Tóm tắt: Hoạt động giám sát ngân sách nhà nước là việc xem xét, đánh giá các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện các quy định của Hiến pháp, pháp luật về tài chính - ngân sách trong toàn bộ các khâu của chu trình ngân sách. Điều này góp phần làm tăng sự minh bạch và hiệu quả trong quản lý ngân sách nhà nước, hơn nữa còn làm tăng lòng tin của người dân với cơ quan đại diện của nhân dân và với Nhà nước.

Abstract: State budget supervision is the review and assessment of agencies, organizations and inpiduals involved in the implementation of the provisions of the Constitution and the law on finance - budget in all stages of the budget cycle. This contributes to increase transparency and efficiency in state budget management, and also increases people's trust in the people's representative agencies and with the State.

1. Vai trò hoạt động giám sát quyết toán ngân sách nhà nước của Quốc hội
Theo khoản 14 Điều 4 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, ngân sách nhà nước (NSNN) là toàn bộ các khoản thu - chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
NSNN tác động trực tiếp đến việc tăng quy mô đầu tư, thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng và phát triển. Quy mô thu - chi NSNN tác động mạnh mẽ đến quan hệ cung - cầu trên thị trường, qua đó, tác động đến nền kinh tế. NSNN là công cụ và phương tiện vật chất để nhà nước thực hiện việc điều tiết, phân phối thu nhập và kiểm soát nền kinh tế quốc dân.
Hoạt động giám sát quyết toán NSNN của Quốc hội có vai trò rất quan trọng trong việc lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia, đó là, giám sát vấn đề hợp pháp của số liệu quyết toán; quyết toán NSNN phải phản ánh cụ thể được các nội dung thu - chi. Các khoản thu - chi phải tuân thủ theo tiêu chuẩn, chế độ, định mức đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Báo cáo phải được kiểm toán nhà nước kiểm tra, xác nhận và đưa ra ý kiến một cách độc lập, bảo đảm tính trung thực về mặt số liệu, tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả và tính tuân thủ pháp luật. Mục tiêu của quyết toán là tổng kết, đánh giá lại toàn bộ quá trình thu - chi NSNN trong năm ngân sách đã qua, kết quả thực hiện dự toán NSNN được Quốc hội quyết định.
Báo cáo quyết toán NSNN được Quốc hội phê chuẩn xác nhận tính đúng đắn, chính xác, đầy đủ và hợp pháp của quyết toán ngân sách kèm theo kết quả; đồng thời, nêu các vấn đề tồn tại trong quá trình tổ chức thực hiện dự toán NSNN đã được Quốc hội quyết định. Báo cáo quyết toán NSNN cung cấp thông tin về quản lý, điều hành thu - chi cho các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, như: Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Chính phủ…
2. Quản lý hoạt động giám sát quyết toán ngân sách nhà nước
Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, quy trình quyết toán NSNN bao gồm 05 bước: (i) Đơn vị lập và gửi báo cáo quyết toán NSNN; (ii) Cơ quan tài chính, kho bạc nhà nước thẩm định báo cáo quyết toán NSNN; (iii) Kho bạc nhà nước (trung ương) tổng hợp, lập báo cáo quyết toán NSNN; (iv) Kiểm toán nhà nước kiểm toán, báo cáo quyết toán NSNN; (v) Quốc hội phê chuẩn báo cáo quyết toán NSNN.
Do vậy, căn cứ vào các bước trong quy trình quyết toán NSNN, Quốc hội thực hiện quyền giám sát NSNN như sau:
Thứ nhất, xem xét hồ sơ quyết toán NSNN, mục tiêu là để kiểm tra toàn bộ hồ sơ quyết toán có đầy đủ và hợp lệ theo quy định không. Hồ sơ quyết toán NSNN bao gồm: Báo cáo quyết toán NSNN; Báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách của Kiểm toán nhà nước.
(i) Báo cáo quyết toán NSNN
Quyết toán thu - chi NSNN; bội chi NSNN và các nguồn bù đắp, tỷ lệ bội chi so với tổng sản phẩm trong nước; tổng hợp quyết toán các chương trình mục tiêu quốc gia; báo cáo quyết toán của các đơn vị dự toán và của các cấp chính quyền (không được quyết toán chi lớn hơn thu); báo cáo ngân sách cấp dưới không được quyết toán các khoản kinh phí ủy quyền của ngân sách cấp trên.
