1. Đặt vấn đề

Du lịch được xác định là ngành kinh tế mũi nhọn của Việt Nam, giữ vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế dịch vụ nói riêng và kinh tế - xã hội nói chung, là lĩnh vực luôn được Nhà nước quan tâm và định hướng bằng các chiến lược phát triển, đồng thời xây dựng quy hoạch cụ thể cho từng giai đoạn. Du lịch cũng là một lĩnh vực có ảnh hưởng và chịu ảnh hưởng lớn của các lĩnh vực khác như môi trường, văn hóa, an ninh quốc gia… nên bảo đảm trật tự trong lĩnh vực này cũng giúp bảo đảm trật tự của các lĩnh vực liên quan. Tuy nhiên, quản lý nhà nước về du lịch cũng như hoạt động quản lý nhà nước nói chung hiện đang gặp phải không ít thách thức khiến trật tự quản lý nhà nước về du lịch chưa được bảo đảm, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước không được duy trì. Nguyên nhân khiến hiệu quả quản lý nhà nước về du lịch không như mong đợi là những hạn chế, bất cập trong các quy định pháp luật về quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch; sự tha hóa trong thực hiện hoạt động quản lý từ phía người có thẩm quyền; tác động của phát triển kinh tế - xã hội, khu vực, các thách thức từ nhu cầu xã hội, khoa học công nghệ… đòi hỏi cần hoàn thiện các quy định về quản lý nhà nước về du lịch. Vì vậy, hoàn thiện các quy định kiểm soát hành chính về du lịch vừa là nhu cầu tất yếu trong quá trình hoàn thiện pháp luật quản lý nhà nước về du lịch, vừa bảo đảm thực hiện thành công chiến lược phát triển ngành du lịch, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, đồng thời, bảo đảm hài hòa lợi ích của các chủ thể có liên quan.

2. Pháp luật về kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch

2.1. Khái quát về kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch

Kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước được hiểu là việc chủ thể có quyền kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước tác động đến các đối tượng bị kiểm soát nhằm đạt tới mục tiêu kiểm soát hoạt động hành chính. Đây là hoạt động đặc biệt nhằm bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý và hiệu quả trong quản lý hành chính nhà nước. Bởi lẽ, kiểm soát đối với hành chính nhà nước là toàn bộ hoạt động của các chủ thể trong xã hội nhằm bảo đảm cho hoạt động hành chính nhà nước diễn ra đúng pháp luật, đúng định hướng và có hiệu lực[1]. Thực hiện kiểm soát đối với hoạt động hành chính vừa hướng đến mục tiêu bảo đảm duy trì trật tự quản lý hành chính nhà nước, vừa hướng đến bảo vệ, thúc đẩy và phát triển trật tự quản lý nhà nước, đồng thời, hướng đến bảo đảm các chức năng của nhà nước. Do đó, trật tự quản lý hành chính nhà nước và việc thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước để hướng đến mục tiêu đó là đối tượng quan trọng trong kiểm soát quyền lực nhà nước.

Kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước là loại hoạt động đặc biệt thuộc chức năng của nhà nước và xã hội nhằm bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý và hiệu quả trong quản lý nhà nước, trong đó du lịch là một lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước nên hoạt động này chịu sự tác động của các quy định về kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước. Do đó, kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch được hiểu là toàn bộ việc theo dõi, xem xét, đánh giá của các cá nhân, tổ chức trong xã hội nhằm bảo đảm cho hoạt động hành chính nhà nước về du lịch diễn ra đúng pháp luật, đúng định hướng và có hiệu lực.

Kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch mang những đặc điểm phù hợp với lĩnh vực, nội dung kiểm soát, cụ thể:

Về chủ thể, chủ thể có thẩm quyền thực hiện hoạt động kiểm soát hành chính về du lịch rất đa dạng bao gồm các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân như: Nhóm cơ quan quyền lực nhà nước bao gồm Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp; các cơ quan bảo vệ pháp luật như Tòa án, Viện kiểm sát; giám sát của các tổ chức, tổ chức xã hội: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thanh tra nhân dân; giám sát của các tổ chức dân sự như: Các cơ quan truyền thông, báo chí… Bên cạnh đó, do là một lĩnh vực đặc thù nên hoạt động du lịch còn có sự tham gia giám sát của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp theo quy định của Luật Du lịch năm 2017 như: Hiệp hội Du lịch, Hiệp hội Doanh nghiệp, các chủ thể kinh doanh du lịch ở Việt Nam và pháp luật du lịch hiện hành cũng thể chế sự kiểm soát của cộng đồng dân cư nơi có tài nguyên du lịch…; công dân Việt Nam, người nước ngoài tham gia hoạt động du lịch ở Việt Nam.

Về phương thức thực hiện hoạt động kiểm soát, thường được chia thành các biện pháp kiểm soát tư pháp và các biện pháp kiểm soát ngoài tư pháp. Nhìn chung, cũng giống như hoạt động quản lý hành chính, hoạt động kiểm soát phải được thực hiện thường xuyên, liên tục vừa mang tính khách quan, vừa mang tính quyền lực nhà nước để bảo đảm pháp chế, kỷ luật, kỷ cương trong quản lý hành chính nhà nước về du lịch. Cách thức kiểm soát của mỗi chủ thể thực hiện hoạt động kiểm soát là khác nhau phụ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của mỗi cơ quan tổ chức. Ví dụ, đối với các cơ quan quyền lực nhà nước, việc kiểm soát thực hiện thông qua các hoạt động giám sát đối với các cơ quan quản lý nhà nước; các cơ quan bảo vệ pháp luật thì kiểm soát trong hoạt động tư pháp, xem xét tính hợp pháp của các quyết định quản lý hành chính nhà nước về du lịch, các cá nhân, tổ chức nghề nghiệp về du lịch, cộng đồng dân cư kiểm soát thông qua việc góp ý kiến, thực hiện nguyên tắc dân chủ, thông qua hoạt động khiếu nại, tố cáo và thông qua chính những đại diện quyền lực do họ bầu ra; báo chí kiểm soát qua các hoạt động thu thập thông tin… Như vậy, có thể thấy, với một lĩnh vực được coi là ngành kinh tế mũi nhọn, có sự ảnh hưởng lớn đến hoạt động của cộng đồng thì việc tham gia kiểm soát của nhiều chủ thể là cần thiết và bảo đảm cho ngành du lịch nói chung và hoạt động quản lý hành chính nhà nước về du lịch nói riêng phát triển đúng hướng, đồng thời, nghiêm cấm lợi dụng việc kiểm soát để cản trở hoạt động quản lý hành chính nhà nước về du lịch.

Về phạm vi kiểm soát, kiểm soát hoạt động hành chính nói chung và kiểm soát hoạt động hành chính về du lịch chủ yếu tập chung vào các nội dung: Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch; hoạt động ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật trong quản lý nhà nước về du lịch; hoạt động áp dụng pháp luật trong xác lập, đăng ký, cấp phép các loại giấy phép trong lĩnh vực du lịch như: Công nhận khu du lịch cấp tỉnh, cấp quốc gia, điểm du lịch địa phương, giấy phép kinh doanh dịch vụ lữ hành, biển hiệu cho phương tiện vận tải khách du lịch, xếp hạng cơ sở lưu trú du lịch, công nhận cơ sở kinh doanh đủ điều kiện phục vụ khách du lịch, thẻ hướng dẫn viên du lịch…; các hoạt động thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch[2].

Về mục tiêu, kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch với mục tiêu chung là thiết lập, duy trì, bảo vệ và củng cố trật tự quản lý nhà nước về du lịch. Trật tự này bảo đảm nguyên tắc phát triển du lịch[3], coi du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn, bảo đảm phát triển bền vững và hài hòa lợi ích của các chủ thể liên quan. Do đó, dù là hoạt động quản lý nhà nước về du lịch hay kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch đều cần có sự tham gia đa dạng của nhiều chủ thể ở phạm vi rộng khắp từ trung ương đến địa phương, trong nước và nước ngoài. Bên cạnh đó, cơ sở pháp lý của kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch là các văn bản quy phạm pháp luật hành chính vì hoạt động này hướng đến việc bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý trong các hoạt động quản lý do đó bản thân hoạt động kiểm soát cũng phải bảo đảm tính hợp pháp trong quá trình thực hiện.

