Pháp luật về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài tại Vương quốc Anh - Quá trình hình thành và phát triển

Nuôi con nuôi là hiện tượng đã xuất hiện từ thời cổ đại, tuy nhiên Chiến tranh thế giới thứ hai mới có thể được coi là cột mốc dễ thấy nhất cho sự hình thành và phát triển của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Vương quốc Anh cũng như các quốc gia phương Tây khác được biết đến như những quốc gia tiếp nhận con nuôi từ các vùng lãnh thổ khác. Bài viết này sẽ tập trung vào sự hình thành, phát triển cũng như quy định hiện hành về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài tại Vương quốc Anh.

Trong khuôn khổ tư pháp quốc tế, các vấn đề liên quan đến gia đình, đặc biệt là nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài - còn gọi là nuôi con nuôi quốc tế (intercountry adoption) hay nuôi con nuôi xuyên quốc gia (cross-border adoption) luôn là một trong những mối quan tâm hàng đầu[1]. Hiện tượng nuôi con nuôi đã xuất hiện từ thời cổ đại[2], tuy nhiên Chiến tranh thế giới thứ hai mới có thể được coi là cột mốc dễ thấy nhất cho sự hình thành và phát triển của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Đó là khoảng thời gian mà việc nhận con nuôi giữa các quốc gia trở thành một ưu tiên khả thi cho các bậc cha mẹ tại các nước giàu. Nhu cầu nhận con nuôi quốc tế tiếp tục tăng mạnh sau Chiến tranh Triều Tiên. Vì lý do nhân đạo, hàng ngàn trẻ em Hàn Quốc là nạn nhân của chiến tranh đã được các công dân Mỹ nhận nuôi[3]. Qua thời gian, các văn kiện pháp lý quốc tế về nuôi con nuôi càng được hoàn thiện, có thể đề cập đến Công ước năm 1965 về quyền tài phán, luật áp dụng và công nhận các văn bản pháp lý liên quan đến nuôi con nuôi quốc tế, Công ước Liên Hợp quốc về quyền trẻ em (CRC) năm 1989, Công ước La Hay về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong nuôi con nuôi quốc tế.

 Có thể nhận thấy, số trường hợp nhận con nuôi xuyên biên giới tăng đều đặn do sự công nhận của các quốc gia gốc (sending countries) cũng như các quốc gia tiếp nhận (receiving countries). Đặc biệt, sự phát triển về pháp luật cũng như chính sách ở các quốc gia tiếp nhận như Hoa Kỳ là nguyên nhân cho sự sụt giảm số lượng nhận nuôi con nuôi trong nước. Theo nghiên cứu của Peter Selman[4] vào những năm 2000, ước tính có khoảng 40.000 trường hợp nhận con nuôi quốc tế mỗi năm (với sự tham gia của 170 quốc gia). Đặc biệt, số lượng nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài tại Hoa Kỳ luôn chiếm hơn 50% với 22.884 trường hợp trong năm 2004. Tuy nhiên, hiện tượng này đã có xu hướng giảm mạnh kể từ năm 2004. Các số liệu cho thấy Hoa Kỳ đã giảm 77%, từ 22.884 xuống còn 5.370 trường hợp trong năm 2016. Tương tự, hầu hết các quốc gia tiếp nhận ở châu Âu, ngoại trừ Italia, đều phải đối mặt với sự sụt giảm nghiêm trọng với số lượng trẻ em được nhận nuôi. Mức giảm lớn nhất thuộc về Na Uy và Tây Ban Nha với 80%. Đối với Vương quốc Anh, chỉ có 58 trường hợp xảy ra trong năm 2016.

