1. Tổng quát về quá trình phát sinh tình trạng người di cư, không quốc tịch, không có giấy tờ chứng minh về nhân thân, quốc tịch tại Việt Nam

Tình trạng di cư tự do và người không quốc tịch trên lãnh thổ Việt Nam là vấn đề lịch sử đã có từ lâu. Người di cư tự do chủ yếu tập trung ở một số tỉnh dọc biên giới Việt Nam - Lào, Việt Nam - Campuchia, một số tỉnh biên giới Việt Nam - Trung Quốc và một số ít di chuyển giữa các tỉnh, thành phố của Việt Nam. Đặc điểm chung của người di cư tự do là cuộc sống rất khó khăn về kinh tế; trình độ dân trí thấp; không có giấy tờ gì để làm căn cứ xác định nhân thân, quốc tịch; chịu nhiều ảnh hưởng của những phong tục, tập quán của người dân tộc (về hôn nhân, đăng ký khai sinh cho con…).

Người không quốc tịch, không có giấy tờ chứng minh về nhân thân, quốc tịch tại Việt Nam có thể được chia thành các nhóm sau:

Nhóm 1: Người tị nạn từ Campuchia sang Việt Nam và đã đăng ký tại các trại tị nạn từ những năm 1976 - 1989 (chủ yếu sống tại các tỉnh phía Nam cùng con cháu của mình, như tại TP. Hồ Chí Minh, Bình Dương, Bình Phước, Đồng Nai).

Nhóm 2: Người di cư tự do từ Campuchia sang Việt Nam (tập trung chủ yếu tại các tỉnh phía Nam như Tây Ninh, An Giang, Đồng Tháp, Kiên Giang, Cà Mau, Sóc Trăng...), trong đó có cả Việt kiều - người gốc Việt sinh sống qua nhiều thế hệ ở Campuchia di cư về Việt Nam[1].

Nhóm 3: Người di cư tự do từ Lào sang Việt Nam và sống tại 10 tỉnh biên giới Việt Nam - Lào (chủ yếu là người dân tộc H’Mông) qua nhiều thế hệ.

Nhóm 4: Người di cư tự do từ Trung Quốc sang Việt Nam và sống tại các tỉnh biên giới phía Bắc (như Hà Giang, Quảng Ninh, Lai Châu) hoặc tại các tỉnh, thành phố khác (như Hà Nội, Thái Nguyên, Tuyên Quang, TP. Hồ Chí Minh, Đồng Nai), gồm người gốc Hoa, Đài Loan - Trung Quốc…

Nhóm 5: Các trường hợp khác.

Trên cơ sở nghiên cứu thực tiễn tại Việt Nam, hiện nay vẫn còn tồn tại một số người không phải là người không quốc tịch nhưng cũng có nguy cơ rơi vào tình trạng không quốc tịch, vì họ không có bất kỳ giấy tờ gì để chứng minh về nhân thân. Cụ thể là:

- Một bộ phận người dân tộc thiểu số sinh sống lâu đời tại các vùng núi cao, ít quan hệ với bên ngoài: Họ là người Việt Nam, nhưng do phong tục, tập quán, trình độ dân trí, nhận thức còn hạn chế, ít giao du, quan hệ với bên ngoài nên không có bất kỳ giấy tờ nào, kể cả giấy tờ tùy thân, hộ tịch. Do đó, họ cũng có nguy cơ rơi vào tình trạng người không quốc tịch.

- Trẻ em là con của các đối tượng thuộc nhóm người nêu trên mà chưa được xác định quốc tịch thông qua thủ tục đăng ký khai sinh.

- Một số trường hợp khác do không tiến hành đăng ký hộ tịch (đăng ký khai sinh) và xác định quốc tịch Việt Nam, cá biệt, có trường hợp ngay tại Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh cũng không có bất kỳ giấy tờ nhân thân nào từ bé cho đến khi trưởng thành.

- Những người di cư tự do trong nội địa: Họ là người Việt Nam sinh sống tại các tỉnh, nhưng thường di cư tự phát (đến những nơi dễ làm ăn), không có giấy tờ chứng minh về nhân thân, quốc tịch.

