1. Quan niệm về tài sản, thu nhập kê khai không trung thực, tài sản, thu nhập tăng thêm không giải trình được một cách hợp lý về nguồn gốc

Điều 20 (làm giàu bất hợp pháp) của Công ước Liên Hợp Quốc về chống tham nhũng (UNCAC) quy định: Trên cơ sở tuân thủ Hiến pháp và các nguyên tắc cơ bản của hệ thống pháp luật nước mình, mỗi quốc gia thành viên sẽ áp dụng các biện pháp lập pháp và các biện pháp cần thiết khác nhằm quy định là tội phạm, nếu được thực hiện một cách cố ý, hành vi làm giàu bất hợp pháp, nghĩa là việc tài sản của một công chức tăng đáng kể so với thu nhập hợp pháp của công chức mà công chức này không giải thích được một cách hợp lý về lý do tăng đáng kể như vậy.

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng yêu cầu phải xử lý đúng pháp luật, kịp thời, công khai cán bộ tham nhũng; tịch thu sung công tài sản tham nhũng, tài sản có nguồn gốc từ tham nhũng. Nghị quyết số 04-NQ/TW ngày 21/8/2006 Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa X) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí đã đề ra chủ trương, giải pháp quan trọng, đó là: Thực hiện nghiêm việc kê khai tài sản và xác minh bản kê khai theo quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng… Tiến tới tất cả đảng viên là cán bộ, công chức đều phải kê khai tài sản, công bố trong chi bộ, cấp ủy và giải trình nguồn gốc khi có yêu cầu.

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng quy định: Kiên quyết xử lý và kịp thời thay thế những cán bộ, lãnh đạo quản lý tham nhũng, lãng phí; xử lý nghiêm minh các cán bộ, đảng viên, công chức vi phạm về kê khai, tài sản thu nhập; kiên quyết thu hồi tiền và tài sản bị tham nhũng.

Như vậy, chủ trương nhất quán của Đảng là cùng với việc xử lý nghiêm minh, đúng pháp luật đối với người có hành vi tham nhũng, cần phải quan tâm tới việc xử lí tài sản, thu nhập kê khai không trung thực, tài sản, thu nhập tăng thêm mà người có nghĩa vụ kê khai không giải trình được hợp lý về nguồn gốc.

2. Một số vấn đề pháp luật liên quan đến xử lý tài sản, thu nhập tăng thêm không giải trình được một cách hợp lý

Về nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định: “Người có nghĩa vụ kê khai phải kê khai trung thực về tài sản, thu nhập, giải trình trung thực về nguồn gốc của tài sản, thu nhập tăng thêm theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật này và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc kê khai tài sản, thu nhập” (khoản 2 Điều 33).

Về xử lý hành vi kê khai tài sản, thu nhập không trung thực, giải trình nguồn gốc của tài sản, thu nhập tăng thêm không trung thực, Điều 51 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định:

“1. Người ứng cử đại biểu Quốc hội, người ứng cử đại biểu Hội đồng nhân dân mà kê khai tài sản, thu nhập không trung thực, giải trình nguồn gốc của tài sản, thu nhập tăng thêm không trung thực thì bị xóa tên khỏi danh sách những người ứng cử.

2. Người được dự kiến bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, phê chuẩn, cử giữ chức vụ mà kê khai tài sản, thu nhập không trung thực, giải trình nguồn gốc của tài sản, thu nhập tăng thêm không trung thực thì không được bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, phê chuẩn, cử vào chức vụ đã dự kiến.

3. Người có nghĩa vụ kê khai không thuộc trường hợp quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này mà kê khai tài sản, thu nhập không trung thực, giải trình nguồn gốc của tài sản, thu nhập tăng thêm không trung thực thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, bị xử lý kỷ luật bằng một trong các hình thức cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc hoặc bãi nhiệm; nếu được quy hoạch vào các chức danh lãnh đạo, quản lý thì còn bị đưa ra khỏi danh sách quy hoạch; trường hợp xin thôi làm nhiệm vụ, từ chức, miễn nhiệm thì có thể xem xét không kỷ luật.