Theo đó, có hai lý do chính cho sự suy giảm gần đây của việc nuôi con nuôi quốc tế: Thứ nhất, mức sống ở các quốc gia gốc có xu hướng tăng lên mỗi năm cùng với việc giảm tỷ lệ tử vong. Thứ hai, với sự phát triển kinh tế, nhiều quốc gia có thể thực hiện các chính sách phù hợp để hỗ trợ trẻ em bị bỏ rơi và vô gia cư thay vì nhận con nuôi quốc tế[5]. Một điều nữa cần được nhấn mạnh là có một số hạn chế đáng chú ý từ quốc gia gốc cùng với sự can thiệp của các tổ chức nhân đạo như UNICEF. Chẳng hạn, ở Trung Quốc từ năm 2006, có một số yêu cầu bắt buộc đối với việc nhận con nuôi quốc tế: Cha mẹ không được quá 50 tuổi, không bị béo phì và phải có việc làm[6]. Pháp luật Nga quy định rằng trẻ em không thể được xem xét cho nhận con nuôi quốc tế cho đến khi chúng đủ sáu tháng tuổi và việc nhận con nuôi trong nước sẽ là ưu tiên[7]. Đáng chú ý, số trẻ em được làm con nuôi quốc tế ở châu Phi rất thấp vì cuộc khủng hoảng AIDS[8] và đối với các quốc gia Mỹ Latinh, việc nhận con nuôi xuyên quốc gia đã bị hạn chế một phần dưới áp lực của các tổ chức nhân quyền quốc tế.

Do những quan điểm khác nhau, đã có những cuộc tranh cãi về việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài ở Vương quốc Anh. Trong các nghiên cứu của Tizard và Levy-Shiff[9], họ ủng hộ việc nhận con nuôi xuyên biên giới vì kết quả tích cực của nó đối với những đứa trẻ được nhận nuôi. Ngược lại, thái độ của Beckett đối với hoạt động này là khá tiêu cực khi một trong những lý do chính là số lượng các trường hợp nhận con nuôi quốc tế quá ít.

1. Lịch sử hình thành, phát triển của pháp luật về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài tại Vương quốc Anh

1.1. Trước năm 1968

Đạo luật Trẻ em 1926 là văn bản pháp lý đầu tiên quy định việc nhận con nuôi tại Vương quốc Anh. Trước thời điểm này, việc nhận con nuôi được thực hiện dưới sự giám sát của Cơ quan Bảo hộ Pháp luật cho người nghèo (Poor Law Guardians), chịu trách nhiệm tìm kiếm cha mẹ phù hợp cho trẻ em bị bỏ rơi hoặc khuyết tật từ trại trẻ mồ côi. Từ năm 1926 đến 1938, số lượng trẻ em được nhận nuôi trong phạm vi quốc gia tăng lên với khoảng 5.000 trường hợp mỗi năm. Tuy nhiên, việc lạm dụng vì mục đích lợi nhuận tài chính từ nhà hộ sinh đã xuất hiện do thiếu các quy định nghiêm ngặt. Hơn nữa, một số lượng lớn trẻ em đã được đem cho nuôi tại các nước láng giềng, chủ yếu đến Hà Lan, mà không có sự bảo vệ hoặc can thiệp từ Chính phủ. Đạo luật Con nuôi năm 1939[10] đã trao nhiều trách nhiệm hơn cho chính quyền địa phương bằng cách kiểm tra sổ đăng ký, thủ tục cũng như việc nhận con nuôi không chính thức. Đạo luật 1939 cũng cấm các hoạt động tài chính liên quan đến việc nhận con nuôi như sử dụng quảng cáo trên báo để tìm con cái hoặc cha mẹ nuôi dưỡng. Giai đoạn từ 1950 đến 1960 đã chứng kiến sự di cư lớn từ trẻ em Anh sang các quốc gia khác bao gồm Úc, New Zealand, Canada. Việc nhận con nuôi không còn bị hạn chế trong khuôn khổ quốc gia và Chính phủ Vương quốc Anh bày tỏ nhiều lo ngại hơn với việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Chính vì vậy, vào năm 1965, Vương quốc Anh là một trong ba quốc gia bên cạnh Thụy Sỹ đồng ý phê chuẩn Công ước La Hay về quyền tài phán, luật áp dụng và công nhận các văn bản liên quan đến nuôi con nuôi quốc tế. Do nhu cầu cấp thiết đối với các quy định chi tiết xung quanh việc nhận con nuôi ở nước ngoài, Đạo luật Con nuôi năm 1968 đã được coi là văn bản pháp lý đầu tiên với sự công nhận nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.