Các khoản kinh phí ủy quyền phải lập báo cáo riêng, báo cáo phải được tổng hợp theo nguyên tắc từ cơ sở.
Báo cáo ngân sách địa phương phải được tổng hợp từ báo cáo quyết toán của ngân sách cấp dưới, báo cáo của đơn vị dự toán cấp mình; thuyết minh quyết toán NSNN kèm theo các biểu mẫu được ban hành kèm theo Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về quy chế lập, thẩm tra, quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN.
(ii) Báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách của Kiểm toán nhà nước
Trong quá trình giám sát, cần xem xét việc thực hiện công tác kiểm toán của Kiểm toán nhà nước thông qua báo cáo kiểm toán quyết toán NSNN. Các nội dung chủ yếu cần xem xét bao gồm: Số lượng, quy mô, nội dung kiểm toán, phương pháp kiểm toán; chất lượng các cuộc kiểm toán thể hiện qua việc phát hiện, thu nộp vào NSNN những khoản chi sai chế độ hoặc kiến nghị các chính sách chưa phù hợp; chất lượng và thời gian cung cấp thông tin cho Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp phê chuẩn NSNN; việc thực hiện các kết luận của Kiểm toán nhà nước trong các năm trước; tỷ lệ thực thu nộp NSNN trên tổng số kiến nghị của Kiểm toán nhà nước và tổng số các văn bản, chính sách được điều chỉnh sau kết luận của Kiểm toán nhà nước. Đây là căn cứ để Quốc hội đánh giá lại kết quả thực hiện dự toán của năm ngân sách và là căn cứ quan trọng để Quốc hội xem xét phê chuẩn quyết toán NSNN thuộc niên độ quyết toán.
Thứ hai, căn cứ vào trình tự, thủ tục lập báo cáo quyết toán NSNN
Về tổng thu NSNN: So sánh số quyết toán với số dự toán và số báo cáo bổ sung của Chính phủ trình Quốc hội (tại kỳ họp vào tháng 5 năm sau năm quyết toán). Nếu số liệu quyết toán cao hơn quá nhiều so với số dự đoán và số báo cáo đánh giá bổ sung thì cần xem xét lại việc lập dự toán NSNN hằng năm cũng như chất lượng của việc đánh giá, dự báo của các cơ quan tài chính của Chính phủ.
Về các nhóm thu NSNN chính: Xem xét các khoản thu của 04 nhóm thu chính là nội địa, thu dầu thô, thu cân đối từ hoạt động xuất nhập khẩu và thu viện trợ để phát hiện việc tăng, giảm nguồn thu xuất phát từ nhóm nào là chính, ví dụ như do quản lý điều hành thu hay do kinh tế phát triển hay do chính sách giá…
Về công tác quản lý thuế: Căn cứ vào các kết luận của Kiểm toán nhà nước để nhận xét về hiệu quả của công tác quản lý thuế trong năm quyết toán. Đơn cử, như: Kê khai sai mức thuế phải nộp, hạch toán doanh thu - chi phí, kê khai khấu trừ thuế đầu vào không đúng quy định, chây ỳ trong việc thực hiện nghĩa vụ thuế đối với Nhà nước… dẫn tới thất thu cho NSNN, nợ đọng thuế và các khoản thu khác phải nộp NSNN.
Theo báo cáo của Tổng Cục thuế, kết quả thu thuế năm 2020 đạt 1.278.649 tỷ đồng, bằng 101,9% dự toán, vượt 24.349 tỷ đồng, vượt 175.849 tỷ đồng so với số ước thu đã báo cáo Quốc hội, trong đó, thu ngân sách trung ương đạt 562.093 tỷ đồng, bằng 94,7% dự toán. Có 55/63 địa phương hoàn thành và hoàn thành vượt mức dự toán, có một số địa phương vượt trên 10%, như: Ninh Bình, Yên Bái, Phú Thọ, Hà Tĩnh, Thừa Thiên Huế, Lào Cai… và hiện có 41/63 địa phương có tăng trưởng thu. Năm 2020, toàn ngành Thuế đã thực hiện được 83.979 đợt thanh, kiểm tra (tại trụ sở người nộp thuế), kiểm tra được 804.590 hồ sơ khai thuế (tại cơ quan thuế), tổng số tiền kiến nghị xử lý qua thanh tra, kiểm tra là 71.876 tỷ đồng, bằng 114,7% so với cùng kỳ năm 2019. Trong đó, tổng số thuế tăng thu cho NSNN: 19.867 tỷ đồng, bằng 17,6% so với cùng kỳ; giảm khấu trừ: 2.248 tỷ đồng, giảm lỗ: 49.760 tỷ đồng, bằng 119,6% so với cùng kỳ. Tổng số tiền thuế nộp vào NSNN: 12.435 tỷ đồng[1].
Thứ ba, về chi NSNN
Quyết toán chi NSNN là khâu cuối cùng xác định chính xác thực hiện chi tiêu trong năm tài khóa. Việc giám sát thường tập trung vào so sánh, đối chiếu số liệu quyết toán chi NSNN với số liệu dự toán, quyết toán của các năm trước, trên cơ sở đó, đánh giá tốc độ tăng chi NSNN hằng năm, tốc độ tăng chi so với tốc độ tăng thu.
Thứ tư, xử lý các khoản thu - chi NSNN không đúng quy định
Sau khi quyết toán NSNN được phê chuẩn, các khoản thu NSNN không đúng quy định của pháp luật phải được hoàn trả cho cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân đã nộp; những khoản thu NSNN nhưng chưa thu phải được truy thu đầy đủ; những khoản chi không đúng với quy định của pháp luật phải được thu hồi đủ cho NSNN.
Từ các đánh giá về trình tự, thủ tục quyết toán NSNN, đánh giá công tác kiểm toán NSNN niên độ quyết toán, đánh giá về quyết toán về thu - chi NSNN cần đưa ra kiến nghị về số liệu quyết toán NSNN, gồm một số nội dung cụ thể: (i) Tổng thu cân đối NSNN; (ii) Tổng chi cân đối NSNN; (iii) Bội chi NSNN để báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định. Trong các khâu của chu trình quản lý NSNN, quyết toán là khâu cuối cùng, qua đó, đánh giá lại toàn bộ NSNN sau một năm thực hiện, từ khâu lập dự toán, khâu phân bổ cũng như chấp hành và điều hành NSNN. Số liệu và tình hình quyết toán NSNN là cơ sở để các cơ quan quản lý phân tích, đánh giá tình hình tài chính - ngân sách của quốc gia, từ đó, có những quyết sách phù hợp nhằm quản lý tối ưu nguồn lực tài chính - ngân sách trong giai đoạn tiếp theo.
3. Một số giải pháp giám sát quyết toán ngân sách nhà nước của Quốc hội
3.1. Giải pháp chung
Một là, cần xem xét tính trung thực, hợp pháp của số liệu quyết toán bao gồm: Chỉ tiêu báo cáo phải phù hợp với nội dung chỉ tiêu dự toán đã được quyết định; số quyết toán chi NSNN của một cấp cũng như số chi ngân sách địa phương không vượt quá số quyết toán thu NSNN của cấp đó; số quyết toán thu - chi phải là số thực thu, thực chi. Đối với các khoản tạm ứng phải chuyển nguồn sang năm sau theo dõi và quyết toán; số quyết toán chi tăng so với dự toán được quyết định phải được bảo đảm nguồn tài chính và được sử dụng đúng thẩm quyền; đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do cơ quan có thẩm quyền quyết định.
Hai là, cần xem xét tính hiệu quả của các khoản thu - chi. Đây là vấn đề khó khăn, đòi hỏi cần nâng cao kỹ năng giám sát trước khi thực hiện phân tích, đánh giá. Khi giám sát cần đi sâu theo từng nội dung chi cụ thể với các khoản chi khác.