4. Quyết định kỷ luật được công khai tại cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi người bị xử lý kỷ luật làm việc”.

Như vậy, Luật Phòng, chống tham nhũng hiện hành chưa có quy định nào về việc xử lý tài sản tăng thêm mà không giải trình được nguồn gốc một cách hợp lý và các hình thức xử lý vi phạm đối với người kê khai không trung thực, giải trình không hợp lý còn nhẹ chưa mang tính phòng ngừa và răn đe. Đồng thời, trong Bộ luật Hình sự còn thiếu những tội phạm mà trong đó tham nhũng “ẩn nấp” như tội làm giàu bất chính, tội nhận quà biếu có giá trị lớn. Pháp luật quy định tài sản bị tịch thu gồm tài sản tham nhũng và tài sản có nguồn gốc từ tham nhũng gây ra một số khó khăn trong thực tiễn khi phải chứng minh nguồn gốc của tài sản tham nhũng. Trong bối cảnh tham nhũng ngày càng tinh vi, phức tạp, tài sản tham nhũng thường được đối tượng phạm tội tẩu tán ra nước ngoài, chuyển đổi hình thức sở hữu để được “tẩy rửa” nguồn gốc hợp pháp. Ngoài ra, hình phạt tiền, tịch thu tài sản đối với tội tham nhũng chỉ mang tính tùy nghi mà không bắt buộc cho nên thực tiễn rất ít được áp dụng.

Ngoài ra, tuy Bộ luật Dân sự đã quy định việc kiện dân sự để đòi lại tài sản tham nhũng, bồi thường thiệt hại do tham nhũng… nhưng Bộ luật Tố tụng dân sự chỉ quy định cơ quan, tổ chức là chủ sở hữu hoặc quản lý hợp pháp tài sản mới có thẩm quyền khởi kiện là thiếu khả thi. Trong các vụ án tham nhũng, nhất là tham nhũng lớn, người có thẩm quyền (đại diện theo pháp luật) trong cơ quan, tổ chức đó đều có liên quan (trực tiếp hay gián tiếp trách nhiệm); nên việc giao cho những người đó thẩm quyền khởi kiện là “không tưởng”. Ngoài ra, trong nhiều vụ án, việc xác định ai là chủ sở hữu hoặc được giao quản lý tài sản là điều rất khó khăn.

Có thể thấy, một trong những hạn chế lớn nhất của Luật Phòng, chống tham nhũng hiện nay và các luật khác liên quan chính là chúng ta chưa có công cụ mạnh để kiểm soát tài sản của cán bộ, công chức. Thời gian qua, dư luận xôn xao về những khối tài sản lớn của quan chức và nghi ngờ nó có nguồn gốc từ tham nhũng. Tuy nhiên, để chứng minh nguồn gốc khối tài sản này là không dễ dàng, bởi các quy định hiện hành chưa tạo khả năng kiểm soát tốt hành vi không trung thực trong kê khai tài sản của cán bộ, công chức.

Chính vì những lý do trên mà vấn đề hình sự hóa hành vi làm giàu bất minh chưa được chấp nhận ở Việt Nam. Trách nhiệm giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm đã được quy định nhưng chỉ dừng lại ở việc xử lý hành chính đối với việc giải trình nguồn gốc tài sản không trung thực. Do vậy, để xử lý được vấn đề này thì trước hết cần kiểm soát ngay những khoản thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn từ ngân sách nhà nước. Để làm được điều này thì cố gắng mọi thu nhập hợp pháp của người có chức vụ quyền hạn cần tính toán để đưa vào lương, với một mức độ bảm đảm cuộc sống ở mức khá so với mặt bằng chung của xã hội. Các hoạt động sinh lợi khác của công chức đều phải được công chức chủ động báo cáo, chẳng hạn như những công việc làm thêm, những giao dịch sinh lợi, những khoản đầu tư, tài sản cho thuê... và Nhà nước phải thiết lập hệ thống quản lý hiệu quả đối với những hoạt động này.

3. Đánh giá thực trạng về xử lý tài sản, thu nhập tăng thêm không giải trình được một cách hợp lý về nguồn gốc

Về xử lý tài sản và thu nhập mà cán bộ công chức và các đối tượng nêu ra trong dự thảo luật kê khai không trung thực hoặc tài sản tăng thêm mà không được giải trình một cách hợp lý, tài sản và thu nhập không minh bạch thì khó khăn hạn chế trong thời gian qua chính là từ việc chưa có phương án xử lý tài sản thu nhập mà cả người kê khai lẫn cơ quan kiểm tra xác minh đều không có bằng chứng về nguồn gốc của tài sản và thu nhập.

Việc kê khai tài sản, thu nhập còn bỏ ngỏ khâu kiểm tra, xác minh, đánh giá, kết luận. Người có nghĩa vụ kê khai đã “tự giác” theo biểu mẫu quy định. Tuy nhiên, nội dung kê khai hầu như không được bộ phận chức năng kiểm tra, xác minh, đánh giá và kết luận. Vì thế, người có nghĩa vụ kê khai luôn tâm niệm “đến hẹn lại lên” với việc kê khai tài sản, thu nhập hàng năm.

Vấn đề tài sản, thu nhập kê khai không trung thực, không giải trình được nguồn gốc một cách hợp lý chưa kiên quyết xử lý. Số tài sản không giải trình được chưa được xử lý một cách kiên quyết. Thực tế việc xử lý tài sản, thu nhập không giải trình được một cách minh bạch, hợp lý, không chứng minh được rõ ràng nguồn gốc hợp pháp chưa được trú trọng, còn tình trạng giải quyết không dứt điểm.

Nguyên nhân của tình trạng trên là do:

Thứ nhất, thiếu các biện pháp bảo đảm thực hiện hiệu quả việc kê khai, kiểm soát việc kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức. Việc hoạch định chính sách trong một nền công vụ trông chờ vào sự tự giác của cán bộ, công chức, viên chức mà chưa tính đến nền công vụ phải có kiểm soát mang tính cưỡng chế. Có nghĩa là, đã thực hiện việc tổ chức kê khai thì bắt buộc phải thực hiện biện pháp giám sát, kiểm tra, xác minh và đưa ra kết luận về bản kê khai.

Thứ hai, nhiều người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị chưa quan tâm đúng mực và chưa có trách nhiệm đến cùng với việc kê khai tài sản, thu nhập ở cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao phụ trách. Do đó, đơn vị chức năng tổ chức tiến hành việc việc kê khai một cách chiếu lệ, đối phó; những người có nghĩa vụ kê khai không quan tâm đến nội dung phải kê khai như thế nào cho đúng, cho chuẩn xác.

Thứ ba, ý thức chấp hành về kê khai tài sản, thu nhập trong một bộ phận cán bộ, công chức, viên chức chưa cao, chủ yếu vẫn dựa trên tinh thần tự giác. Do nhiều lý do nên không ít người đã tìm kẽ hở của pháp luật cũng như cách thức tổ chức việc kê khai tài sản, thu nhập để kê khai đối phó hoặc không trung thực.

Thứ tư, công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát tổ chức kê khai tài sản, thu nhập dường như còn bỏ trống. Thực tế nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị có tiến hành tổ chức việc kê khai tài sản, thu nhập nhưng không tổ chức bộ phận thanh tra, giám sát việc thực hiện. Bên cạnh đó, cấp trên cũng không có sự kiểm tra, giám sát thường xuyên.

Thứ năm, công tác tuyên truyền, giáo dục, phổ biến, hướng dẫn các quy định pháp luật về vấn đề kê khai tài sản, thu nhập còn bị xem nhẹ và chưa được quan tâm nhiều.

4. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về xử lý tài sản, thu nhập tăng thêm không giải trình được một cách hợp lý về nguồn gốc

Việt Nam đang gặp những khó khăn nhất định khi chưa có các quy định pháp luật để xử lý tài sản của cá nhân khi không chứng minh được tính trái pháp luật của hành vi vi phạm hoặc phạm tội có liên quan đến tài sản đó. Việc xác lập tội danh làm giàu bất hợp pháp có nghĩa là đảo ngược trách nhiệm chứng minh để cá nhân phải chứng minh tính hợp pháp đối với tài sản của họ. Nếu có thể giải thích tài sản đã được thủ đắc một cách hợp pháp thì sẽ không bị tịch thu. Khi áp dụng quy tắc đảo ngược trách nhiệm chứng minh đối với bị can, bị cáo phải chứng minh tính hợp pháp của tài sản thuộc quyền sở hữu của họ.

