Bàn về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong việc xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và ban hành giá đất theo dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)

 1. Thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quy định trong các bản Hiến pháp và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật Tổ chức chính quyền địa phương

1.1. Thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quy định trong các bản Hiến pháp

Chế định pháp luật về HĐND ra đời ngay từ khi xây dựng bản Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Điều thứ 59 Hiến pháp năm 1946 quy định: “HĐND quyết nghị về những vấn đề thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của các cấp trên”. Cho dù cách diễn đạt tuy có khác nhau, nhưng trong các bản Hiến pháp năm 1959, năm 1980, năm 1992, năm 2013 đều quy định: (i) HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên; (ii) HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND.

Trong thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh có quyền giải tán HĐND cấp dưới trực tiếp khi HĐND này làm thiệt hại đến quyền lợi của nhân dân một cách nghiêm trọng sau khi được sự phê chuẩn của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Điều 86 Hiến pháp năm 1959) hoặc là Hội đồng Nhà nước (khoản 11 Điều 115 Hiến pháp năm 1980). Nội dung này không được quy định trực tiếp trong Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013, mà được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 (khoản 8 Điều 17, khoản 4 Điều 25), Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi, bổ sung năm 2019 (Luật Tổ chức chính quyền địa phương) (Điều 139). Hay nói cách khác, đây là “quyền năng của HĐND cấp tỉnh không trọn vẹn, độc lập” mà lệ thuộc vào ý chí của cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp hành chính cao hơn. Còn đối với các lĩnh vực khác, quyền lực của HĐND được quy định trong các bản Hiến pháp đều thể hiện tính độc lập của mình, với yêu cầu là phù hợp với các văn bản pháp luật của cấp trên.

1.2. Thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quy định trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

Theo khoản 2 Điều 13 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, ngoài những chức năng quyết định các vấn đề kinh tế, xã hội, xây dựng chính quyền địa phương, khoa học và công nghệ,… thì trong lĩnh vực tài nguyên, HĐND cấp tỉnh có quyền quyết định biện pháp quản lý và sử dụng đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển tại địa phương theo quy định của pháp luật. Nội dung này được kế thừa trong điểm h khoản 3 Điều 19 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định: “Thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh trước khi trình Chính phủ phê duyệt; quyết định biện pháp quản lý, sử dụng đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác, bảo vệ môi trường trong phạm vi được phân quyền”. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng trong việc cụ thể hóa thẩm quyền của HĐND trong các văn bản pháp luật chuyên ngành.

2. Thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quy định trong Luật Đất đai và Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)

2.1. Đối với việc xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Trong quản lý nhà nước về đất đai, việc xây dựng, phê duyệt và quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đóng vai trò quan trọng, là cơ sở để phát sinh quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ pháp luật đất đai, nhất là trong điều kiện đặc thù ở nước ta hiện nay, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Vì nhân dân không thể trực tiếp thực hiện việc quản lý, nên phải thông qua thiết chế dân chủ đại diện để thực hiện quyền năng của mình trong lĩnh vực đất đai và như vậy, không ai khác hơn ngoài Quốc hội, HĐND mới có thể đảm đương được nhiệm vụ, trọng trách ấy. Do vậy, điều mà nhân dân kỳ vọng vào người đại diện của mình trong việc quản lý đất đai thể hiện trong pháp luật chuyên ngành, cụ thể là trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất như sau:

Thứ nhất, về hệ thống quy hoạch sử dụng đất:

Điều 36 Luật Đất đai năm 2013 được sửa đổi, bổ sung năm 2018 (Luật Đất đai) quy định: Quy hoạch sử dụng đất bao gồm: Quy hoạch sử dụng đất quốc gia; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện; quy hoạch sử dụng đất quốc phòng; quy hoạch sử dụng đất an ninh. Đối với cấp tỉnh, phương án phân bổ và khoanh vùng đất đai theo khu chức năng và theo loại đất đến từng đơn vị hành chính cấp huyện là một nội dung của quy hoạch tỉnh. Kế hoạch sử dụng đất bao gồm: Kế hoạch sử dụng đất quốc gia; kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; kế hoạch sử dụng đất cấp huyện; kế hoạch sử dụng đất quốc phòng; kế hoạch sử dụng đất an ninh. Như vậy, có thể thấy, so với Luật Đất đai năm 2013, Luật được sửa đổi đã bỏ quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh trong hệ thống quy hoạch sử dụng đất.

Theo Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) về hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được lập đồng bộ, thống nhất, bao gồm: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc gia; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh. Nghĩa là, Dự thảo lần này quy định trở lại như nội dung của Luật Đất đai năm 2013. Theo tác giả, việc quy định bổ sung quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh là phù hợp, thay vì phải áp dụng viện dẫn khi lập quy hoạch sử dụng đất cấp huyện theo “quy hoạch tỉnh” do không có quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh được quy định tại Điều 40 Luật Đất đai năm 2013. Trong khi đó, khoản 8 Điều 3 Luật Quy hoạch năm 2017 quy định: Quy hoạch tỉnh là quy hoạch cụ thể hóa quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch vùng ở cấp tỉnh về không gian các hoạt động kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, hệ thống đô thị và phân bố dân cư nông thôn, kết cấu hạ tầng, phân bố đất đai, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trên cơ sở kết nối quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn. Hay nói cách khác, quy hoạch tỉnh tích hợp rất nhiều yếu tố; trong đó có “phân bố đất đai”, chứ không phải là quy hoạch sử dụng đất đai và điều đó sẽ gây khó khăn trong việc làm cơ sở, xây dựng quy hoạch sử dụng đất cấp huyện.

Thứ hai, về thẩm quyền quyết định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất:

Theo Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) thì chỉ có cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Quốc hội mới có quyền quyết định quy hoạch, kế hoạch cấp quốc gia; còn đối với quy hoạch, kế hoạch cấp tỉnh, cấp huyện thuộc thẩm quyền xét duyệt của Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện; hay nói cách khác, việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các địa phương thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính các cấp; còn HĐND thực hiện quyền lực của mình bằng cách “thông qua” quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất do Ủy ban nhân dân cùng cấp trình, trước khi trình cơ quan hành chính nhà nước cấp trên xét duyệt.

Thứ ba, cơ quan tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất:

Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) không đề cập đến vai trò tham gia ý kiến của nhân dân hoặc cơ quan đại diện là HĐND, mà chỉ nêu Bộ Quốc phòng, Bộ Công an có trách nhiệm lấy ý kiến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong quá trình tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Mặc dù, trong quá trình tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện, cơ quan có trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân theo quy định của Chính phủ. Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong thời gian qua, kể từ ngày Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực (ngày 01/7/2014) cho thấy, với hàng loạt các bản đồ quy hoạch đủ loại màu sắc, kích thước, nếu không có kiến thức về bản đồ địa chính kết hợp với việc đọc kỹ thuyết minh chi tiết, có khi phải đi thực địa (đối với những vùng giáp ranh hoặc có địa hình phức tạp) thì ngay cả đối với người có nghiệp vụ quản lý đất đai, muốn hiểu rõ nội dung của quy hoạch cũng không phải là dễ. Đó là chưa kể đến, pháp luật hiện hành chưa có những quy trình cụ thể về việc tiếp nhận của người có thẩm quyền đối với những đóng góp của người dân với tư cách cá nhân, hay là của cả cộng đồng dân cư về việc chưa đồng tình với nội dung nào đó trong quy hoạch. Nếu như cơ quan nhà nước có thẩm quyền không đồng tình với ý kiến góp ý của nhân dân, không đưa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thông qua thiết chế dân chủ đại diện, mà vẫn quyết định phê duyệt thì khi có xung đột lợi ích về những nội dung trên xảy ra sẽ được giải quyết như thế nào; vai trò của người chủ sở hữu đất đai đích thực là toàn dân trong từng trường hợp cụ thể ra sao, hiện vẫn chưa có câu trả lời thấu đáo.

Với những quy định trên, tác giả có một số vấn đề cần đặt ra như sau:

(i) Hành vi pháp lý “thông qua” văn bản của Ủy ban nhân dân cùng cấp đệ trình của HĐND chưa được quy định trong các bản Hiến pháp như đã viện dẫn ở trên, vì thẩm quyền của HĐND là giám sát, quyết định.

(ii) Hành vi pháp lý “thông qua” của HĐND khác với Quốc hội. Ý chí của Quốc hội sau khi thông qua một nội dung nào đó, được thể hiện bằng nghị quyết, luật, bộ luật sẽ có giá trị thi hành tại thời điểm nhất định được ấn định trong văn bản; còn nghị quyết của HĐND thể hiện ý chí của mình sau khi thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải chờ văn bản của Ủy ban nhân dân cấp trên “quyết định” mới có hiệu lực thi hành.

(iii) Qua các quy định về thẩm quyền quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho thấy, thiết chế dân chủ đại diện đã được thể hiện rõ nét về vai trò của Quốc hội ở tầm quy hoạch cấp quốc gia; còn đối với quy hoạch cụ thể ở từng địa phương, từng lĩnh vực cụ thể cần có sự tham gia của HĐND, pháp luật chưa quy định thẩm quyền của họ “ngang tầm” với quyền Hiến định.

Như vậy, việc quyết định quy hoạch của Quốc hội ở tầm quốc gia là cơ sở để các cơ quan hành chính nhà nước quyết định phê duyệt các quy hoạch chi tiết. Thoạt nhìn, chúng ta có thể thấy vai trò của cơ quan quyền lực thực hiện thiết chế đại diện để thực hiện quyền định đoạt của chủ sở hữu là “toàn dân” giao phó đã thể hiện cụ thể. Tuy nhiên, điều mà người dân quan tâm, đó là ai sẽ bảo vệ quyền lợi khi từng thửa đất cụ thể của họ bị thu hồi do việc lập, phê duyệt quy hoạch sử dụng đất thiếu khoa học hoặc bị chi phối bởi lợi ích nhóm, như Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã từng phát biểu: “Quy hoạch thì “hoành tráng” nhưng không tính tới nhu cầu sử dụng và nguồn lực thực hiện nên không khả thi; quy hoạch có khi bị chi phối bởi lợi ích cục bộ hoặc tư tưởng bình quân”[1].

Trong trường hợp này, HĐND đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền lợi của người có đất bị thu hồi - với tư cách vừa là chủ sở hữu đất đai, vừa là đối tượng bị tác động của chính sách đất đai; bởi lẽ, họ được nhân dân bầu, sống gần dân, là người địa phương nên hơn ai hết, họ biết rõ trình tự, thủ tục lập, chất lượng quy hoạch và những vấn đề diễn biến xoay quanh nội dung này.

(iv) Việc “tách rời” chức năng của HĐND, trong đó có việc tham gia ý kiến đóng góp đối với các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất do Bộ Quốc phòng, Bộ Công an lập, vô hình trung đã tạo ra “khoảng trống” trong việc giám sát quá trình quy hoạch, sử dụng đất của lực lượng vũ trang. Có thể các nhà làm luật cho rằng, đây là lĩnh vực liên quan đến an ninh quốc gia cần được bảo mật, nên nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải được thông qua bằng một quy trình đặc biệt hơn. Tuy nhiên, với sự phát triển của khoa học - công nghệ, đối với các quốc gia có sử dụng vệ tinh và các thiết bị khác thì việc biết được diễn biến sử dụng đất của một quốc gia khác không phải là điều khó khăn, nên lập luận của tác giả đưa ra ở trên về công tác bảo mật khó có thể “đứng vững” được.

2.2. Đối với việc ban hành giá đất

Về việc ban hành giá đất, so với Luật Đất đai, việc xây dựng giá đất trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã bỏ căn cứ khung giá đất nên phải dựa vào giá đất phổ biến trên thị trường; bên cạnh đó, bảng giá đất được xây dựng định kỳ hàng năm và công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 của năm thay vì được xây dựng định kỳ 05 năm một lần. Tuy nhiên, nội dung Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng và trình HĐND cấp tỉnh “thông qua” bảng giá đất trước khi Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định ban hành thì cơ bản vẫn được giữ lại trong Dự thảo.