Đặc điểm chung của người không quốc tịch, người không có giấy tờ chứng minh về quốc tịch là không có chỗ ở hợp pháp, phải ở nhờ nhà người thân, sống dưới ghe, thuyền hoặc nhà tạm (nhà được chính quyền địa phương bố trí hoặc tự dựng trên đất lấn chiếm, trong số đó có trường hợp lấn chiếm cả ở khu lực hành lang giao thông, khu vực bảo vệ đê điều…), một số ít có tiền “mua đất” làm nhà, nhưng không làm được thủ tục sang tên mà chỉ sử dụng giấy viết tay, cũng do không có chứng minh nhân dân, hộ khẩu nên không được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để xây dựng nhà ở. Do không có nhà ở, đất ở hợp pháp nên không ổn định về nơi ở, nhiều gia đình thường xuyên di chuyển từ xã này sang xã khác, huyện này sang huyện khác, thậm chí từ tỉnh này sang tỉnh khác (số này tập trung ở những gia đình sống trên bè, trên thuyền di chuyển theo địa điểm đánh bắt cá). Bên cạnh đó, đa số người di cư tự do chung sống với nhau như vợ chồng mà không đăng ký kết hôn, tảo hôn, vì vậy, nhiều trẻ em sinh ra không được đăng ký khai sinh, không có quốc tịch. Người dân gặp rất nhiều khó khăn để hòa nhập với cộng đồng, không được hưởng các chế độ, chính sách hỗ trợ của Nhà nước.

2. Nỗ lực của Chính phủ Việt Nam nhằm giải quyết tình trạng không quốc tịch

Để giải quyết và hạn chế tình trạng không quốc tịch, không có giấy tờ chứng minh về nhân thân, quốc tịch, trong những năm qua, Nhà nước ta đã có nhiều chính sách, giải pháp cụ thể nhằm giải quyết vấn đề này, xin nêu một số chính sách, giải pháp nổi bật như:

2.1. Giải quyết cho nhập quốc tịch Việt Nam theo quy định tại Điều 22 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008

Trong giai đoạn trước đây, để giải quyết tình trạng người không quốc tịch đã cư trú ổn định tại Việt Nam, Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 đã có một điều (Điều 22) để giải quyết cho nhập quốc tịch Việt Nam theo thủ tục đơn giản đối với người không có các giấy tờ tùy thân để chứng minh quốc tịch Việt Nam hoặc không có giấy tờ chứng minh quốc tịch nước ngoài, đã cư trú ổn định trên lãnh thổ Việt Nam từ 20 năm trở lên tính đến ngày 01/7/2009. Đây là quy định mang tính chất chuyển tiếp, được thực hiện trong vòng 03 năm (kể từ ngày Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 có hiệu lực đến hết ngày 31/12/2012), nhằm giải quyết dứt điểm tồn đọng lịch sử về tình trạng người không quốc tịch làm ăn, sinh sống ổn định trên lãnh thổ Việt Nam, bảo đảm quyền có quốc tịch của người dân, từng bước giảm thiểu và tiến tới xóa bỏ tình trạng không quốc tịch tại Việt Nam. Kết quả, Chủ tịch nước đã quyết định cho 4.571 người được nhập quốc tịch Việt Nam.

2.2. Giải quyết tình trạng di cư tự do từ Campuchia về Việt Nam cư trú

Vấn đề người gốc Việt định cư ở Campuchia là vấn đề mang tính lịch sử, tồn tại từ lâu. Tuy nhiên, do chính sách, pháp luật của Campuchia có thay đổi, nên những năm qua, người gốc Việt sinh sống tại Campuchia di cư tự do về Việt Nam ngày càng nhiều. Theo thống kê của các tỉnh có chung đường biên giới với Campuchia và một số tỉnh lân cận, tính đến nay, có hơn 26.000 người di cư tự do từ Campuchia về cư trú. Hầu hết họ đều không có giấy tờ chứng minh nhân thân, quốc tịch; trẻ em không được khai sinh… Đây là những người đang “có nguy cơ rơi vào tình trạng không quốc tịch”. Để giải quyết vấn đề, Chính phủ đã có nhiều hỗ trợ về đời sống, giải quyết giấy tờ pháp lý cho những người có đủ điều kiện (như đăng ký khai sinh cho trẻ em là con của người di cư tự do từ Campuchia về, cấp giấy chứng nhận có quốc tịch Việt Nam, cấp thẻ thường trú…). Bước đầu, việc giải quyết các giấy tờ đã có những kết quả đáng ghi nhận.

