáo quá hạn. Theo đó, căn cứ vào tài liệu, chứng cứ có liên quan đến việc kháng cáo quá hạn, ý kiến của đương sự kháng cáo quá hạn, đại diện Viện kiểm sát tại phiên họp, Hội đồng xét kháng cáo quá hạn quyết định theo đa số về việc chấp nhận hoặc không chấp nhận việc kháng cáo quá hạn và phải ghi rõ lý do của việc chấp nhận hoặc không chấp nhận trong quyết định. Thế nhưng, đối với kháng nghị quá hạn thì dường như Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa quy định rõ ràng, do đó, trong thời gian tới, nhà làm luật cần hoàn thiện vấn đề này để việc áp dụng pháp luật được thống nhất.
3.4. Phạm vi xét xử phúc thẩm
Điều 220 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Tòa án cấp phúc thẩm chỉ xem xét lại phần bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị hoặc có liên quan đến nội dung kháng cáo, kháng nghị”.
Về nguyên tắc, Tòa án cấp phúc thẩm sẽ xem xét lại phần bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị. Tuy nhiên, nếu phần bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm không có kháng cáo hoặc kháng nghị nhưng lại liên quan đến nội dung kháng cáo, kháng nghị thì Tòa án cấp phúc thẩm vẫn được quyền xem xét. Có thể thấy, Điều 220 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã dự liệu luôn trường hợp mà phần bản án, quyết định đó có liên quan đến nội dung kháng cáo, kháng nghị thì Tòa án được xem xét lại để ra phán quyết cho toàn diện, chính xác. Thế nhưng, câu hỏi là phần bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm không bị kháng cáo, kháng nghị nhưng có liên quan đến nội dung kháng cáo, kháng nghị thì Tòa án cấp phúc thẩm có được “xử” hay không, hay chỉ là “xem xét”. Trong khi Điều 220 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chỉ sử dụng thuật ngữ “xem xét lại” chứ không phải là “xét xử lại” như tính chất của thủ tục phúc thẩm tại Điều 203 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Thực tế cho thấy, quy định tại Điều 220 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về phạm vi xét xử phúc thẩm là chưa rõ ràng.
3.5. Thời hạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm
Theo Điều 221 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, trừ vụ án xét xử phúc thẩm theo thủ tục rút gọn hoặc vụ án có yếu tố nước ngoài, thời hạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm được quy định như sau:
- Trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày thụ lý vụ án, thẩm phán được phân công làm Chủ tọa phiên tòa phải ra một trong các quyết định sau đây: a) Tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án; b) Đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án; c) Đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm.
- Đối với vụ án có tính chất phức tạp hoặc do trở ngại khách quan thì Chánh án Tòa án cấp phúc thẩm có thể quyết định kéo dài thời hạn chuẩn bị xét xử quy định như trên, nhưng không được quá 30 ngày.
Tiếp đó, khoản 3 Điều 221 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày có quyết định đưa vụ án ra xét xử, Tòa án phải mở phiên tòa phúc thẩm; trường hợp có lý do chính đáng thì thời hạn này là 60 ngày”.
Vậy, trường hợp nào là trường hợp có lý do chính đáng thì vẫn chưa đề cập. Đồng thời, khoản 4 Điều 221 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm phải được gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp và những người có liên quan đến kháng cáo, kháng nghị”.
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 không quy định thời hạn cụ thể mà Tòa án phải gửi quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm cho Viện kiểm sát cùng cấp và những người có liên quan đến kháng cáo, kháng nghị. Điều này dễ dẫn đến sự tùy tiện, không thông báo kịp thời cho Viện kiểm sát cùng cấp và những người có liên quan đến kháng cáo, kháng nghị. Từ đó, họ bị động, không kịp thời chuẩn bị những công việc cần thiết để tham gia phiên tòa cũng như chuẩn bị các căn cứ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Do đó, khoản 4 Điều 221 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cần kế thừa khoản 2 Điều 146 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 để hoàn thiện như sau: “Quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm phải được gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp và những người có liên quan đến kháng cáo, kháng nghị ngay sau khi ra quyết định”.
3.6. Giao nộp tài liệu, chứng cứ tại Tòa án cấp phúc thẩm
Theo điểm a khoản 1 Điều 227 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, đương sự được quyền giao nộp bổ sung tài liệu, chứng cứ trong giai đoạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm trong trường hợp: “Những tài liệu, chứng cứ mà Tòa án cấp sơ thẩm đã yêu cầu giao nộp nhưng đương sự không giao nộp được vì có lý do chính đáng”.
Như vậy, nếu có lý do chính đáng làm cho đương sự không giao nộp được những tài liệu, chứng cứ mà Tòa án cấp sơ thẩm đã yêu cầu giao nộp thì đương sự được quyền giao nộp bổ sung tài liệu, chứng cứ đó trong giai đoạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm. Vậy, trường hợp nào là có lý do chính đáng, trường hợp nào là không có lý do chính đáng thì rất cần sự hướng dẫn rõ ràng hơn của các chủ thể có thẩm quyền để hạn chế tình trạng “chây ỳ” như thực tế thời gian qua.
3.7. Thẩm quyền của Tòa án cấp phúc thẩm
Khi bản án hoặc quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm thì dẫn đến hệ quả như sau (Điều 215 Luật Tố tụng hành chính năm 2015):
- Phần của bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị thì chưa được đưa ra thi hành, trừ trường hợp pháp luật quy định được thi hành ngay.
- Bản án, quyết định hoặc phần của bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm không bị kháng cáo, kháng nghị thì có hiệu lực pháp luật kể từ ngày hết thời hạn kháng cáo, kháng nghị.
Do đó, “số phận” của bản án, quyết định bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm là vấn đề quan trọng khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm.
Một là, khoản 2 Điều 229 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Trường hợp người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo hoặc Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị trước khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm thì thẩm phán được phân công làm Chủ tọa phiên tòa ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm; trong trường hợp người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo, Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị sau khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm thì Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm. Trong các trường hợp này, bản án, quyết định sơ thẩm có hiệu lực pháp luật từ ngày Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm”.
Với quy định này cho thấy, chỉ cần người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo hoặc Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị trước khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm thì Tòa án ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm. Trường hợp này, bản án, quyết định sơ thẩm có hiệu lực pháp luật. Quy định này chưa thật sự chính xác, nhất là khi so sánh với khoản 3 Điều 218 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Nếu trong trường hợp có cả kháng cáo của đương sự và kháng nghị của Viện kiểm sát nhưng Viện kiểm sát không rút kháng nghị thì Tòa án vẫn phải giải quyết vụ án theo thủ tục phúc thẩm đối với kháng nghị của Viện kiểm sát.
Chính vì vậy, mà điểm c khoản 3 Điều 7 Quyết định số 255/QĐ-VKSTC của Viện kiểm sát nhân dân tối cao ngày 16/08/2021 ban hành quy định về quy trình kiểm sát bản án, quyết định giải quyết vụ án hành chính của Tòa án đã yêu cầu đối với vụ án vừa có kháng cáo của đương sự, vừa có kháng nghị của Viện kiểm sát thì trường hợp đương sự rút kháng cáo nhưng nội dung đương sự rút kháng cáo có trong nội dung kháng nghị của Viện kiểm sát thuộc trường hợp bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của người thứ ba thì phải xác định Hội đồng xét xử có xem xét, giải quyết những nội dung đó trong kháng nghị hay không. Như vậy, trong trường hợp này mặc dù người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo, nhưng bản án, quyết định sơ thẩm chưa thể phát sinh hiệu lực.
Hai là, khoản 5 Điều 241 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: Hội đồng xét xử phúc thẩm có thẩm quyền: “Đình chỉ xét xử phúc thẩm, nếu việc xét xử phúc thẩm vụ án cần phải có mặt người kháng cáo và họ đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt. Trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật”. Như vậy, nếu người kháng cáo đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt thì Hội đồng xét xử phúc thẩm đình chỉ xét xử phúc thẩm. Trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật. Quy định này chưa thật sự chính xác, “tỏ ra” bất cập trong trường hợp có nhiều người kháng cáo. Trường hợp có nhiều người kháng cáo, trong đó có người kháng cáo vắng mặt, có người kháng cáo có mặt tại phiên tòa thì Tòa án vẫn tiến hành giải quyết kháng cáo của những người kháng cáo có mặt. Trong trường hợp này, bản án sơ thẩm chưa thể có hiệu lực pháp luật. Hoặc trường hợp vừa có kháng cáo, vừa có kháng nghị thì Tòa án phải giải quyết đối với kháng nghị của Viện kiểm sát nên lúc này bản án sơ thẩm chưa thể có hiệu lực pháp luật. Hơn nữa, khoản 5 Điều 241 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa bao quát hết các trường hợp có thể xét xử vắng mặt người kháng cáo như họ có đơn đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt theo quy định tại Điều 225 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
Do đó, nhà làm luật có thể kế thừa khoản 2 Điều 312 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 để sửa đổi khoản 5 Điều 241 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 như sau: “Đình chỉ xét xử phúc thẩm, nếu người kháng cáo đã được triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà không có mặt theo quy định tại Điều 225 của Luật này, trừ trường hợp vụ án có người khác kháng cáo, Viện kiểm sát kháng nghị”.
Tố tụng hành chính là một lĩnh vực khá mới nên các quy định của pháp luật về tố tụng hành chính dường như chưa được hoàn thiện, trong đó có các quy định về thủ tục xét xử phúc thẩm vụ án hành chính. Giai đoạn phúc thẩm có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong tố tụng hành chính. Chính vì vậy, việc nghiên cứu để hoàn thiện các quy định của pháp luật trong việc giải quyết vụ án hành chính ở giai đoạn phúc thẩm sẽ giúp kịp thời khắc phục các sai sót của Tòa án cấp sơ thẩm, cũng như hạn chế tối đa các sai lầm, thiếu sót của Tòa án cấp sơ thẩm./.
Thủ tục phúc thẩm là một thủ tục quan trọng trong việc giải quyết vụ án hành chính. Giai đoạn phúc thẩm có ý nghĩa khắc phục kịp thời sai lầm, thiếu sót của Tòa án cấp sơ thẩm để từ đó bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, lợi ích nhà nước và xã hội. Tuy nhiên, hiện nay, một số quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 phát sinh những bất cập, hạn chế nhất định cần được hoàn thiện để việc giải quyết vụ án hành chính ở giai đoạn phúc thẩm đạt chất lượng, hiệu quả cao hơn.
2. Khái quát về xét xử phúc thẩm vụ án hành chính
Điều 11 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định nguyên tắc bảo đảm chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm. Theo đó, chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm được bảo đảm, trừ trường hợp xét xử vụ án hành chính đối với khiếu kiện danh sách cử tri; bản án, quyết định sơ thẩm của Tòa án bị kháng cáo, kháng nghị thì vụ án phải được giải quyết theo thủ tục phúc thẩm. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cũng đã dành hẳn Chương 13 để quy định về thủ tục phúc thẩm.
2.1. Tính chất của xét xử phúc thẩm
Điều 203 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 nêu lên tính chất của xét xử phúc thẩm vụ án hành chính, cụ thể là: “Xét xử phúc thẩm là việc Tòa án cấp phúc thẩm xét xử lại vụ án mà bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo hoặc kháng nghị”.
Như vậy, phúc thẩm không phải là xét xử lần đầu vụ án hành chính mà là xét xử lại vụ án hành chính khi bản án hoặc quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị các chủ thể được pháp luật cho phép kháng cáo hoặc kháng nghị. Nói cách khác, khi có kháng cáo hoặc kháng nghị hợp lệ thì thủ tục phúc thẩm sẽ phát sinh và vụ án hành chính sẽ được giải quyết lại theo thủ tục phúc thẩm. Trường hợp bản án hoặc quyết định sơ thẩm của Tòa án không bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm trong thời hạn do Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định thì bản án hoặc quyết định sơ thẩm đó có hiệu lực pháp luật.
2.2. Đối tượng và chủ thể kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm
Đối tượng kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm và chủ thể được quyền kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm đã được Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định rõ ràng tại Điều 204 và Điều 211. Theo đó, đương sự hoặc người đại diện hợp pháp của đương sự có quyền kháng cáo bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm, còn Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp và cấp trên trực tiếp có quyền kháng nghị bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm.