Có thể thấy, kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch là nhu cầu tất yếu để bảo đảm mục tiêu thiết lập, duy trì, củng cố trật tự nhà nước trong lĩnh vực du lịch. Quy định kiểm soát hành chính về du lịch càng hoàn thiện thì việc kiểm soát hoạt động quản lý nhà nước về du lịch càng được bảo đảm về hiệu quả; trật tự nhà nước về du lịch được duy trì bảo vệ.

2.2. Quy định về kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch ở Việt Nam

Căn cứ vào chủ thể và phạm vi thực hiện kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch, có thể chia hoạt động kiểm soát này thành hoạt động kiểm soát được thực hiện bởi các chủ thể bên trong bộ máy nhà nước và các thiết chế bên ngoài bộ máy nhà nước, đây cũng là hướng thể chế hóa của Nhà nước thông qua các quy định pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước.

2.2.1. Các quy định kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch trong bộ máy nhà nước

Kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch trong bộ máy nhà nước ở phạm vi hẹp được hiểu là sự kiểm soát của các cơ quan nhà nước khác đối với cơ quan hành chính[4] trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước về du lịch. Ở phạm vi rộng hơn, hoạt động kiểm soát này còn bao gồm cả hoạt động của chính các cơ quan hành chính nhà nước với nhau khi kiểm soát việc thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước về du lịch. Bên cạnh đó, vì kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch là kiểm soát hành chính ở một lĩnh vực cụ thể nên tác giả sẽ tập trung vào các quy định về hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và việc xem xét tính hợp pháp của các quyết định áp dụng pháp luật của cơ quan Tòa án (kiểm soát tư pháp) trong thực hiện kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch theo quy định pháp luật.

a) Các quy định về hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước trong kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch

Hoạt động giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý[5]. Theo đó, thẩm quyền và phạm vi giám sát của cơ quan quyền lực đối với hoạt động quản lý nhà nước về du lịch bao gồm:

- Quốc hội giám sát hoạt động quản lý nhà nước về du lịch và văn bản của Chính phủ về du lịch, như các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Du lịch, nghị định xử phạt vi phạm hành chính về du lịch và các nghị định, nghị quyết của Chính phủ có liên quan đến lĩnh vực du lịch; giám sát hoạt động quản lý nhà nước về du lịch và văn bản của Thủ tướng Chính phủ về quản lý nhà nước về du lịch như: Quyết định phê duyệt chiến lược phát triển ngành du lịch hoặc các quyết định về quy hoạch phát triển ngành du lịch…; giám sát hoạt động của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch về hoạt động quản lý ngành.

- Ủy ban Thường vụ Quốc hội giám sát hoạt động và văn bản của Chính phủ trong hoạt động quản lý nhà nước về du lịch; giám sát văn bản của Thủ tướng Chính phủ.

- Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội giám sát Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch và hoạt động ban hành văn bản về quản lý nhà nước về du lịch; giám sát văn bản được ban hành và hoạt động quản lý nhà nước về du lịch của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (như ban hành các thông tư có liên quan đến hướng dẫn thi hành các điều, khoản của Luật Du lịch).

- Hội đồng nhân dân giám sát hoạt động và văn bản của Ủy ban nhân dân cùng cấp về quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch như việc ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân về phát triển du lịch địa phương hoặc các hoạt động cấp phép, công nhận khu du lịch, điểm du lịch… ở địa phương.

- Thường trực Hội đồng nhân dân giám sát hoạt động và văn bản của Ủy ban nhân dân về quản lý du lịch ở địa phương; giám sát hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở địa phương (hoạt động này chỉ do Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thực hiện).

- Các ban của Hội đồng nhân dân giám sát các hoạt động và văn bản của Ủy ban nhân dân trong quản lý nhà nước về du lịch; giám sát hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở địa phương (hoạt động này chỉ do các ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thực hiện).