2.3. Giải quyết tình trạng di cư tự do từ Lào về Việt Nam cư trú

Việt Nam và Lào là hai quốc gia có quan hệ hữu nghị truyền thống, gắn bó từ lâu đời. Đường biên giới Việt Nam - Lào kéo dài trên 2.000 km, tiếp giáp giữa 10 tỉnh của Việt Nam với các tỉnh của Lào. Do có mối quan hệ dân tộc, thân tộc gần gũi, nên người dân hai bên có nhiều nét tương đồng, thường qua lại làm ăn, buôn bán và kết hôn với nhau. Chính vì vậy, di cư trong vùng biên giới Việt Nam - Lào là vấn đề có tính lịch sử, chịu tác động của nhiều yếu tố như kinh tế, phong tục, tập quán, quan hệ gia đình, dòng tộc.

Để giải quyết vấn đề di cư tự do và kết hôn không giá thú, ngày 08/7/2013, tại Nghệ An, đại diện Chính phủ Việt Nam và Chính phủ Lào đã ký Thỏa thuận về việc giải quyết vấn đề người di cư tự do, kết hôn không giá thú trong vùng biên giới hai nước (Thỏa thuận). Ngày 09/12/2013, Bộ Ngoại giao có Văn bản số 63/2013/TB-LPQT thông báo Thỏa thuận có hiệu lực kể từ ngày 14/11/2013 và sẽ chấm dứt hiệu lực sau 03 năm (đến ngày 14/11/2016). Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khác nhau (cả chủ quan và khách quan), sau 03 năm triển khai thực hiện Thỏa thuận, cả hai bên không đạt được tiến độ và kết quả theo lộ trình đặt ra. Do đó, Chính phủ hai nước đã thống nhất tiếp tục gia hạn thực hiện Thỏa thuận thêm 03 năm (từ ngày 14/11/2016 đến ngày 14/11/2019).

Thực hiện Thỏa thuận song phương giữa Việt Nam và Lào, hơn 1.800 người di cư tự do và kết hôn không giá thú của Lào đang cư trú tại các huyện biên giới của 10 tỉnh Việt Nam đã được đưa vào danh sách phê duyệt. Sau khi được phê duyệt, Bộ Tư pháp đã tổ chức nhiều đoàn công tác trực tiếp hướng dẫn họ làm thủ tục xin nhập quốc tịch Việt Nam. Tính đến nay, Chủ tịch nước đã quyết định cho gần 1.500 trường hợp đủ điều kiện được nhập quốc tịch Việt Nam.

3. Những tồn tại, hạn chế trong giải quyết tình trạng di cư tự do, không quốc tịch, không có giấy tờ chứng minh về nhân thân, quốc tịch

Nhìn chung, pháp luật về quốc tịch của Việt Nam, đặc biệt là Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), hướng tới việc bảo đảm quyền có quốc tịch cho người không quốc tịch, người có nguy cơ rơi vào tình trạng không quốc tịch và trẻ em tại Việt Nam. Đây được coi là cơ sở để bảo đảm các quyền cơ bản khác của nhóm đối tượng này (như quyền đi học, y tế, bảo hiểm xã hội, phúc lợi xã hội...). Những kết quả đạt được trong việc giải quyết tình trạng không quốc tịch cho thấy Chính phủ Việt Nam đã có sự quan tâm, chỉ đạo sát sao việc giải quyết tình trạng không quốc tịch tại Việt Nam, đặc biệt trong công tác giải quyết vấn đề quốc tịch cho người di cư tự do từ Lào và Campuchia hiện đang sinh sống tại khu vực biên giới với hai quốc gia này.

Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện các hoạt động cho thấy, những kết quả đạt được vẫn còn hạn chế. Số lượng người không quốc tịch chưa được giải quyết với thủ tục đơn giản theo Điều 22 nêu trên còn nhiều; số người di cư tự do chưa được giải quyết giấy tờ hộ tịch, quốc tịch, cư trú còn tương đối lớn; tình trạng trẻ em chưa được đăng ký khai sinh và xác định quốc tịch vẫn chưa giải quyết dứt điểm; tình trạng người di cư không có giấy tờ trong nội địa (giữa các địa phương trong nước) còn tiếp diễn... Có thực trạng này là vì các lý do sau:

Thứ nhất, chưa có khung pháp luật riêng để giải quyết tình trạng không quốc tịch: Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) được xây dựng với mục đích cơ bản là nhằm xác định quốc tịch, bảo đảm quyền có quốc tịch nói chung và phục vụ công tác quản lý nhà nước về dân cư. Luật này chưa có quy định riêng nhằm bảo đảm quyền, lợi ích của người không quốc tịch. Các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành cũng chưa tạo sự linh hoạt cần thiết để xử lý các trường hợp phát sinh trong thực tiễn giải quyết vấn đề người không quốc tịch.

Thứ hai, chưa có kế hoạch tổng thể để giải quyết vấn đề di cư tự do, không quốc tịch, không có giấy tờ chứng minh quốc tịch cho các nhóm đối tượng khác nhau: Trong những năm qua, việc giải quyết vấn đề này thường chỉ thực hiện theo sự vụ phát sinh cụ thể, kế hoạch ngắn hạn nên kết quả giải quyết còn khiêm tốn.

Thứ ba, về việc thu thập số liệu về người không quốc tịch: Chưa đánh giá được một cách toàn diện thực trạng người không có giấy tờ chứng minh về nhân thân, không quốc tịch tại Việt Nam vì chưa có kinh phí để thực hiện việc rà soát tổng thể trên phạm vi toàn quốc, mà mới chỉ thực hiện rà soát theo một số nhóm đối tượng cụ thể tại một số tỉnh/thành phố nhất định, nên nhiều nhóm chưa được rà soát (ví dụ, phụ nữ Việt Nam kết hôn với người nước ngoài, đã thôi quốc tịch Việt Nam nhưng không được nhập quốc tịch nước ngoài, quay trở về Việt Nam; trẻ em là con của phụ nữ Việt Nam và chồng nước ngoài được đưa từ nước ngoài về Việt Nam không có giấy tờ chứng minh nguồn gốc; tình trạng người không quốc tịch, người di cư, người không có giấy tờ chứng minh về nhân thân hiện đang cư trú, sinh sống tại nhiều tỉnh không phải tỉnh biên giới; tình hình người di cư ở khu vực biên giới với Trung Quốc).

Thứ tư, hạn chế về nguồn lực phục vụ việc giải quyết tình trạng không quốc tịch: Điều kiện kinh tế - xã hội ở một số địa phương còn khó khăn nên việc hỗ trợ kinh phí cho những cán bộ trực tiếp tham gia giải quyết cũng như cho người dân thuộc diện này còn hạn chế (cán bộ tham gia công tác này phải trực tiếp xuống các bản làng, thôn, ấp ở vùng sâu, vùng xa…, có những đoàn, tổ công tác trực tiếp xuống ăn, ở cùng với người dân một thời gian để rà soát, lập danh sách và giúp bà con khai hồ sơ xin nhập quốc tịch Việt Nam). Bên cạnh đó, lực lượng cán bộ có liên quan đến việc giải quyết tình trạng không quốc tịch nói chung và cán bộ làm công tác điều tra, thống kê, xác minh và thu thập thông tin về nhóm đối tượng này còn rất “mỏng”. Đa phần các cán bộ làm công tác quốc tịch tại địa phương là kiêm nhiệm, nên thời gian dành cho việc giải quyết vấn đề quốc tịch còn hạn chế. Cán bộ làm công tác quốc tịch ở một số địa phương còn chưa được đào tạo và bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ nên còn lúng túng trong quá trình xử lý hồ sơ liên quan đến quốc tịch.

Thứ năm, hạn chế về công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật và nâng cao nhận thức: Hoạt động tuyên truyền, phổ biến để nâng cao nhận thức cho người dân về quyền có quốc tịch để từ đó được hưởng các quyền và lợi ích hợp pháp khác như công dân Việt Nam còn hạn chế. Các hoạt động tuyên truyền, phổ biến chưa được thực hiện thường xuyên và đồng đều tại các địa phương; hình thức và phương pháp tuyên truyền còn chậm đổi mới. Người dân khu vực biên giới nhìn chung có trình độ văn hóa thấp, có cuộc sống khó khăn, không biết tiếng phổ thông… khiến họ không quan tâm nhiều đến pháp luật và dễ bị đối tượng xấu lợi dụng, lôi kéo thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật..., do đó, hiệu quả của hoạt động tuyên truyền, phổ biến chưa cao, dẫn đến tình trạng người không quốc tịch (đặc biệt là người di cư tự do ở vùng biên giới) vẫn còn chưa thực sự hiểu được quyền, lợi ích của mình liên quan đến vấn đề quốc tịch và từ đó chưa quan tâm đến việc hoàn tất thủ tục, hồ sơ xin nhập quốc tịch…

4. Giải pháp trong thời gian tới

Một là, rà soát, thống kê chính xác, phân loại theo nhóm người không quốc tịch hiện đang cư trú tại Việt Nam

