Tóm tắt: Nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân là nguyên tắc Hiến định ở Việt Nam. Bài viết phân tích tình hình thực hiện nguyên tắc này trong thực tiễn, từ đó đưa ra các giải pháp thực hiện hiệu quả nguyên tắc này trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Abstract: The principle that all state power belongs to the people is a constitutional principle in Vietnam. The article analyzes the implementation of this principle in practice, thereby proposing solutions to effectively implement this principle in the process of building and completing the Vietnamese socialist rule of law state.

1. Đặt vấn đề

Ở nước ta, tất cả “quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân”[1], điều này đã được hiến định trong các bản Hiến pháp Việt Nam và trở thành một trong những nguyên tắc quan trọng trong tổ chức và vận hành Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay. Hiến pháp năm 1946 - bản Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta tại Điều thứ 1 đã khẳng định: “Nước Việt Nam là một nước dân chủ cộng hoà. Tất cả quyền binh trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”. Tinh thần của nguyên tắc ấy được kế thừa trong Hiến pháp năm 1959 bằng quy định tại Điều 4: “Tất cả quyền lực trong nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa đều thuộc về nhân dân”. Điều 6 Hiến pháp năm 1980 tiếp tục khẳng định: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân”. Điều 2 Hiến pháp năm 1992 cũng khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức”. Do yêu cầu của sự phát triển, quản lý đất nước trong tình hình mới, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, theo đó khoản 2 Điều 2 được sửa đổi, bổ sung như sau: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”.

Khoản 2 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”. Trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân đã được cụ thể hóa và ghi nhận trong nhiều văn bản pháp luật khác. Bên cạnh đó, lần đầu tiên Hiến pháp năm 2013 quy định cụ thể hai phương thức thực hiện quyền lực nhà nước, đó là nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước (Điều 6).

2. Thực tiễn thực hiện nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân ở nước ta thời gian qua

2.1. Kết quả thực hiện

Một là, pháp luật về bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân ngày càng hoàn thiện[2]. Trên cơ sở quan điểm, đường lối của Đảng, Nhà nước ta đã thể chế hóa và ban hành nhiều chính sách, văn bản pháp luật nhằm phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được xác định đầy đủ hơn trong Hiến pháp năm 2013 và trong hệ thống pháp luật mới được ban hành, sửa đổi. Việc thực hiện Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 có nhiều tiến bộ, đến nay, 100% xã, phường, thị trấn đã xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ cơ sở. Bên cạnh đó, việc thực hiện cải cách hành chính theo cơ chế một cửa, một cửa liên thông đã được triển khai rộng khắp các đơn vị hành chính cấp xã; 95% xã, phường, thị trấn thực hiện niêm yết công khai các thủ tục hành chính, các khoản phí, lệ phí, đóng góp của dân, công khai các phương án sản xuất, việc giải quyết các thủ tục hành chính, chế độ chính sách[3].

Thời gian qua, khung khổ pháp lý bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân ngày càng hoàn thiện. Bên cạnh việc khẳng định nhân dân thực hiện quyền lực thông qua thiết chế dân chủ đại diện (Quốc hội và Hội đồng nhân dân), Hiến pháp của Việt Nam qua các thời kỳ đều quy định một số hình thức dân chủ trực tiếp và luôn xác định dân chủ trực tiếp là cách thể hiện chân thực, nguyên vẹn nhất ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Hiến pháp năm 2013 tiếp tục ghi nhận trưng cầu dân ý, bãi miễn đại biểu dân cử, quyền tham gia quản lý nhà nước, xã hội của người dân. Hiến pháp năm 2013 ra đời đã tạo cơ sở pháp lý để ban hành các văn bản pháp luật quan trọng về mở rộng dân chủ và phát huy dân chủ trực tiếp như: Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015, Luật Trưng cầu dân ý năm 2015, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Luật Thanh niên năm 2020… Bên cạnh đó, trong hiện nay, khi trình độ dân trí ngày càng cao, dân chủ ngày càng được mở rộng, Nhà nước ta đã và đang tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về quyền làm chủ của nhân dân thông qua việc ban hành các văn bản pháp luật. Sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, nhiều văn bản pháp luật thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau đã được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới, trong đó hàm chứa các nội dung về quyền con người, quyền công dân, cụ thể như: Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017), Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Báo chí năm 2016, Luật An ninh mạng năm 2018, Luật Doanh nghiệp năm 2020, Luật Đầu tư năm 2020… đã tạo bước tiến mới trong bảo đảm quyền sở hữu tài sản, quyền tự do kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm.