Nhìn chung, các quy định thể chế hóa hoạt động giám sát của hệ thống cơ quan quyền lực đối với cơ quan quản lý nhà nước nói chung và hoạt động quản lý với lĩnh vực du lịch nói riêng hiện khá hoàn chỉnh, tuy nhiên, vì có quá nhiều lĩnh vực cần giám sát, theo dõi nên hoạt động này không thể thực hiện một cách thường xuyên, chưa kể hiệu quả còn phụ thuộc một phần vào năng lực giám sát của các đại biểu, đặc biệt khi liên quan đến một lĩnh vực cụ thể như quản lý về du lịch.

b) Các quy định về kiểm soát tư pháp đối với quản lý hành chính nhà nước về du lịch

Kiểm soát tư pháp đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước về du lịch được thực hiện ở hai phương thức là giám sát qua tài phán tư pháp và giám sát qua tài phán hành chính. Đối với giám sát qua tài phán tư pháp, việc giám sát thể hiện thông qua việc xét xử các vụ việc hình sự, dân sự, kinh tế; xem xét các quyết định quản lý hành chính nhà nước có liên quan đến du lịch. Hoạt động giám sát qua tài phán hành chính được thực hiện tại Tòa Hành chính thuộc hệ thống Tòa án nhân dân. Việc giám sát chủ yếu được thực hiện thông qua hoạt động xét xử của Tòa án, trong đó thẩm quyền xét xử bao gồm: Các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý cạnh tranh, hành vi lập danh sách cử tri bị khiếu kiện[6]. Trong đó, quyết định hành chính[7] trong lĩnh vực du lịch bao gồm các quyết định cấp phép, thu hồi các loại: Chứng nhận xếp hạng cơ sở lưu trú, giấy phép kinh doanh lữ hành nội địa, quốc tế; các quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch; các quyết định quản lý nhà nước cá biệt khác trong du lịch đều thuộc phạm vi giám sát tư pháp đối với quản lý nhà nước về du lịch nếu bị kiện ra Tòa án. Về phạm vi, Tòa án đánh giá cả tính hợp pháp và hợp lý của các quyết định, xem xét cả tình trạng pháp lý (tuyên hủy bỏ hoặc buộc phải sửa các quyết định) của quyết định và trách nhiệm của chủ thể ban hành (bồi thường thiệt hại cho người dân). Hoạt động xét xử công khai, bình đẳng trước Tòa theo trình tự, thủ tục tố tụng được quy định tại Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Đặc biệt, khi xét xử các vụ kiện hành chính, Tòa án tự mình hoặc theo yêu cầu bằng văn bản của Viện kiểm sát nhân dân có thể ra quyết định áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời bảo đảm cho hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính và thi hành án sau này. Hoạt động xét xử của Tòa án giúp kiểm soát hoạt động quản lý hành chính nói chung, quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch nói riêng, bảo vệ, duy trì trật tự quản lý nhà nước về du lịch, đồng thời, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể liên quan.

2.2.2. Quy định kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch từ các thiết chế bên ngoài bộ máy nhà nước

Kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch từ các thiết chế bên ngoài bộ máy nhà nước bao gồm: Kiểm tra, giám sát Đảng, phản biện xã hội, giám sát của các tổ chức xã hội… Về nội dung này, tác giả chỉ tập trung vào quy định giám sát của tổ chức Đảng, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và tổ chức xã hội về du lịch. Cụ thể:

Thứ nhất, đối với hoạt động kiểm tra, giám sát của tổ chức Đảng trong kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch: Kiểm tra, giám sát là chức năng lãnh đạo của Đảng[8], tổ chức Đảng và đảng viên đều phải chịu kiểm tra, giám sát của Đảng.

Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII xác định về công tác kiểm tra, giám sát và kỷ luật của Đảng[9], theo đó, hoạt động kiểm tra, giám sát của Đảng là kiểm tra, giám sát với tổ chức Đảng và đảng viên để đánh giá việc thực hiện chính sách, chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính. Hoạt động này giúp tổ chức Đảng đánh giá được tính đúng đắn của các nghị quyết, các văn bản về đường lối, chủ trương của Đảng để có những điều chỉnh phù hợp, kịp thời. Thông qua hoạt động kiểm tra, giám sát, tổ chức Đảng thu được các thông tin thực tiễn về hoạt động quản lý để có những chỉ đạo, chủ trương, đường lối phù hợp. Hoạt động kiểm tra, giám sát của Đảng được thực hiện ở mọi cấp tổ chức Đảng, mọi đảng viên với hình thức giám sát thường xuyên và giám sát theo chuyên đề; thực hiện thẩm tra, xác minh khi cần thiết.

Thứ hai, hoạt động giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân; tập hợp, phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội; giám sát, phản biện xã hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước, hoạt động đối ngoại nhân dân, góp phần xây dựng và bảo vệ Tổ quốc[10]. Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là việc Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp trực tiếp hoặc đề nghị các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam theo dõi, xem xét, đánh giá, kiến nghị đối với hoạt động của cơ quan, tổ chức, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện chính sách, pháp luật.

Nội dung giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là việc thực hiện chính sách, pháp luật có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân, quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Việc giám sát nhằm kịp thời phát hiện và kiến nghị xử lý sai phạm, khuyết điểm; kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật; phát hiện, phổ biến những nhân tố mới, các điển hình tiên tiến và những mặt tích cực; phát huy quyền làm chủ của nhân dân, góp phần xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có thể thông qua các hình thức giám sát khác nhau như nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan có thẩm quyền, tổ chức đoàn giám sát; tham gia giám sát với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền[11]…

Phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là việc Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp trực tiếp hoặc đề nghị các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nhận xét, đánh giá, nêu chính kiến, kiến nghị đối với dự thảo văn bản pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án của cơ quan nhà nước.

Nội dung phản biện xã hội bao gồm sự cần thiết; sự phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; tính đúng đắn, khoa học, khả thi; đánh giá tác động, hiệu quả về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại của dự thảo văn bản; bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhân dân, tổ chức (Điều 32, Điều 33 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015).

Như vậy, có thể thấy, hoạt động giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc giúp hoạt động quản lý nhà nước nói chung và lĩnh vực cụ thể như du lịch được điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn và tăng hiệu quả của hoạt động quản lý. Có thể thấy, quy định về kiểm soát hoạt động quản lý nhà nước về du lịch thông qua giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc phần nhiều vẫn nằm trong các quy định chung của kiểm soát hoạt động quản lý nhà nước, chưa có nhiều các quy định đặc thù cho kiểm soát trong lĩnh vực du lịch, hoạt động giám sát theo chuyên đề chung về cả văn hóa, thể thao và du lịch, phản biện chỉ thực hiện trong quá trình đánh giá chính sách cũng hạn chế việc điều chỉnh phù hợp và hiệu quả quản lý nhà nước.

Thứ ba, hoạt động giám sát của tổ chức xã hội - nghề nghiệp về du lịch: Tổ chức xã hội - nghề nghiệp về du lịch hiện nay ở Việt Nam là Hiệp hội Du lịch Việt Nam với các thành viên bao gồm: Hội Hướng dẫn viên du lịch Việt Nam, Hiệp hội Lữ hành… Hiệp hội Du lịch Việt Nam là một tổ chức tự nguyện phi Chính phủ của các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế và công dân Việt Nam hoạt động hợp pháp trong lĩnh vực du lịch. Theo Điều 7 Luật Du lịch năm 2017, Hiệp hội Du lịch Việt Nam là tổ chức xã hội - nghề nghiệp về du lịch được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật về Hội. Mục đích của Hiệp hội là liên kết, hợp tác, hỗ trợ nhau về kinh tế - kỹ thuật về kinh doanh dịch vụ, tạo bình ổn thị trường, nâng cao giá trị chất lượng, sản phẩm du lịch, khả năng cạnh tranh trong và ngoài nước của hội viên; đại diện và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của hội viên. Hiệp hội Du lịch Việt Nam có những nhiệm vụ được quy định tại khoản 2 Điều 7 Luật Du lịch năm 2017, theo đó, Hiệp hội hoạt động trong phạm vi cả nước và ở nước ngoài theo quy định của pháp luật, thông qua những nhiệm vụ được pháp luật quy định đã cụ thể hoạt động giám sát, tham gia vào quản lý nhà nước về lĩnh vực du lịch của tổ chức xã hội - nghề nghiệp có liên quan. Các quy định về nhiệm vụ được giao cho tổ chức nghề nghiệp về du lịch (cụ thể là Hiệp hội Du lịch Việt Nam) tuy có ghi nhận quyền giám sát việc thực hiện pháp luật nhưng phần nhiều nội dung vẫn mang tính chất là giám sát việc thực hiện pháp luật đối với hội viên, hỗ trợ Nhà nước trong quản lý các hội và hội viên mà chưa đề cập rõ ràng hoạt động giám sát hoạt động quản lý nhà nước về du lịch khiến cho Hiệp hội Du lịch Việt Nam như một tổ chức hỗ trợ quản lý nhà nước về du lịch chứ chưa thực sự phát huy dân chủ và có quyền kiểm soát hoạt động quản lý nhà nước. Việc quy định theo hướng này làm giảm đi vai trò, ý nghĩa, tác dụng của Hiệp hội Du lịch Việt Nam.