Để xử lý tài sản, thu nhập tăng thêm không rõ nguồn gốc, có thể đưa ra 03 phương án như sau:

Phương án 1: Quy định tội danh làm giàu bất chính trong Bộ luật Hình sự

Theo đó, Bộ luật Hình sự sẽ được bổ sung một điều luật quy định về Tội làm giàu bất chính. Nếu lựa chọn phương án này, thì Việt Nam cần có lộ trình cho quá trình thực hiện, đặc biệt là hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung liên quan đến hệ thống đăng ký quyền sở hữu tài sản và quản lý dữ liệu về tài sản đăng ký; quy định về các biện pháp hạn chế giao dịch bằng tiền mặt và đảm bảo việc thanh toán không dùng tiền mặt trong xã hội; hoàn thiện hệ thống pháp luật về thuế và quản lý thông tin về người nộp thuế; tăng cường quản trị hệ thống ngân hàng và tháo gỡ khó khăn liên quan đến quy định về bí mật ngân hàng…

Đồng thời, lộ trình cũng cần đủ dài để các tổ chức, cá nhân đăng ký quyền sở hữu hoặc áp dụng các biện pháp đảm bảo quyền sở hữu của mình đối với các tài sản hiện có và với khẳng định không áp dụng quy định này đối với những tài sản được hình thành trước khi Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) có hiệu lực pháp luật.

Phương án 2: Quy định tội làm giàu bất chính thông qua việc hình sự hóa hành vi vi phạm nghĩa vụ kê khai tài sản thu nhập tăng thêm và nghĩa vụ giải trình

Phương án này được đề xuất dựa trên thực tiễn pháp luật Việt Nam hiện nay khi đã quy định xử lý kỷ luật đối với hành vi kê khai tài sản, thu nhập hoặc giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm không trung thực. Theo đó, việc xử lý hành vi làm giàu bất chính dựa trên căn cứ là hành vi vi phạm của người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập theo quy định của pháp luật. Nếu thực hiện phương án này, Bộ luật Hình sự sẽ được bổ sung thêm 01 tội danh về kê khai tài sản, thu nhập và giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm không trung thực.

Nếu theo phương án này, thì quá trình thực hiện cũng sẽ có những thuận lợi nhất định khi có sự kết hợp giữa hoạt động xác minh tài sản, thu nhập của cơ quan thanh tra nhà nước hoặc cơ quan kiểm tra các cấp với các cơ quan tiến hành tố tụng. Việc phân biệt ranh giới giữa xử lý hành chính và xử lý hình sự có thể căn cứ vào giá trị tài sản, thu nhập kê khai hoặc giải trình không trung thực. Đồng thời, yếu tố này cũng cần được quy định trong cấu thành cơ bản như đề cập ở trên. Bên cạnh đó, một số khó khăn khi thực hiện theo Phương án 1 cũng sẽ tương tự như đối với Phương án 2.

Phương án 3: Trước mắt chưa quy định tội làm giàu bất chính trong Bộ luật Hình sự mà chỉ xử lý về tài sản bất chính theo trình tự tố tụng dân sự

Trường hợp các biện pháp đảm bảo thực hiện không mang tính khả thi hoặc nhận thức giữa các cơ quan còn nhiều khác biệt, đặc biệt là trong quá trình sửa đổi, bổ sung Bộ luật Hình sự, thì trước mắt chưa quy định là tội phạm đối với hành vi làm giàu bất chính. Tuy nhiên, trong quá trình sửa đổi toàn diện Luật Phòng, chống tham nhũng trong thời gian tới, thì việc xử lý đối với phần tài sản tăng thêm mà không được giải trình một cách hợp lý cần phải được quy định. Theo đó, căn cứ kết quả xác minh tài sản, thu nhập đối với người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập mà không giải trình được một cách hợp lý về nguồn gốc tài sản tăng thêm, có quan có thẩm quyền xác minh phải ra kết luận về tính trung thực của người có nghĩa vụ giải trình. Trường hợp kết luận người đó không trung thực, thì cơ quan đã ra quyết định xác định chuyển vụ việc sang viện kiểm sát cùng cấp để khởi kiện vụ án dân sự.

Đồng thời, cũng cần bổ sung vào Luật Phòng, chống tham nhũng quy định về việc tài sản tăng thêm mà không được giải trình một cách hợp lý thì bị coi là tài sản bất hợp pháp và bị tịch thu sung công quỹ nhà nước sau khi có bản án, quyết định dân sự có hiệu lực của Toà án. Đồng thời, việc tịch thu tài sản bất chính cũng không thay thế hoặc loại trừ quá trình điều tra, truy tố và xét xử đối với người không giải trình được về nguồn gốc tài sản tăng thêm, nếu họ thực hiện hành vi phạm tội hoặc hành vi tham nhũng khác có liên quan.

Nguyễn Thị Hương
Ban Nội chính Trung ương

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Ban Nội chính Trung ương (2015), Báo cáo Thu hồi tài sản tham nhũng - Thực tiễn Việt Nam và Kinh nghiệm quốc tế.

2. Doig. A, Đào Lệ Thu, Hoàng Xuân Châu, Hình sự hóa hành vi tham nhũng: Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế và vận dụng ở Việt Nam, Báo cáo nghiên cứu thảo luận chính sách, UNDP và DFID (Anh), tháng 10/2013.

3. Báo cáo Tổng kết 10 năm thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng.

4. Đào Lệ Thu, Trần Văn Dũng, Trịnh Tiến Việt (2014), Báo cáo hoàn thiện các quy định về tội hối lộ trong Bộ luật hình sự Việt Nam – Từ góc độ so sánh luật, Tài liệu Hội thảo do Ban Nội chính Trung ương chủ trì, phối hợp với Chương trình Phát triển Liên hợp quốc tại Việt Nam.

5. Dự thảo Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi) của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình tại Phiên họp 27 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XIV.

6. Dự thảo Luật Phòng, chống tham nhũng ngày 17/8/2018.

7. Greenberg T.S., Samuel L.M., (2009), Stolen Asset Recovery: A Good Practices Guide for Non-Conviction Based Asset Forfeiture, WB and UNODC.

8. Báo cáo đánh giá tác động Dự thảo Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi) tháng 3/2018.

9. GS. Martin Painter, TS. Đào Lệ Thu, Hoàng Mạnh Chiến, Nguyễn Quang Ngọc (2012), Phân tích so sách pháp luật Phòng, chống tham nhũng quốc tế: Bài học về những cơ chế xử lý và thực thi cho Việt Nam, Một tài liệu thảo luận chính sách về Phòng, chống tham nhũng thực hiện bởi UKaid và UNDP.

10. Hoàng Nam Hải (2015), Bất cập trong quy định và thực hiện việc kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn theo Luật Phòng, chống tham nhũng, Tạp chí Tổ chức Nhà nước.

11. Jean-Pierre Brun, Larissa Gray, Clive Scott, Kevin M. Stephenson (2015), Cẩm nang về Thu hồi tài sản - Hướng dẫn dành cho người thực hiện, Sáng kiến Thu hồi tài sản bị đánh cắp, Ngân hàng Thế giới - UNODC.

12. Ngô Mạnh Hùng, Tăng cường hiệu lực các quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng về phát hiện, xử lý tham nhũng.

13. Nguyễn Tuấn Anh, Thực tiễn triển khai thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống tham nhũng, hiệu quả, hạn chế, những khó khăn, vướng mắc và nguyên nhân.

14. Nguyễn Tuấn Anh, Xử lý hành vi làm giàu bất chính theo quy định của Công ước LHQ về chống tham nhũng (UNCAC) và phương án nào cho Việt Nam?