Hai là, việc thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân bằng dân chủ trực tiếp đã đạt được một số kết quả, cụ thể như: Việc triển khai Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 trong thực tiễn đã đạt được nhiều kết quả nhất định; nội dung nhân dân bàn và quyết định trực tiếp được thực hiện tốt nhất với sự tham gia, phối hợp tích cực giữa chính quyền xã, phường, thị trấn với nhân dân ở cộng đồng dân cư nông thôn. Thực hiện pháp luật về bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của người dân đã đạt được nhiều kết quả trong thực tế. Việc tiếp cận thông tin trong hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật được thực hiện chủ động, công khai, minh bạch; hoạt động hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật trong thời gian qua đã được thực thi khá tốt trên thực tế; các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật khi xây dựng được cập nhật trên các phương tiện thông tin đại chúng để công dân tham gia đóng góp ý kiến. Bên cạnh đó, quyền làm chủ của nhân dân tiếp tục được củng cố và có những bước tiến quan trọng, quyền dân chủ trực tiếp thông qua hoạt động bầu cử, ứng cử; trưng cầu ý dân, bãi miễn đại biểu dân cử; tham gia vào quản lý nhà nước (đóng góp ý kiến; khiếu nại, tố cáo; đối thoại dân chủ; thảo luận, phản biện).

Ba là, việc thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước ngày càng đầy đủ, toàn diện và đạt được nhiều kết quả.

2.2. Một số hạn chế

Bên cạnh những kết quả đạt được, việc thực hiện nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân còn tồn tại một số hạn chế nhất định.

Một là, hạn chế trong thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân bằng dân chủ trực tiếp: Ở nước ta, quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật thi hành các bản Hiến pháp luôn khẳng định tầm quan trọng của dân chủ trực tiếp. Trong thời gian qua, cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành một số văn bản pháp luật như: Pháp lệnh Thực hiện quy chế dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015, Luật Trưng cầu ý dân năm 2015, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Luật An ninh mạng năm 2018... Tuy nhiên, một số hình thức dân chủ trực tiếp (bãi nhiệm đại biểu dân cử, sáng kiến công dân...) chưa có quy định cụ thể về quy trình, thủ tục thực hiện, làm hạn chế việc nhân dân tham gia thực hiện quyền lực bằng các hình thức dân chủ trực tiếp này.

Hai là, hạn chế trong thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân bằng dân chủ đại diện do bất cập trong quy định của pháp luật về các cơ quan đại biểu của nhân dân:

- Bất cập trong quy định của pháp luật về “lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm” trong hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 với chức năng thực hiện hoạt động “lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm” của Quốc hội trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Khoản 6 Điều 11 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định về các hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, trong đó có hoạt động “lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn”. Theo khoản 3 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 thì: “Giám sát tối cao là việc Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý. Giám sát tối cao được thực hiện tại kỳ họp Quốc hội”. Như vậy, hoạt động giám sát tối cao được thực hiện thông qua các hoạt động “theo dõi, xem xét, đánh giá”, chính vì thế hoạt động “lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm” không thuộc các hoạt động của hoạt động giám sát. Hơn nữa, quy định về “lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm” được quy định cụ thể tại Điều 12, Điều 13 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), vì vậy, quy định việc “lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm” là một trong những nội dung của hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 sẽ dẫn đến sự chồng chéo, trùng lặp về thực hiện chức năng, nhiệm vụ giữa “lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm” với tư cách là chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội với “lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm” với tư cách là nội dung của hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội.

- Bất cập trong quy định của pháp luật về chức năng kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm trong hoạt động giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội với chức năng kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội. Khoản 10 Điều 22 (về các hoạt động giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội) và khoản 6 Điều 37 (về các hoạt động giám sát của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội) Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đều quy định: Kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Theo Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, sau khi chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát, căn cứ vào kết quả giám sát, chủ thể giám sát “xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”. Như vậy, hoạt động yêu cầu, kiến nghị là những hoạt động sau giai đoạn giám sát, tức là xử lý kết quả giám sát, chứ không phải là hoạt động giám sát. Mặc dù, hoạt động giám sát và xử lý kết quả giám sát có mối quan hệ chặt chẽ với nhau nhưng không trùng lặp hay đồng nhất với nhau. Chính vì thế, việc quy định “kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm” đối với Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội trong thực hiện chức năng giám sát là chưa hợp lý. Hơn nữa, chức năng “kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm” đối với Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội đã được quy định tại Điều 12, Điều 13 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Vì vậy, việc quy định nội dung này trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 dẫn đến sự trùng lặp, khó phân định rõ hoạt động “kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm” với tư cách là chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội với “kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm” với tư cách là chức năng, nhiệm vụ giám sát của các chủ thể này khi triển khai thực hiện trong thực tiễn.

Ba là, khoản 1 Điều 9 Hiến pháp năm 2013 quy định: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện chức năng “giám sát và phản biện xã hội”; khoản 6 Điều 3 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 cũng quy định: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tập hợp, tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri và nhân dân để phản ánh, kiến nghị với Đảng, Nhà nước. Với cơ sở pháp lý trên, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trực tiếp thực hiện chức năng giám sát, phản biện xã hội và là đầu mối để tập hợp, tổng hợp ý kiến, kiến nghị của nhân dân để kiến nghị với Đảng, Nhà nước. Tuy nhiên, trách nhiệm giải trình việc tiếp thu ý kiến, kiến nghị hay không tiếp thu ý kiến, kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam chưa được quy định rõ ràng.