3. Một số kiến nghị hoàn thiện và nâng cao hoạt động kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch

3.1. Hoàn thiện kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch trong bộ máy nhà nước

- Đối với hoạt động giám sát từ phía hệ thống các cơ quan quyền lực, cần mở rộng nội dung giám sát bao gồm cả hoạt động của các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước về du lịch. Phạm vi giám sát văn bản nên mở rộng sang các quyết định hành chính cá biệt. Để thực hiện được hoạt động giám sát, thì ngoài việc quy định thẩm quyền giám sát còn trang bị kỹ năng, phương tiện giám sát hiệu quả, trong đó quan trọng là nâng cao trình độ năng lực giám sát của đại biểu, đặc biệt là các đại biểu chuyên trách, vì, dù quy định đầy đủ, công cụ, cơ chế bảo đảm nhưng người thực hiện hoạt động giám sát không có năng lực hoặc hoạt động kiểm soát xung đột công vụ không tốt thì hiệu quả giám sát không như mong đợi. Bên cạnh đó, cần đưa ra tiêu chí giám sát cụ thể giúp dễ đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý và xác định vấn đề để thực hiện điều chỉnh phù hợp.

- Đối với giám sát từ phía cơ quan xét xử, cần tiếp tục hoàn thiện quy định về tổ chức của Tòa án theo hướng Tòa án cần độc lập hơn nữa về cơ cấu tổ chức với địa phương.

3.2. Hoàn thiện kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước về du lịch từ các thiết chế bên ngoài bộ máy nhà nước

Đối với hoạt động giám sát với tổ chức Đảng và đảng viên: Việc kiểm soát này dù chỉ được thực hiện trong phạm vi Đảng nhưng với vai trò lãnh đạo hệ thống chính trị, quản lý Đảng và tổ chức Đảng bằng kỷ luật Đảng, việc kiểm soát hoạt động quản lý nhà nước bằng thiết chế này sẽ đạt được hiệu quả trong thực tế. Tuy nhiên, để nâng cao hiệu quả của hoạt động kiểm tra, giám sát của Đảng cần có đội ngũ thực hiện hoạt động kiểm tra, giám sát có nghiệp vụ, bản lĩnh, kỷ luật Đảng phải cao hơn kỷ luật nhà nước. Việc giám sát, kiểm tra Đảng được thực hiện thường xuyên hoặc theo chuyên đề, do đó, với vai trò là một ngành quan trọng của lĩnh vực du lịch, nên thiết lập các nội dung chuyên đề độc lập về lĩnh vực này, ở cấp có liên quan và ở những địa phương có thế mạnh trong chiến lượng phát triển du lịch.

