Có thể nói, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP được ban hành là cơ sở pháp lý đầu tiên để công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản được triển khai thực hiện bài bản, thống nhất trên cả nước. Để việc thực hiện Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đạt hiệu quả cao, tạo sự chuyển biến cơ bản về chất đối với công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Kế hoạch số 4193/KH-BTP ngày 31/5/2013 về việc tổ chức Hội nghị triển khai Nghị định số 16/2013/NĐ-CP. Theo đó, Hội nghị triển khai thực hiện Nghị định số 16/2013/NĐ-CP dành cho khối các cơ quan trung ương đã được tổ chức tại Hà Nội trong 02 ngày 11-12/7/2013.

Trong lời phát biểu khai mạc tại Hội nghị, Thứ trưởng Bộ Tư pháp Hoàng Thế Liên chỉ đạo cụ thể, Hội nghị không chỉ tập trung vào việc tập huấn nghiệp vụ, mà còn là diễn đàn để các đại biểu trao đổi, thảo luận, cùng nhau tìm ra những giải pháp khắc phục những tồn tại, hạn chế trên thực tiễn. Tại Hội nghị các đại biểu đã nghe giới thiệu chi tiết, trao đổi cụ thể về những nội dung cơ bản của Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, đặc biệt các quy định về trách nhiệm thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản của các cơ quan nhà nước; nội dung, trình tự, thủ tục, quy trình rà soát văn bản và xử lý kết quả rà soát văn bản; trình tự, thủ tục hệ thống hóa văn bản. Đây là những vấn đề cốt lõi của Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, cũng là những vấn đề đang gặp nhiều vướng mắc trong thực tế triển khai thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản.

1. Về trách nhiệm thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản

Thời gian qua, cùng với hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản đã được các Bộ, ngành, chính quyền địa phương quan tâm thực hiện và đạt được những kết quả tích cực, phát hiện và kịp thời xử lý nhiều văn bản, quy định chồng chéo, mâu thuẫn hoặc không còn phù hợp, góp phần bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập như: Việc rà soát để xử lý văn bản khi có văn bản pháp luật cấp trên mới được ban hành hoặc khi tình hình kinh tế - xã hội thay đổi còn chưa thực sự đạt hiệu quả; thực tiễn nhiều Bộ, ngành và địa phương thực hiện chưa đúng yêu cầu rà soát thường xuyên, thậm chí còn có sự nhầm lẫn giữa rà soát thường xuyên với định kỳ hệ thống hoá văn bản. Bên cạnh đó, vẫn còn tình trạng thiếu sự liên thông, kết nối chặt chẽ giữa các hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản với xây dựng và theo dõi thi hành pháp luật; chưa bảo đảm tính đồng bộ, nhất là giữa trung ương và địa phương trong rà soát, hệ thống hóa văn bản... Hệ quả là có nhiều văn bản, quy định không còn phù hợp hoặc mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản pháp luật cấp trên mới được ban hành nhưng không được bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung, thay thế kịp thời, tạo ra “khoảng trống” pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật thiếu thống nhất, minh bạch, khó khả thi, tác động tiêu cực đến đời sống kinh tế - xã hội.

Trên cơ sở cụ thể hóa các quy định về trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và kế thừa từ các nghị định của Chính phủ, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã xác định rõ ràng hơn trách nhiệm thực hiện trong hoạt động này của các cơ quan gắn liền với phạm vi văn bản phải rà soát, hệ thống hóa, bảo đảm không bỏ lọt văn bản thuộc đối tượng phải được rà soát, hệ thống hóa. Đồng thời, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP cũng đã quy định cụ thể vai trò của các cơ quan giúp các chủ thể có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản theo hướng nhấn mạnh đến vai trò đầu mối của các tổ chức pháp chế và trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa của các đơn vị chuyên môn. Cụ thể:

- Tại trung ương:

Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản do mình ban hành hoặc chủ trì soạn thảo; văn bản do cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình điều chỉnh những vấn đề thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.

Thủ trưởng các đơn vị chuyên môn thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản điều chỉnh những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của đơn vị mình.

Vụ trưởng Vụ Pháp chế thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm đôn đốc, hướng dẫn, tổng hợp kết quả rà soát, hệ thống hóa chung của Bộ, cơ quan ngang Bộ trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.

Người đứng đầu tổ chức pháp chế cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì, phối hợp với Thủ trưởng các đơn vị liên quan giúp Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản do cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo; phối hợp với Vụ trưởng Vụ Pháp chế thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản liên quan đến ngành, lĩnh vực hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ.

Người đứng đầu tổ chức pháp chế hoặc người đứng đầu đơn vị được giao thực hiện công tác pháp chế ở Tổng cục và tương đương, Cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan giúp Tổng cục trưởng, Cục trưởng thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước chuyên sâu của cơ quan, đơn vị mình.

Riêng đối với Bộ Tư pháp, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP quy định Thủ trưởng đơn vị được giao nhiệm vụ làm đầu mối tổ chức thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc Bộ Tư pháp có trách nhiệm đôn đốc, hướng dẫn, tổng hợp kết quả rà soát, hệ thống hóa chung của Bộ Tư pháp.