1.2. Sau năm 1968

Lệnh nuôi con nuôi (chỉ định nhận con nuôi ở nước ngoài) có hiệu lực vào năm 1972 theo Đoạn 4 của Đạo luật năm 1968. Văn kiện pháp lý này quy định danh sách quốc gia hoặc lãnh thổ mà Vương quốc Anh hợp tác trong bối cảnh áp dụng ở nước ngoài. Với mục đích chuyên nghiệp hóa và sửa đổi các quy định áp dụng, các khuyến nghị của Báo cáo Ủy ban năm 1972 đã được thực hiện trong Đạo luật nuôi con nuôi năm 1976. Trong điều chỉnh, sự phối hợp giữa các tổ chức xã hội nhận con nuôi và chính quyền địa phương phải được thực hiện hiệu quả hơn. Đạo luật 1976[11] cũng cấm các khoản thanh toán cũng như các thỏa thuận cá nhân liên quan đến việc nhận con nuôi. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, những lệnh cấm này không đủ mạnh vì Tòa án có thể miễn cho họ vì lợi ích chung, lợi ích tốt nhất của đứa trẻ.

Sự tăng trưởng trong việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài của công dân Anh diễn ra vào những năm 1990. Trước khi phê chuẩn Công ước La Hay 1993 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong nuôi con nuôi quốc tế vào năm 2003, có hai phương pháp được công nhận về nuôi con nuôi quốc tế theo luật Anh. Cách tiếp cận đầu tiên là việc áp dụng giữa công dân Vương quốc Anh và công dân trong danh sách Lệnh nuôi con nuôi năm 1973. Phương pháp thứ hai sẽ liên quan đến công dân có quốc gia không được đề cập đến trong danh sách. Trong tình huống này, Đạo luật Con nuôi 1976 sẽ là văn bản pháp lý điều chỉnh lệnh nhận con nuôi với yêu cầu đứa trẻ phải được đưa đến Anh để làm thủ tục trong nước. Việc thực hiện Công ước La hay 1993 đã tạo ra những thay đổi mạnh mẽ khi đã mở rộng hợp tác quốc tế và sửa đổi thêm một sự công nhận cho việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài theo hệ thống luật pháp của Vương quốc Anh. Từ năm 2003, các văn bản pháp lý liên tiếp đã được ban hành để nâng cao chất lượng và hiệu quả của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.

2. Một số quy định về nuôi con nuôi quốc tế hiện hành tại Anh

2.1. Định nghĩa về việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài và các nguyên tắc chung

Việc giải thích định nghĩa của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài được hiểu theo Mục 87 của Đạo luật nuôi con nuôi năm 2002. Có thể hiểu rằng, việc nhận con nuôi xuyên biên giới là việc chấp nhận sự tham gia của hai đối tượng chính: Một đứa trẻ cư trú thường xuyên (habitual resident) tại một quốc gia và một cặp vợ chồng (hoặc cá nhân) thường trú tại một quốc gia khác. Về các nguyên tắc chung, pháp luật của Anh tuân theo hầu hết nguyên tắc của các Công ước quốc tế. Đầu tiên, bởi vì đứa trẻ không thể sống với cha mẹ ruột của mình nên được trao cơ hội tìm kiếm một gia đình phù hợp. Thứ hai, việc nhận con nuôi xuyên quốc gia nên được coi là biện pháp cuối cùng khi đứa trẻ không thể tìm thấy gia đình phù hợp trong quốc gia của mình. Thứ ba, sự xuất hiện của nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài là để đảm bảo cho lợi ích tốt nhất và các quyền cơ bản của đứa trẻ. Thêm vào đó, các tiêu chuẩn cùng với các biện pháp bảo vệ cho việc nhận con nuôi quốc gia nên được đưa vào áp dụng trong nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Cuối cùng, việc áp dụng nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài không nên vì mục đích tài chính.