Hiện nay, số liệu người không quốc tịch chủ yếu dựa trên báo cáo của các địa phương, trong đó có những số liệu khá cũ; quá trình thực hiện thống kê cũng không có tiêu chí cụ thể, rõ ràng; một số nhóm đối tượng có nguy cơ rơi vào tình trạng không quốc tịch chưa được thống kê. Trong khi đó, để có cơ sở đề xuất xem xét, quyết định việc gia nhập Công ước năm 1961 về giảm thiểu tình trạng không quốc tịch thì cần có số liệu chính xác về người không quốc tịch, không rõ quốc tịch đang cư trú tại Việt Nam (phân theo nhóm cụ thể).

Hai là, xây dựng kế hoạch chiến lược về việc giải quyết tình trạng không quốc tịch

Để đẩy mạnh việc giải quyết tình trạng không quốc tịch tại Việt Nam, cần có sự nghiên cứu, đánh giá tổng thể thực trạng và xác định những hướng đi cụ thể cho giai đoạn tới với tầm nhìn trung hạn và dài hạn. Để làm được như vậy, cần có một kế hoạch chiến lược về việc giải quyết tình trạng không quốc tịch nhằm có cách tiếp cận tổng thể, toàn diện về việc giải quyết tình trạng không quốc tịch tại Việt Nam và từ đó thống nhất chủ trương, chính sách, biện pháp triển khai ở các cấp. Trong kế hoạch, cần có lộ trình cụ thể của việc nghiên cứu, đề xuất tham gia Công ước năm 1961 về giảm thiểu tình trạng không quốc tịch.

Ba là, nâng cao nhận thức về vấn đề không quốc tịch và giải quyết tình trạng không quốc tịch

Trong suốt những năm qua, việc tuyên truyền về pháp luật quốc tịch để nâng cao nhận thức của người dân, cơ quan, tổ chức có liên quan trong vấn đề không quốc tịch và giải quyết tình trạng không quốc tịch chưa được thực hiện một cách bài bản. Vì vậy, hiểu biết của người dân, cơ quan, tổ chức về vấn đề này còn nhiều hạn chế, làm ảnh hưởng đến hiệu quả của việc phòng tránh tình trạng không quốc tịch, cũng như giải quyết vấn đề này. Do vậy, cần xây dựng kế hoạch tuyên truyền sâu rộng về pháp luật quốc tịch nhằm làm thay đổi nhận thức của toàn xã hội, khuyến khích người không quốc tịch làm các thủ tục xin nhập quốc tịch Việt Nam khi có đủ điều kiện.

Bốn là, nâng cao năng lực và tăng cường cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong việc giải quyết tình trạng không quốc tịch

Giải quyết vấn đề không quốc tịch là trách nhiệm của rất nhiều bộ, ngành, địa phương. Vì vậy, trước mắt, cần nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ tư pháp trực tiếp giải quyết hồ sơ, thủ tục quốc tịch cho người không quốc tịch cũng như đội ngũ cán bộ quản lý cấp trung ương; từ đó tăng cường cơ chế phối hợp thống nhất và hiệu quả trong giải quyết vấn đề không quốc tịch.

Năm là, tiếp tục tăng cường hợp tác quốc tế song phương, đa phương để giải quyết hiệu quả vấn đề không quốc tịch

Thực tiễn giải quyết vấn đề không quốc tịch, không rõ về quốc tịch (đặc biệt tại khu vực biên giới) ở Việt Nam thời gian qua cho thấy, nếu ký kết được các hiệp định song phương giữa hai Chính phủ để giải quyết vấn đề di cư, quốc tịch, kết hôn không giá thú (như Thỏa thuận giữa Chính phủ Việt Nam và Chính phủ Lào) thì việc giải quyết sẽ đạt hiệu quả cao hơn. Do đó, các bộ, ngành cần tích cực nghiên cứu để có thể tiếp tục ký kết các thỏa thuận tương tự mới có thể tiến tới giải quyết dứt điểm vấn đề di cư và quốc tịch.

ThS. Vũ Thị Thảo
Cục Hộ tịch, quốc tịch, chứng thực

[1]. Đối với người gốc Việt di cư tự do từ Campuchia về Việt Nam, hầu hết họ đều không có giấy tờ chứng minh về nhân thân, không cư trú ổn định, chủ yếu sống trên ghe, thuyền, nhà dựng tạm dọc sông, suối và sống nhờ vào sự trợ cấp của chính quyền địa phương.