- Tại địa phương:

Ủy ban nhân dân thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản do mình và Hội đồng nhân dân cùng cấp ban hành; phối hợp với Thường trực Hội đồng nhân dân kiến nghị Hội đồng nhân dân xử lý kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản của Hội đồng nhân dân.

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm chỉ đạo các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện rà soát, hệ thống hoá văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp mình ban hành.

Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện chủ trì, phối hợp với Trưởng ban Pháp chế Hội đồng nhân dân và các cơ quan liên quan thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản của Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân cùng cấp điều chỉnh những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của cơ quan mình.

Trưởng phòng pháp chế hoặc người đứng đầu đơn vị được giao thực hiện công tác pháp chế ở cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan giúp Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa.

Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp có trách nhiệm đôn đốc, hướng dẫn, tổng hợp kết quả rà soát, hệ thống hóa chung của các cơ quan chuyên môn liên quan trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp mình.

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm tổ chức rà soát, hệ thống hóa văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp mình ban hành.

- Đối với trường hợp có sự điều chỉnh địa giới hành chính, Nghị định quy định trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản như sau:

+ Trường hợp một đơn vị hành chính được chia thành các đơn vị hành chính mới thì Ủy ban nhân dân của các đơn vị hành chính mới có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân của đơn vị hành chính trước khi được chia ban hành.

+ Trường hợp nhiều đơn vị hành chính được sáp nhập thành một đơn vị hành chính mới thì Ủy ban nhân dân của đơn vị hành chính mới có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân của các đơn vị hành chính trước khi được sáp nhập ban hành.

2. Về nội dung rà soát theo văn bản là căn cứ pháp lý

Đây là nội dung quan trọng, cho biết các công việc phải làm khi rà soát văn bản, giải thích cho việc “xem xét, đối chiếu, đánh giá” văn bản được rà soát với các văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát. Theo đó, việc rà soát theo văn bản là căn cứ pháp lý được thực hiện theo bốn nội dung sau:

Thứ nhất, rà soát hiệu lực của văn bản được rà soát, bao gồm xác định rõ các trường hợp văn bản còn hiệu lực, văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần.

Để thống nhất cho việc xác định tình trạng hiệu lực của văn bản được rà soát, trên cơ sở quy định về trường hợp hết hiệu lực của văn bản, Nghị định quy định các trường hợp văn bản được xác định hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần, gồm:

- Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản được rà soát;

- Văn bản được rà soát đã được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó;

- Văn bản được rà soát bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền;

- Văn bản được rà soát không còn đối tượng điều chỉnh;

- Văn bản của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân hết hiệu lực thi hành thì văn bản được rà soát quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành văn bản đó cũng hết hiệu lực.

Thứ hai, rà soát phần căn cứ ban hành của văn bản được rà soát, bao gồm:

- Xác định các văn bản thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung văn bản là căn cứ ban hành của văn bản được rà soát;

- Xác định các văn bản khác mới được ban hành có quy định liên quan đến quy định của văn bản được rà soát.

Thứ ba, rà soát về thẩm quyền ban hành văn bản được rà soát, cụ thể là xem xét sự phù hợp về thẩm quyền ban hành văn bản được rà soát với quy định của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát, bao gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung.

Thứ tư, rà soát phần nội dung của văn bản được rà soát, cụ thể là xem xét, xác định những nội dung của văn bản được rà soát có quy định trái, chồng chéo, mâu thuẫn với quy định của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát. Trường hợp các văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn; nếu các văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát do một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản được ban hành sau.

3. Về trình tự, thủ tục rà soát văn bản theo căn cứ pháp lý

Để bảo đảm sự thống nhất về quy trình tác nghiệp trong hoạt động rà soát văn bản theo căn cứ pháp lý, Nghị định đã quy định cụ thể về trình tự, thủ tục rà soát với các công việc cụ thể như sau:

- Xác định văn bản được rà soát: Cơ quan rà soát có trách nhiệm xác định văn bản được rà soát ngay khi văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát văn bản đó được ban hành. Quy định này nhằm bảo đảm tuân thủ nguyên tắc thường xuyên, ngay khi có căn cứ rà soát văn bản của hoạt động rà soát văn bản.

- Xem xét, đánh giá phần căn cứ ban hành để xác định và tập hợp đầy đủ văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát.

- Xem xét, xác định hiệu lực của văn bản được rà soát, cụ thể:

+ Căn cứ các trường hợp hết hiệu lực của văn bản quy định tại khoản 1 Điều 12 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, cơ quan rà soát xác định một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản được rà soát hết hiệu lực, đồng thời xác định rõ lý do hết hiệu lực, thời điểm hết hiệu lực.