2.2. Các điều kiện pháp lý cho người được nhận nuôi và người nhận con nuôi

Đối với các điều kiện bắt buộc với người được nhận nuôi, yêu cầu đầu tiên là con nuôi phải dưới 19 tuổi tại thời điểm đơn xin nhận nuôi con nuôi được nộp. Điều kiện thứ hai là đứa trẻ chưa kết hôn hay đang sống chung như vợ chồng với người khác. Trong trường hợp của người nhận nuôi con nuôi, người này phải ít nhất 21 tuổi tại thời điểm anh ta nộp đơn xin nhận con nuôi và không có giới hạn độ tuổi để nhận con nuôi. Liên quan đến việc xác định độ tuổi ở các quốc gia khác, Trung Quốc quy định độ tuổi tối thiểu để nhận con nuôi là 30 tuổi, ở Nga không chấp nhận các trường hợp nhận con nuôi mà cha mẹ trên 60 tuổi. Căn cứ theo mục 83 của Đạo luật 2002, nơi cư trú của người nộp đơn (một hoặc một cặp vợ chồng) phải là Vương quốc Anh hoặc các quần đảo trực thuộc. Tuy nhiên, người nước ngoài sống ở Anh vẫn có thể được nhận làm con nuôi quốc tế nếu anh ta (hoặc một cặp vợ chồng) chứng minh được mình sẽ cư trú lâu dài ở Anh và anh ta phải thường trú tại Anh ít nhất mười hai tháng trước khi bắt đầu quá trình nhận con nuôi. Người nhận nuôi có thể là một cặp vợ chồng, một cá nhân và không có quy định nào cho tình trạng của họ (độc thân hoặc đã kết hôn). Với quy định về giới tính một cặp vợ chồng, họ có thể là đồng tính hoặc dị tính. Miễn là cặp vợ chồng đáp ứng tất cả các yêu cầu và chứng minh rằng họ có một cuộc sống lâu dài cùng nhau, họ có thể có quyền hợp pháp để chấp nhận việc nhận con nuôi xuyên biên giới giống như cặp vợ chồng khác giới.

2.3. Quá trình nhận nuôi

 Trong bối cảnh các quốc gia hợp tác với Vương quốc Anh thông qua Công ước La Hay và Lệnh nuôi con nuôi 2013, các thủ tục được quy định hoàn toàn trong Phần 3 Luật Nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài 2005. Công tác đánh giá người nhận nuôi là bước đầu tiên, trong đó, các bậc cha mẹ tiềm năng phải cung cấp đủ điều kiện cũng như sự phù hợp để nhận nuôi đứa trẻ và gửi thông tin cho cơ quan phụ trách nuôi con nuôi (adoption agency) tại các hạt. Do đó, theo Điều 14, tất cả các báo cáo đánh giá tại nhà (home-study report) sẽ được thực hiện bởi cơ quan phụ trách con nuôi và các nhân viên xã hội (social workers). Cụ thể hơn, cơ quan phụ trách việc nuôi con nuôi bao gồm chính quyền địa phương hoặc cơ quan tự nguyện phải được đăng ký để thực hiện đánh giá. Việc đánh giá bao gồm kiểm tra y tế, kiểm tra hồ sơ từ cảnh sát cùng với các cuộc phỏng vấn chuyên sâu với nhân viên xã hội sẽ mất nhiều tháng. Thông tin về đứa con nuôi sẽ được cung cấp cho cha mẹ tương lai và họ sẽ có các cuộc thảo luận với cơ quan về đứa trẻ này. Sau quá trình đánh giá, nếu cha mẹ tương lai được Hội đồng nuôi con nuôi xem là phù hợp để nhận con nuôi, đơn của họ sẽ được gửi trực tiếp đến cơ quan trung ương để được xử lý. Sau đó, những người nhận nuôi tiềm năng sẽ đến thăm con nuôi ở nước gốc và thông báo cho cơ quan nhận con nuôi về chuyến thăm và mong muốn của họ.

 Cần lưu ý rằng với các quốc gia không phải là thành viên của Công ước La Hay cũng như Lệnh nuôi con nuôi 2013, thủ tục sẽ đặc biệt hơn. Nếu những người nhận nuôi phù hợp với việc nhận con nuôi, họ sẽ đi đến các quốc gia gửi để đón đứa trẻ. Đứa con nuôi sẽ cần một thị thực đặc biệt để vào Vương quốc Anh. Khi đứa trẻ đến Vương quốc Anh, trong khoảng thời gian hai tuần, những người nhận nuôi phải xuất trình thông báo chính thức cho chính quyền địa phương để một lệnh nhận con nuôi được công nhận. Quá trình này được gọi là nhận nuôi con nuôi hai lần (re-adoption hay double-adoption). Đặc biệt, do nhận nuôi lại, đứa trẻ sẽ là công dân Vương quốc Anh nếu người nhận nuôi đã là công dân Vương quốc Anh. Sau đó, nhân viên xã hội sẽ đến gặp cha mẹ để hoàn thành báo cáo Annexe A. Báo cáo này sẽ tập trung vào các thông tin bao gồm về danh tính của cha mẹ ruột, nguồn gốc của những người nhận nuôi, khả năng tiếp tục với việc nhận con nuôi và quan điểm của đứa con nuôi.

2.4. Hạn chế đưa trẻ em vào Vương quốc Anh

Một trong những nguyên tắc quan trọng nhất của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài theo các điều ước quốc tế hoặc luật pháp quốc gia của bất kỳ quốc gia nào là đảm bảo lợi ích tốt nhất cho trẻ em. Tuy nhiên, trong thực tế, điều này có thể được khai thác bởi nhiều mục đích khác. Vì lý do này, tại Vương quốc Anh, một số quy định đã được ban hành để hạn chế việc nhận con nuôi từ các quốc gia bao gồm Haiti, Campuchia, Guatemala. Bởi vì phúc lợi trẻ em luôn được coi là mối quan tâm đầu tiên, chính sách nhập cư cho việc nhận con nuôi xuyên biên giới có thể bị lạm dụng. Điều này đã được thấy trong vụ việc của ABS và KBS v MQS[12]. Trong trường hợp này, một cặp vợ chồng Pakistan sở hữu quốc tịch Anh muốn nhận con nuôi (cháu trai của người vợ) từ Pakistan. Đứa trẻ đã đến Anh với thị thực dành cho du khách nước ngoài và cặp vợ chồng đã nộp đơn xin nhận con nuôi sau đó. Mặc dù lệnh nhận con nuôi đã được chính quyền địa phương ban hành, Bộ trưởng Ngoại giao đã can thiệp và phát hiện ra sự gian dối. Lệnh nhận con nuôi nhằm mục đích mang quốc tịch Anh cho đứa trẻ thay vì mục đích vì lợi ích tốt nhất. Theo phần 2 của Đạo luật năm 2006, các hạn chế đặc biệt sẽ được thực thi nếu luật nuôi con nuôi của một quốc gia được xác định là mâu thuẫn với chính sách công. Chẳng hạn, theo hệ thống luật pháp Campuchia, có bằng chứng cho thấy việc nhận con nuôi có thể được tiến hành mà không cần sự đồng ý từ cha mẹ ruột. Hơn nữa, thông qua quá trình nhận con nuôi, các cá nhân liên quan có thể thu được khoản tài chính bất hợp pháp.

2.5. Vai trò của nhân viên xã hội và lệ phí

Một trong những điểm đáng chú ý nhất trong pháp luật về nuôi con nuôi quốc tế tại Anh là về báo cáo đánh giá tại nhà và các nhân viên xã hội. Các khía cạnh tâm lý và xã hội là một trong những yếu tố mà Công ước La hay coi trọng quá trình giải quyết việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài nhằm hài hòa các quyền và lợi ích hợp pháp của trẻ em với mong muốn của người nhận nuôi. Một trong những quy định trong quá trình giải quyết việc nhận con nuôi liên quốc gia là hồ sơ trẻ em phải có đánh giá về sở thích và thói quen của trẻ. Hơn nữa, điều này là bắt buộc cho một tuyên bố về sự phù hợp của trẻ và các điều kiện vật chất, năng lực nuôi dưỡng và tính cách của người nộp đơn. Để đưa ra lựa chọn tốt nhất cho trẻ, người ra quyết định có thẩm quyền cần có kiến thức toàn diện về pháp lý, xã hội, tâm lý và y tế. Các nhân viên xã hội ở Vương quốc Anh được đào tạo tốt để thực hiện nhiệm vụ này. Mặc dù vậy, sự chuyên nghiệp đôi khi cũng dẫn đến những xung đột giữa nhân viên xã hội và cha mẹ nuôi. Các nhân viên xã hội mong muốn đánh giá một cách cẩn thận và trong một số trường hợp, nó có thể gây ra sự thất vọng và căng thẳng từ người nhận con nuôi. Ví dụ, theo nghiên cứu của Hoffman[13], nhiều cha mẹ nuôi không hài lòng với các lập luận liên quan đến vấn đề phân biệt chủng tộc. Liên quan đến phí, tài chính luôn là vấn đề nhạy cảm trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội và việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài không phải là ngoại lệ. Phí nhận con nuôi xuyên biên giới ở Vương quốc Anh được đánh giá là đắt hơn các quốc gia khác. Về cơ bản, chi phí để làm báo cáo đánh giá là từ 5.000 đến 9.000 bảng và khoản tiền này không gồm các chi phí đi lại hoặc thị thực. Ngoài ra, giấy chứng nhận sẽ được chính quyền trung ương tính phí 1.775 bảng và các khoản phí bổ sung từ quốc gia gốc.