Ba là, cần xem xét tính đầy đủ, chính xác của số liệu quyết toán. Đối chiếu với báo cáo quyết toán của đơn vị dự toán cấp I trực thuộc và báo cáo quyết toán của ngân sách cấp dưới. Riêng đối với chi ngân sách xây dựng cơ bản là số liệu được Kho bạc nhà nước thực thanh toán trong niên độ (đã được cơ quan tài chính đồng cấp thẩm định); xem xét kết luận, kiến nghị của thanh tra, kiểm toán (nếu có).
Bốn là, cần báo cáo kiểm toán quyết toán NSNN. Đây là báo cáo quan trọng về công tác quản lý, điều hành ngân sách cũng như tính đúng đắn, hợp pháp của số liệu quyết toán mà Kiểm toán nhà nước đã thực hiện. Do vậy, báo cáo cần chú ý một số nội dung: (i) Tính đúng đắn, hợp pháp của bản báo cáo quyết toán NSNN; (ii) Tính tuân thủ báo cáo quyết toán NSNN; (iii) Đánh giá công tác quản lý NSNN; (iv) Cân đối thu - chi NSNN; (v) Kiến nghị.
Bên cạnh đó, cần bảo đảm cơ sở pháp lý đối với việc ban hành và thực hiện kết luận giám sát NSNN của Quốc hội; hoàn thiện quy định về quy trình, thủ tục thực hiện kết luận giám sát của Quốc hội về quyết toán NSNN; nâng cao năng lực giám sát các hoạt động quyết toán NSNN và bảo đảm thực thi kết luận giám sát của đại biểu Quốc hội.
3.2. Đối với Quốc hội
Một là, tiếp tục nâng cao nhận thức của Quốc hội, của các cơ quan của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội về chức năng giám sát của Quốc hội, về thẩm quyền giám sát tối cao trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong đó, quyền lực nhà nước được phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quốc hội cần tăng cường tuyên truyền để nâng cao nhận thức, thống nhất nhận thức về thẩm quyền giám sát tối cao của Quốc hội.
Hai là, tăng cường chỉ đạo sát sao việc cải tiến, đổi mới để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội, trong đó có hoạt động giám sát về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, NSNN. Quốc hội sớm có chủ trương về việc đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Quy chế về hoạt động giám sát của Quốc hội cho phù hợp với thực tiễn, có tính đến yêu cầu mới và tính đặc thù của nhiệm kỳ mới của Quốc hội.
Ba là, tiếp tục phát huy kinh nghiệm từ thực tế đã đạt được, cải tiến, đổi mới trong giám sát chuyên đề; tăng cường sử dụng thông tin từ cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, chuyên gia, nhà nghiên cứu. Tăng cường hoạt động chất vấn tại phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đối với những nội dung hoặc vấn đề bức xúc, nổi lên để làm rõ, xử lý kịp thời; ban hành Nghị quyết về chất vấn tại phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và đổi mới phương thức tiến hành hậu giám sát. Trong hoạt động giám sát của Quốc hội cần sử dụng thành tựu của Cách mạng công nghiệp 4.0, cách mạng công nghệ số.
Bốn là, từ Quốc hội khóa XV, số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách sẽ nhiều hơn (chiếm 40% tổng số đại biểu Quốc hội). Do vậy, Quốc hội cần sớm có kế hoạch và phương thức tổ chức hoạt động của đại biểu Quốc hội chuyên trách, tạo điều kiện để đại biểu Quốc hội chuyên trách có nhiều cơ hội, tham gia có hiệu quả trong hoạt động của Quốc hội, đặc biệt là hoạt động giám sát. Xem xét sửa đổi Nghị quyết số 524/2012/UBTVQH13 ngày 20/9/2012 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về một số chế độ chi tiêu bảo đảm hoạt động của Quốc hội theo hướng quy định cụ thể mức chi bồi dưỡng đối với các chuyên gia, cá nhân có trình độ chuyên sâu tham gia đoàn giám sát, khảo sát hoặc chi nghiên cứu, thẩm định các báo cáo giám sát hoặc tư vấn, hỗ trợ các đại biểu Quốc hội, trực tiếp là các đại biểu Quốc hội chuyên trách. Nghiên cứu cơ chế thuê các tổ chức đánh giá độc lập để hỗ trợ các hoạt động giám sát, bảo đảm chuyên sâu từng vấn đề, từng nội dung được giám sát.
Năm là, từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV, Chương trình giám sát của Quốc hội cần được xây dựng sát hơn với tình hình thực tiễn, bảo đảm tính khả thi cao hơn, Quốc hội cần tập trung nhiều hơn, thường xuyên hơn hoạt động giám sát tình hình quản lý và sử dụng tài sản, NSNN, xác định trách nhiệm chính trị và nâng cao trách nhiệm giải trình của các tổ chức, cá nhân được giao nhiệm vụ quản lý, sử dụng tài sản nhà nước và NSNN. Kế hoạch giám sát chi tiết cần có trọng tâm, trọng điểm, tránh dàn trải. Phương thức giám sát cần linh hoạt với từng đối tượng và nội dung giám sát để có thể huy động được nhiều thành phần tham gia. Hoạt động giám sát tại địa phương cần có sự phối hợp chặt chẽ với đoàn đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân, ban pháp chế của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thành phố cũng như các cơ quan, tổ chức hữu quan khác để tránh chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động giám sát.
Sáu là, hoạt động giám sát của Quốc hội đối với quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, NSNN theo phương thức xem xét báo cáo, phương thức thảo luận, chất vấn tại phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội hoặc phiên họp toàn thể của Quốc hội cần tăng cường hơn nữa tính tranh luận, đi sâu thảo luận, làm rõ vấn đề. Đề cao trách nhiệm của đại biểu Quốc hội, của người chịu trách nhiệm trong thảo luận, xem xét các báo cáo, trong chất vấn và trả lời chất vấn. Nghị quyết về giám sát, chất vấn cần có các tiêu chí định lượng rõ ràng, mốc thời gian, trách nhiệm thực hiện cụ thể của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
Bảy là, thực hiện tốt việc điều hòa, phối hợp hoạt động giám sát bảo đảm thống nhất, chặt chẽ, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể, phát huy được hiệu quả hoạt động giám sát. Chỉ đạo Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội tăng cường giám sát ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng quy định của pháp luật. Cần nghiên cứu phân biệt rõ giữa hoạt động giám sát và khảo sát nhằm tạo sự chủ động, thuận tiện trong công tác phối hợp với các địa phương, bảo đảm nguyên tắc điều hòa theo quy định.
Tám là, tổ chức lại quy trình và nâng cao chất lượng công tác phân loại, xử lý đơn, thư, trong đó, xây dựng hệ thống quản lý đơn, thư chung của Quốc hội để thực hiện sàng lọc ban đầu, góp phần giảm áp lực trong việc tiếp nhận, xử lý đơn, thư; đồng thời, cần có cơ chế trao đổi thông tin với các cơ quan có thẩm quyền xử lý đơn, thư trước khi chuyển đơn và theo dõi quá trình giải quyết của cơ quan có thẩm quyền.
Chín là, cần quan tâm nhiều hơn đến kết quả giám sát. Bên cạnh việc có quy định pháp lý về hậu giám sát, Quốc hội cần có giải pháp đôn đốc việc thực hiện các kiến nghị giám sát; tăng cường xem xét các kiến nghị giám sát chưa được thực hiện, coi đây là nhiệm vụ thường xuyên của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Nghiên cứu hình thức tổng hợp, đánh giá các kiến nghị giám sát của các đoàn giám sát, của các đoàn đại biểu Quốc hội thành một kênh phản ánh chính thức để chuyển đến các cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết, làm cơ sở cho việc giám sát việc thực hiện. Cần chuyển hóa các kiến nghị sau giám sát thành các chính sách luật trình Quốc hội xem xét.
Để không ngừng hoàn thiện hệ thống pháp luật và các văn bản dưới luật nói chung về chu trình NSNN, cần hoàn thiện hơn về quy trình quyết toán NSNN nhằm tăng tính công khai, minh bạch, nâng cao trách nhiệm giải trình và làm lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia trong thời kỳ cách mạng công nghiệp 4.0.

ThS. Khuất Việt Hải
Học viện Hành chính Quốc gia

[1]. Báo cáo của Tổng cục Thuế về kết quả thu thuế năm 2020.