Trường hợp văn bản được xác định hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần do không còn đối tượng điều chỉnh thì cơ quan rà soát bãi bỏ theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản đó. Đây được coi là trường hợp “không đương nhiên” hết hiệu lực của văn bản và xuất phát từ yêu cầu là một văn bản khi hết hiệu lực phải xác định được cụ thể lý do hết và thời điểm hết hiệu lực.

+ Văn bản được xác định hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần phải được đưa vào danh mục để công bố định kỳ hàng năm theo quy định tại Điều 20 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP.

- Xem xét, đánh giá về thẩm quyền ban hành và nội dung của văn bản được rà soát: Văn bản không thuộc trường hợp hết hiệu lực toàn bộ được tiếp tục rà soát về căn cứ ban hành, thẩm quyền ban hành và phần nội dung của văn bản.

4. Về xử lý kết quả rà soát theo văn bản là căn cứ pháp lý

Xử lý kết quả rà soát là bước quan trọng để đạt được mục đích của hoạt động rà soát. Để hiểu thống nhất về kết quả rà soát, Nghị định quy định kết quả rà soát được thể hiện bằng Phiếu rà soát văn bản và nội dung của kết quả rà soát văn bản bao gồm:

- Nội dung đánh giá về hiệu lực của văn bản, căn cứ pháp lý và thẩm quyền ban hành văn bản được rà soát;

- Những nội dung của văn bản được rà soát có quy định trái, chồng chéo, mâu thuẫn với quy định của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát.

Căn cứ vào kết quả rà soát văn bản, cơ quan rà soát tiến hành xử lý hoặc lập hồ sơ kiến nghị xử lý văn bản theo các hình thức quy định tại Điều 19 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP (đình chỉ, bãi bỏ, thay thế, sửa đổi, bổ sung, ban hành văn bản mới). Theo đó, cơ quan rà soát xử lý nội dung được xác định trái, mâu thuẫn, chồng chéo của văn bản được rà soát do mình ban hành hoặc phối hợp với cơ quan liên tịch ban hành văn bản để xử lý trong trường hợp văn bản đó được liên tịch ban hành. Trường hợp rà soát phát hiện nội dung cần xử lý thuộc thẩm quyền của cơ quan khác thì cơ quan rà soát lập hồ sơ đề nghị cơ quan đó tiến hành xử lý.

Hồ sơ kiến nghị xử lý nội dung văn bản được rà soát bao gồm văn bản được rà soát, văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát; văn bản kiến nghị của cơ quan rà soát đối với cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản được rà soát; ý kiến của các cơ quan, đơn vị có liên quan và các tài liệu khác có liên quan. Hồ sơ kiến nghị phải được gửi đến cơ quan có thẩm quyền trước thời điểm có hiệu lực, hoặc hết hiệu lực toàn bộ hay một phần của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát.

Để bảo đảm nguyên tắc kịp thời khi xử lý kết quả rà soát, bảo đảm nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định quy định việc bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản được rà soát thuộc thẩm quyền xử lý của cơ quan rà soát phải được xác định có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát. Đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân, việc xử lý kết quả rà soát phải được tiến hành tại kỳ họp gần nhất của Hội đồng nhân dân.

Bên cạnh đó, thời điểm tiến hành rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật cũng được các đại biểu quan tâm. Theo đại diện Vụ Pháp chế Ngân hàng Nhà nước, chúng ta phải thống nhất về thời điểm tiến hành hệ thống hóa, tại thời điểm nào tiến hành rà soát, hệ thống hóa vẫn là vẫn đề mà các đơn vị pháp chế còn lúng túng.

Cũng tại Hội nghị, các đại biểu đã được các báo cáo viên của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp giới thiệu giới thiệu cụ thể về 07 biểu mẫu được ban hành kèm theo Thông tư số 09/2013/TT-BTP.

Ngoài ra, Hội nghị cũng được nghe báo cáo viên của Cục Công nghệ thông tin giới thiệu về Hệ thống thông tin về văn bản quy phạm pháp luật thống nhất từ trung ương tới địa phương và hướng dẫn các học viên kỹ năng sử dụng các tính năng, tiện ích của Hệ thống thông tin về văn bản quy phạm pháp luật phục vụ công tác rà soát, hệ thống văn bản và cập nhật văn bản vào Hệ thống. Việc ứng dụng công nghệ thông tin là hết sức cần thiết, giúp cho việc rà soát, hệ thống hóa văn bản được thực hiện nhanh chóng, chính xác, tiết kiệm được thời gian, chi phí và nhân lực.

Tại Hội nghị, các học viên cũng đã trao đổi, thảo luận về các vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản như việc xác định văn bản quy phạm pháp luật, việc xử lý văn bản trong trường hợp không còn đối tượng điều chỉnh, việc công bố định kỳ văn bản hết hiệu lực...

Chúng ta có thể thấy, công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật đang ngày càng hoàn thiện, trong thời gian không xa người dân có thể dễ dàng truy cập, tra cứu các văn bản quy phạm pháp luật một cách có hệ thống, nhanh gọn, hiệu quả, thuận tiện trong việc áp dụng và thực thi pháp luật.

Thu Giang – Nguyễn Vinh