Đối tượng kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm bao gồm bản án, quyết định tạm đình chỉ việc giải quyết vụ án, quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật. Như vậy, bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật mới là đối tượng kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm.
3. Một số vướng mắc, bất cập và kiến nghị hoàn thiện
Mặc dù Chương 13 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã đưa ra rất nhiều quy định, phân thành các mục là quy định chung về thủ tục phúc thẩm, thủ tục bắt đầu phiên tòa phúc thẩm, tranh tụng tại phiên tòa phúc thẩm, nhưng một số quy định về thủ tục xét xử phúc thẩm vụ án hành chính vẫn còn nhiều vướng mắc, bất cập dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau, tạo ra sự lúng túng trong việc áp dụng pháp luật. Chính vì vậy, việc nghiên cứu để hoàn thiện các quy định này là cấp thiết.
3.1. Đơn kháng cáo
Khoản 4 Điều 54 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng hành chính thông qua người đại diện theo pháp luật.
Về quyền kháng cáo thì như trên đã trình bày, Điều 204 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 khẳng định đương sự hoặc người đại diện hợp pháp của đương sự có quyền kháng cáo bản án, quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ việc giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm để yêu cầu Tòa án cấp phúc thẩm giải quyết lại theo thủ tục phúc thẩm. Khi thực hiện quyền kháng cáo, người kháng cáo phải làm đơn kháng cáo. Do đó, để bảo đảm áp dụng pháp luật thống nhất thì Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã quy định về các nội dung chính của đơn kháng cáo tại Điều 205.
Tại khoản 5 Điều 205 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định về việc làm đơn kháng cáo của người đại diện theo pháp luật của đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự. Theo đó, người đại diện theo pháp luật của đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự có thể tự mình làm đơn kháng cáo. Đồng thời, khoản này cũng cho phép người đại diện theo pháp luật của đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự được ủy quyền cho người khác đại diện cho mình kháng cáo.
Như vậy, khoản 5 Điều 205 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chỉ đề cập đến đương sự là người chưa thành niên và đương sự là người mất năng lực hành vi dân sự. Câu hỏi đặt ra, đương sự là người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự, đương sự là người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi thì làm đơn kháng cáo như thế nào. Rõ ràng, Điều 205 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa thấy đề cập. Do đó, nhà làm luật cần bổ sung về việc làm đơn kháng cáo đối với hai chủ thể trên, bao gồm đương sự là người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự và đương sự là người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi. Theo đó, khoản 5 Điều 205 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cần được bổ sung như sau:
“5. Người đại diện theo pháp luật của đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi có thể tự mình làm đơn kháng cáo. Tại mục tên, địa chỉ của người kháng cáo trong đơn phải ghi họ, tên, địa chỉ của người đại diện theo pháp luật; họ, tên, địa chỉ của đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi; đồng thời ở phần cuối đơn kháng cáo, người kháng cáo phải ký tên hoặc điểm chỉ.
Trường hợp người đại diện theo pháp luật của đương sự ủy quyền cho người khác đại diện cho mình kháng cáo thì tại mục tên, địa chỉ của người kháng cáo trong đơn phải ghi họ, tên, địa chỉ của người đại diện theo ủy quyền và văn bản ủy quyền; họ, tên, địa chỉ của người đại diện theo pháp luật của đương sự ủy quyền; họ, tên, địa chỉ của đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi; đồng thời, ở phần cuối đơn kháng cáo, người đại diện theo ủy quyền phải ký tên hoặc điểm chỉ”.
3.2. Gửi đơn kháng cáo đến Tòa án
Theo khoản 7 Điều 205 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì đơn kháng cáo phải được gửi cho Tòa án cấp sơ thẩm đã ra bản án, quyết định bị kháng cáo. Kèm theo đơn kháng cáo người kháng cáo gửi tài liệu, chứng cứ bổ sung (nếu có) để chứng minh cho kháng cáo của mình là có căn cứ và hợp pháp. Trường hợp đơn kháng cáo được gửi cho Tòa án cấp phúc thẩm thì Tòa án đó phải chuyển cho Tòa án cấp sơ thẩm để tiến hành các thủ tục cần thiết theo quy định.
Tiếp đó, khoản 3 Điều 206 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Trường hợp đơn kháng cáo gửi qua dịch vụ bưu chính thì ngày kháng cáo được tính căn cứ vào ngày tổ chức dịch vụ bưu chính nơi gửi đóng dấu ở phong bì. Trường hợp người kháng cáo đang bị tạm giữ hoặc bị tạm giam thì ngày kháng cáo là ngày làm đơn kháng cáo theo xác nhận của người có thẩm quyền của nhà tạm giữ, trại tạm giam”.
Như vậy, ngoài việc nộp đơn kháng cáo trực tiếp tại Tòa án thì người kháng cáo còn có thể nộp đơn kháng cáo qua dịch vụ bưu chính. Trường hợp đơn kháng cáo gửi qua dịch vụ bưu chính thì ngày kháng cáo được tính căn cứ vào ngày tổ chức dịch vụ bưu chính nơi gửi đóng dấu ở phong bì. Vấn đề đặt ra, trường hợp không xác định được ngày, tháng, năm theo dấu bưu chính nơi gửi thì ngày kháng cáo là ngày nào vẫn chưa được quy định.
Hiện nay, với sự phát triển của công nghệ thông tin thì thiết nghĩ pháp luật cũng nên cho phép người kháng cáo được gửi đơn kháng cáo thông qua Cổng thông tin điện tử của Tòa án tương tự như việc nộp đơn khởi kiện. Đồng thời, pháp luật tố tụng hành chính cũng nên quy định về việc xác định ngày kháng cáo vụ án hành chính trong trường hợp nộp đơn kháng cáo trực tiếp tại Tòa án. Trên tinh thần đó, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 có thể kế thừa Điều 119 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (gửi đơn khởi kiện đến Tòa án) để quy định về phương thức gửi đơn kháng cáo đến Tòa án như sau:
“Người kháng cáo gửi đơn kháng cáo và tài liệu, chứng cứ kèm theo (nếu có) đến Tòa án có thẩm quyền bằng một trong các phương thức sau đây:
1. Nộp trực tiếp tại Tòa án.
2. Gửi qua dịch vụ bưu chính.
3. Gửi trực tuyến qua Cổng thông tin điện tử của Tòa án (nếu có)”.
Đồng thời, các cơ quan có thẩm quyền cần kế thừa Điều 120 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 để quy định về việc xác định ngày kháng cáo vụ án hành chính như sau:
“1. Trường hợp người kháng cáo trực tiếp nộp đơn tại Tòa án có thẩm quyền thì ngày kháng cáo là ngày nộp đơn.
2. Trường hợp người kháng cáo gửi đơn trực tuyến thì ngày kháng cáo là ngày gửi đơn.
3. Trường hợp người kháng cáo gửi đơn đến Tòa án qua dịch vụ bưu chính thì ngày kháng cáo là ngày có dấu của tổ chức dịch vụ bưu chính nơi gửi. Trường hợp không xác định được ngày, tháng, năm theo dấu bưu chính nơi gửi thì ngày kháng cáo là ngày người kháng cáo gửi đơn tại tổ chức dịch vụ bưu chính. Người kháng cáo phải chứng minh ngày mình gửi đơn tại tổ chức dịch vụ bưu chính; trường hợp người kháng cáo không chứng minh được thì ngày kháng cáo là ngày Tòa án nhận được đơn kháng cáo do tổ chức dịch vụ bưu chính chuyển đến.
4. Trường hợp người kháng cáo đang bị tạm giữ hoặc bị tạm giam thì ngày kháng cáo là ngày làm đơn kháng cáo theo xác nhận của người có thẩm quyền của nhà tạm giữ, trại tạm giam”.
3.3. Thời hạn kháng nghị
Theo quy định của Điều 213 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, thời hạn kháng nghị đối với bản án của Tòa án cấp sơ thẩm của Viện kiểm sát cùng cấp là 15 ngày, của Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp là 30 ngày kể từ ngày tuyên án. Trong khi đó, thời hạn kháng nghị của Viện kiểm sát cùng cấp đối với quyết định tạm đình chỉ, quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm là 07 ngày, của Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp là 10 ngày kể từ ngày Viện kiểm sát cùng cấp nhận được quyết định.