Điều này có nghĩa là, việc xem xét cho ý kiến của HĐND chỉ mang tính thủ tục, còn thẩm quyền quyết định thuộc về Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Về quy trình, thủ tục, nội dung cho ý kiến của HĐND hiện vẫn chưa có văn bản pháp luật nào quy định. Về mặt ngữ nghĩa, ý kiến là sự nhìn nhận, cách nghĩ, đánh giá, nhận xét về điều gì đó, thường được phát biểu ra bằng lời, văn bản như: Phát biểu ý kiến, trao đổi ý kiến, lấy ý kiến của từng người[2]. Theo cách hiểu này thì HĐND có quyền nhận xét về bảng giá đất do Ủy ban nhân dân cùng cấp trình; còn kết quả nhận xét đó được Ủy ban nhân dân tiếp thu như thế nào thì pháp luật chưa quy định cụ thể.

3. Kiến nghị sửa đổi, bổ sung thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong việc xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và ban hành giá đất

Khác với các nước có mô hình tổ chức quyền lực nhà nước theo hướng tam quyền phân lập, các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đối trọng, kiềm chế, kiểm soát lẫn nhau trong từng hoạt động của mỗi nhánh quyền lực, trong Nhà nước ta, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Để thực hiện được điều đó, cần tiếp tục nghiên cứu, xây dựng các thiết chế phù hợp để các cơ quan trong bộ máy nhà nước vận hành đồng bộ, bảo đảm sự giám sát lẫn nhau, tránh việc lạm quyền làm phương hại đến lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân; trong đó, việc phát huy vai trò của HĐND trong công tác quản lý nhà nước về đất đai là yêu cầu cấp thiết trong giai đoạn hiện nay.

Trên cơ sở phân tích những hạn chế như đã trình bày ở phần trên, tác giả đề xuất sửa đổi, bổ sung một số nội dung có liên quan đến công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và ban hành giá đất theo hướng bảo đảm vai trò của HĐND cấp tỉnh như sau:

Thứ nhất, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do vậy, tính quyền lực phải thể hiện rõ nét trong việc “quyết định” những vấn đề quan trọng, thể hiện ý chí của mình thông qua việc ban hành các nghị quyết có hiệu lực pháp luật, được thi hành ngay, thay cho thủ tục đang được áp dụng hiện nay: Một số nghị quyết của HĐND trong lĩnh vực đất đai dường như chỉ là thủ tục “trung gian”, phải chờ đến cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp, hay cấp trên ban hành “quyết định” thì nghị quyết đó mới phát sinh hiệu lực.

Thứ hai, về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, tác giả đề nghị sửa đổi, bổ sung theo hướng:

(i) Ủy ban nhân dân cấp có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch trình HĐND cùng cấp quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau khi xin ý kiến cơ quan có thẩm quyền chuyên môn quản lý về đất đai cấp trên.

Cơ quan có thẩm quyền chuyên môn quản lý về đất đai cấp trên có trách nhiệm kiểm tra các nội dung có liên quan như: Sự phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp trên, ranh giới quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, tính khả thi,… và cho ý kiến bằng văn bản. Ý kiến của cơ quan có thẩm quyền chuyên môn quản lý về đất đai cấp trên là một trong những căn cứ để HĐND xem xét, quyết định.

Nghị quyết của HĐND về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có hiệu lực thi hành, không phải thêm thủ tục chờ Ủy ban nhân dân ban hành văn bản.

(ii) Trước khi trình quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh lên Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, đơn vị lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất gửi hồ sơ đến HĐND cấp tỉnh có liên quan để cho ý kiến. Ý kiến của HĐND cấp tỉnh là một trong căn cứ để Thủ tướng Chính phủ xem xét, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Thứ ba, về việc ban hành giá đất, tác giả đề nghị sửa đổi, bổ sung theo hướng:

Cũng tương tự như cách đặt vấn đề ở phần quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nghị quyết của HĐND về việc ban hành giá đất có hiệu lực thi hành, không phải thêm thủ tục Ủy ban nhân dân ban hành văn bản.

Tóm lại, việc bảo đảm ý chí của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương được thể hiện trong lĩnh vực đất đai như đã luận giải nêu trên sẽ góp phần vào việc làm lành mạnh hóa quan hệ đất đai, bảo đảm tính pháp chế xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân./.

TS. Lê Ngọc Thạnh

Đại học Công nghệ Thành phố Hồ Chí Minh