Về hoạt động giám sát, phản biện xã hội từ Mặt trật Tổ quốc Việt Nam với vai trò đại điện dân chủ cơ sở, tiếng nói của người dân và các tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp cần tích cực thực hiện hoạt động phản biện với các chính sách về du lịch, cần hướng đến quyền lợi của người dân (cộng đồng dân cư nơi có tài nguyên du lịch); đưa nội dung giám sát về du lịch vào hoạt động thường xuyên để không vì phát triển du lịch mà đánh đổi lợi ích hợp pháp của cá nhân, cộng đồng hướng đến mục tiêu phát triển du lịch cộng đồng, du lịch bền vững, có liên thông với các hoạt động kinh tế khác. Để đạt được mục tiêu này, Mặt trật Tổ quốc cần có các hoạt động thực tế ghi nhận phản ánh từ người dân, làm cầu nối giữa nhà nước với nhân dân, vừa giúp phát huy dân chủ, vừa giúp phổ biến quy định, góp ý kiến hoàn thiện quy định quản lý về du lịch.

Đối với giám sát của Tổ chức xã hội - nghề nghiệp về du lịch để hoạt động này có hiệu quả, trước hết, cần tạo hành lang pháp lý rõ ràng cho hoạt động giám sát của Hiệp hội Du lịch Việt Nam đối với quản lý nhà nước về du lịch thay vì giao quyền giám sát nhưng đối tượng lại là thành viên trong hiệp hội và thực hiện các hoạt động hỗ trợ quản lý nhà nước là chính. Bên cạnh việc thể chế rõ ràng quyền giám sát, để thực hiện được hoạt động giám sát của tổ chức xã hội - nghề nghiệp về du lịch, cần quan tâm: Lựa chọn đúng vấn đề để tiến hành giám sát là những vấn đề bức thiết liên quan đến quyền và lợi ích của các chủ thể tham gia vào hoạt động du lịch, đòi hỏi phải được can thiệp để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp như các bảo đảm về quyền trong hoạt động lữ hành, hướng dẫn du lịch, lưu trú, vận tải; xác định đúng chủ thể giám sát, tạo điều kiện cần và đủ để bảo đảm hiệu quả giám sát có hiệu quả; lựa chọn phương thức giám sát phù hợp với khách thể giám sát, phản biện; kết luận của giám sát phải có tính thuyết phục cao; hoạt động giám sát phải bảo đảm tăng cường đồng thuận và đoàn kết xã hội, đoàn kết quốc tế, được các chủ thể có liên quan đồng tình, ủng hộ.

Để bảo đảm hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và trong lĩnh vực du lịch nói riêng, việc kiểm soát hoạt động nhà nước là cần thiết, muốn hoạt động kiểm soát hiệu quả cần có cơ sở pháp lý tạo tiền đề, phương pháp kiểm soát hiệu quả và chủ thể thực hiện hoạt động kiểm soát vừa có chuyên môn, đạo đức, tất cả đều hướng đến mục tiêu bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý, duy trì trật tự nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích của người dân. Quản lý hành chính nhà nước nói chung và trong lĩnh vực cụ thể như du lịch nói riêng cần có sự tham gia của mọi thành viên trong xã hội với nhiều vai trò khác nhau, trong đó, kiểm soát hoạt động hành chính giúp trật tự nhà nước đi đúng định hướng và phù hợp với thực tiễn cuộc sống.

ThS. Hoàng Thị Phương Ly

Khoa Lý luận chính trị - Pháp luật, Trường Đại học Công nghiệp Hà Nội

[1]. PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải, Cơ sở lý luận và thực tiễn về hành chính nhà nước, Nxb. Chính trị quốc gia, 2014, tr. 177.

[2]. Nghị định số 45/2019/NĐ-CP ngày 21/5/2019 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch.

[3]. Điều 4 Luật Du lịch năm 2017.

[4]. Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013.

[5]. Khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.

[6]. Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

[7]. Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

[8]. Xem Quyết định số 46-QĐ/TW ngày 01/11/2011 của Ban chấp hành Trung ương về hướng dẫn thực hiện các quy định về công tác kiểm tra, giám sát và kỷ luật của Đảng trong Chương VII và Chương VIII Điều lệ Đảng khoá XI.

[9]. Xem Quy định số 22-QĐ/TW ngày 28/7/2021 của Ban chấp hành Trung ương về công tác kiểm tra, giám sát và kỷ luật của Đảng.

[10]. Điều 9 Hiến pháp năm 2013.

[11]. Chương V Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015.