Tuy nhiên, không phải trong mọi trường hợp Viện kiểm sát nhân dân đều thực hiện đúng thời hạn kháng nghị như trên. Do đó, theo khoản 3 Điều 213 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, khi Tòa án nhận được quyết định kháng nghị của Viện kiểm sát mà quyết định kháng nghị đó đã quá thời hạn quy định như trên thì Tòa án cấp sơ thẩm yêu cầu Viện kiểm sát giải thích bằng văn bản và nêu rõ lý do.
Nhằm áp dụng thống nhất pháp luật, Điều 16 Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT-VKSNDTC-TANDTC ngày 31/8/2016 của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao quy định việc phối hợp giữa Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân trong việc thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính đã hướng dẫn về việc gửi văn bản giải thích lý do kháng nghị quá hạn như sau: “Tòa án cấp sơ thẩm nhận được kháng nghị có văn bản yêu cầu Viện kiểm sát đã kháng nghị giải thích lý do kháng nghị quá hạn. Văn bản giải thích lý do kháng nghị quá hạn của Viện kiểm sát được gửi cho Tòa án trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được yêu cầu”.
Vấn đề cần bàn là, có phải trong mọi trường hợp Tòa án đều phải chấp nhận lý do mà Viện kiểm sát giải thích hay không, nếu không thì Tòa án được từ chối việc kháng nghị của Viện kiểm sát trong trường hợp nào thì vẫn chưa được hướng dẫn rõ ràng. Dẫn chiếu đến điểm a khoản 1 Điều 226 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Hội đồng xét xử phúc thẩm không phải mở phiên tòa trong trường hợp: “Xét kháng cáo, kháng nghị quá hạn”. Như vậy, trường hợp quyết định kháng nghị của Viện kiểm sát đã quá thời hạn quy định tại Điều 213 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 có được gọi là kháng nghị quá hạn hay không.
Đối với kháng cáo quá hạn thì Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã quy định rất rõ ràng tại Điều 208: “Kháng cáo quá thời hạn quy định tại Điều 206 của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 là kháng cáo quá hạn”. Trên cơ sở đó, Điều 208 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định chi tiết về thủ tục xem xét kháng cáo quá hạn. Theo đó, căn cứ vào tài liệu, chứng cứ có liên quan đến việc kháng cáo quá hạn, ý kiến của đương sự kháng cáo quá hạn, đại diện Viện kiểm sát tại phiên họp, Hội đồng xét kháng cáo quá hạn quyết định theo đa số về việc chấp nhận hoặc không chấp nhận việc kháng cáo quá hạn và phải ghi rõ lý do của việc chấp nhận hoặc không chấp nhận trong quyết định. Thế nhưng, đối với kháng nghị quá hạn thì dường như Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa quy định rõ ràng, do đó, trong thời gian tới, nhà làm luật cần hoàn thiện vấn đề này để việc áp dụng pháp luật được thống nhất.
3.4. Phạm vi xét xử phúc thẩm
Điều 220 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Tòa án cấp phúc thẩm chỉ xem xét lại phần bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị hoặc có liên quan đến nội dung kháng cáo, kháng nghị”.
Về nguyên tắc, Tòa án cấp phúc thẩm sẽ xem xét lại phần bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị. Tuy nhiên, nếu phần bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm không có kháng cáo hoặc kháng nghị nhưng lại liên quan đến nội dung kháng cáo, kháng nghị thì Tòa án cấp phúc thẩm vẫn được quyền xem xét. Có thể thấy, Điều 220 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã dự liệu luôn trường hợp mà phần bản án, quyết định đó có liên quan đến nội dung kháng cáo, kháng nghị thì Tòa án được xem xét lại để ra phán quyết cho toàn diện, chính xác. Thế nhưng, câu hỏi là phần bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm không bị kháng cáo, kháng nghị nhưng có liên quan đến nội dung kháng cáo, kháng nghị thì Tòa án cấp phúc thẩm có được “xử” hay không, hay chỉ là “xem xét”. Trong khi Điều 220 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chỉ sử dụng thuật ngữ “xem xét lại” chứ không phải là “xét xử lại” như tính chất của thủ tục phúc thẩm tại Điều 203 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Thực tế cho thấy, quy định tại Điều 220 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về phạm vi xét xử phúc thẩm là chưa rõ ràng.
3.5. Thời hạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm
Theo Điều 221 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, trừ vụ án xét xử phúc thẩm theo thủ tục rút gọn hoặc vụ án có yếu tố nước ngoài, thời hạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm được quy định như sau:
- Trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày thụ lý vụ án, thẩm phán được phân công làm Chủ tọa phiên tòa phải ra một trong các quyết định sau đây: a) Tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án; b) Đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án; c) Đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm.
- Đối với vụ án có tính chất phức tạp hoặc do trở ngại khách quan thì Chánh án Tòa án cấp phúc thẩm có thể quyết định kéo dài thời hạn chuẩn bị xét xử quy định như trên, nhưng không được quá 30 ngày.
Tiếp đó, khoản 3 Điều 221 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày có quyết định đưa vụ án ra xét xử, Tòa án phải mở phiên tòa phúc thẩm; trường hợp có lý do chính đáng thì thời hạn này là 60 ngày”.
Vậy, trường hợp nào là trường hợp có lý do chính đáng thì vẫn chưa đề cập. Đồng thời, khoản 4 Điều 221 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm phải được gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp và những người có liên quan đến kháng cáo, kháng nghị”.
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 không quy định thời hạn cụ thể mà Tòa án phải gửi quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm cho Viện kiểm sát cùng cấp và những người có liên quan đến kháng cáo, kháng nghị. Điều này dễ dẫn đến sự tùy tiện, không thông báo kịp thời cho Viện kiểm sát cùng cấp và những người có liên quan đến kháng cáo, kháng nghị. Từ đó, họ bị động, không kịp thời chuẩn bị những công việc cần thiết để tham gia phiên tòa cũng như chuẩn bị các căn cứ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Do đó, khoản 4 Điều 221 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cần kế thừa khoản 2 Điều 146 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 để hoàn thiện như sau: “Quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm phải được gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp và những người có liên quan đến kháng cáo, kháng nghị ngay sau khi ra quyết định”.
3.6. Giao nộp tài liệu, chứng cứ tại Tòa án cấp phúc thẩm
Theo điểm a khoản 1 Điều 227 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, đương sự được quyền giao nộp bổ sung tài liệu, chứng cứ trong giai đoạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm trong trường hợp: “Những tài liệu, chứng cứ mà Tòa án cấp sơ thẩm đã yêu cầu giao nộp nhưng đương sự không giao nộp được vì có lý do chính đáng”.
Như vậy, nếu có lý do chính đáng làm cho đương sự không giao nộp được những tài liệu, chứng cứ mà Tòa án cấp sơ thẩm đã yêu cầu giao nộp thì đương sự được quyền giao nộp bổ sung tài liệu, chứng cứ đó trong giai đoạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm. Vậy, trường hợp nào là có lý do chính đáng, trường hợp nào là không có lý do chính đáng thì rất cần sự hướng dẫn rõ ràng hơn của các chủ thể có thẩm quyền để hạn chế tình trạng “chây ỳ” như thực tế thời gian qua.
3.7. Thẩm quyền của Tòa án cấp phúc thẩm
Khi bản án hoặc quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm thì dẫn đến hệ quả như sau (Điều 215 Luật Tố tụng hành chính năm 2015):
- Phần của bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị thì chưa được đưa ra thi hành, trừ trường hợp pháp luật quy định được thi hành ngay.
- Bản án, quyết định hoặc phần của bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm không bị kháng cáo, kháng nghị thì có hiệu lực pháp luật kể từ ngày hết thời hạn kháng cáo, kháng nghị.
Do đó, “số phận” của bản án, quyết định bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm là vấn đề quan trọng khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm.
Một là, khoản 2 Điều 229 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Trường hợp người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo hoặc Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị trước khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm thì thẩm phán được phân công làm Chủ tọa phiên tòa ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm; trong trường hợp người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo, Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị sau khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm thì Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm. Trong các trường hợp này, bản án, quyết định sơ thẩm có hiệu lực pháp luật từ ngày Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm”.
Với quy định này cho thấy, chỉ cần người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo hoặc Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị trước khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm thì Tòa án ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm. Trường hợp này, bản án, quyết định sơ thẩm có hiệu lực pháp luật. Quy định này chưa thật sự chính xác, nhất là khi so sánh với khoản 3 Điều 218 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Nếu trong trường hợp có cả kháng cáo của đương sự và kháng nghị của Viện kiểm sát nhưng Viện kiểm sát không rút kháng nghị thì Tòa án vẫn phải giải quyết vụ án theo thủ tục phúc thẩm đối với kháng nghị của Viện kiểm sát.
Chính vì vậy, mà điểm c khoản 3 Điều 7 Quyết định số 255/QĐ-VKSTC của Viện kiểm sát nhân dân tối cao ngày 16/08/2021 ban hành quy định về quy trình kiểm sát bản án, quyết định giải quyết vụ án hành chính của Tòa án đã yêu cầu đối với vụ án vừa có kháng cáo của đương sự, vừa có kháng nghị của Viện kiểm sát thì trường hợp đương sự rút kháng cáo nhưng nội dung đương sự rút kháng cáo có trong nội dung kháng nghị của Viện kiểm sát thuộc trường hợp bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của người thứ ba thì phải xác định Hội đồng xét xử có xem xét, giải quyết những nội dung đó trong kháng nghị hay không. Như vậy, trong trường hợp này mặc dù người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo, nhưng bản án, quyết định sơ thẩm chưa thể phát sinh hiệu lực.
Hai là, khoản 5 Điều 241 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: Hội đồng xét xử phúc thẩm có thẩm quyền: “Đình chỉ xét xử phúc thẩm, nếu việc xét xử phúc thẩm vụ án cần phải có mặt người kháng cáo và họ đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt. Trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật”. Như vậy, nếu người kháng cáo đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt thì Hội đồng xét xử phúc thẩm đình chỉ xét xử phúc thẩm. Trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật. Quy định này chưa thật sự chính xác, “tỏ ra” bất cập trong trường hợp có nhiều người kháng cáo. Trường hợp có nhiều người kháng cáo, trong đó có người kháng cáo vắng mặt, có người kháng cáo có mặt tại phiên tòa thì Tòa án vẫn tiến hành giải quyết kháng cáo của những người kháng cáo có mặt. Trong trường hợp này, bản án sơ thẩm chưa thể có hiệu lực pháp luật. Hoặc trường hợp vừa có kháng cáo, vừa có kháng nghị thì Tòa án phải giải quyết đối với kháng nghị của Viện kiểm sát nên lúc này bản án sơ thẩm chưa thể có hiệu lực pháp luật. Hơn nữa, khoản 5 Điều 241 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa bao quát hết các trường hợp có thể xét xử vắng mặt người kháng cáo như họ có đơn đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt theo quy định tại Điều 225 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
Do đó, nhà làm luật có thể kế thừa khoản 2 Điều 312 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 để sửa đổi khoản 5 Điều 241 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 như sau: “Đình chỉ xét xử phúc thẩm, nếu người kháng cáo đã được triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà không có mặt theo quy định tại Điều 225 của Luật này, trừ trường hợp vụ án có người khác kháng cáo, Viện kiểm sát kháng nghị”.
Tố tụng hành chính là một lĩnh vực khá mới nên các quy định của pháp luật về tố tụng hành chính dường như chưa được hoàn thiện, trong đó có các quy định về thủ tục xét xử phúc thẩm vụ án hành chính. Giai đoạn phúc thẩm có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong tố tụng hành chính. Chính vì vậy, việc nghiên cứu để hoàn thiện các quy định của pháp luật trong việc giải quyết vụ án hành chính ở giai đoạn phúc thẩm sẽ giúp kịp thời khắc phục các sai sót của Tòa án cấp sơ thẩm, cũng như hạn chế tối đa các sai lầm, thiếu sót của Tòa án cấp sơ thẩm./.
ThS. Dũng Thị Mỹ Thẩm
Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