3. Giải pháp thực hiện nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Một là, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các thể chế, thiết chế thực hành dân chủ: Cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở; giám sát, phản biện xã hội và sáng kiến công dân; biểu tình; hội; trưng cầu ý dân; bầu cử, ứng cử, bãi miễn. Việc xây dựng và hoàn thiện các thể chế thực hành dân chủ hoàn toàn phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013, nhằm cụ thể hóa nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và tạo hành lang pháp lý đầy đủ để nhân dân thực hành quyền làm chủ của mình một cách thực chất, đầy đủ trong thực tế. Tuy nhiên, việc xây dựng và hoàn thiện các thể chế dân chủ cần phải gắn liền với trình độ văn hóa chính trị và văn hóa pháp lý của nhân dân nhằm bảo đảm sự “phù hợp, tương xứng” giữa quyền làm chủ của nhân dân với năng lực làm chủ của nhân dân.

Hai là, hoàn thiện thể chế và thiết chế dân chủ đại diện và các hình thức dân chủ đại diện: Trước hết, việc hoàn thiện này cần theo hướng thực chất, nâng cao trách nhiệm, đặc biệt trách nhiệm giải trình của các thiết chế dân chủ đại diện trước cử tri, lấy sự hài lòng của người dân, mức độ bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân làm tiêu chí đánh giá quan trọng nhất[4]. Hoàn thiện pháp luật về bầu cử theo hướng, đại biểu phải gắn bó suốt nhiệm kỳ và thực hiện lời hứa với nhân dân, phản ánh được ý chí nguyện vọng của nhân dân; đại biểu phải chịu sự giám sát của nhân dân, gắn trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn với sự tín nhiệm của nhân dân, trường hợp không hoàn thành được trách nhiệm, nhiệm vụ, vai trò đại diện quyền lợi, nguyện vọng của cử tri thì đại biểu phải bị bãi miễn. Bên cạnh đó, cũng cần nâng cao tính dân chủ của hoạt động bầu cử và chất lượng đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân cơ sở đổi mới chế độ bầu cử theo hướng mỗi khu vực bầu cử chỉ bầu một đại biểu, hoàn thiện cơ chế ứng cử, chú trọng khuyến khích ứng cử, bảo đảm nguyên tắc cạnh tranh cao trong bầu cử. Đổi mới tổ chức Quốc hội, Hội đồng nhân dân theo hướng bảo đảm tốt hơn thể chế dân chủ đại diện như: Quốc hội, Hội đồng nhân dân hoạt động thường xuyên và chuyên trách, hạn chế số lượng đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân kiêm nhiệm, là cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính; hoàn thiện cơ chế cử tri thực hiện quyền bãi nhiệm đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân khi các đại biểu này không còn được cử tri tín nhiệm. Trong thời gian tới, cần tiếp tục làm tốt công tác hệ thống hóa pháp luật nhằm rà soát, phát hiện, loại bỏ những quy phạm pháp luật mâu thuẫn, trùng lặp... nhằm bảo đảm tính khả thi của các văn bản pháp luật trong thực tiễn.

Ba là, nghiên cứu xây dựng cơ chế thực hiện vận động tranh cử trong hoạt động bầu đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân nhằm cung cấp đầy đủ thông tin và minh chứng năng lực bản thân làm cơ sở xác đáng cho cử tri lựa chọn chính xác người đại biểu cho quyền và lợi ích của nhân dân. Tuy nhiên, cần lưu ý, việc thực hiện vận động tranh cử trong hoạt động bầu đại biểu cơ quan dân cử là hoạt động chưa có tiền lệ ở Việt Nam, điều này đòi hỏi phải xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế bầu cử phù hợp với cơ chế này. Trong thời gian ngắn, cơ chế này khó được vận hành một cách thuận lợi trong thực tế. Vì vậy, để phù hợp với thực tiễn phát triển của Việt Nam, cần xác định lộ trình, có định hướng giai đoạn 2030 - 2045 sẽ tiếp tục xây dựng, hoàn thiện cơ chế thực hiện vận động tranh cử trong hoạt động bầu đại biểu cơ quan dân cử, nhằm cung cấp đầy đủ thông tin và minh chứng năng lực bản thân làm cơ sở xác đáng cho cử tri lựa chọn chính xác người đại biểu cho quyền và lợi ích của nhân dân, bảo đảm quyền lực nhà nước thực sự thuộc về nhân dân.

PGS.TS. Trần Quang Hiển
Viện Nhà nước và Pháp luật, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh