Bất cập từ thực tiễn áp dụng quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực hải quan

Tóm tắt: Trong bài viết này, tác giả nêu lên một số khó khăn, vướng mắc khi áp dụng các quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực hải quan, đồng thời đề xuất hướng sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện pháp luật.

Abstract: In this paper, the author raises some difficulties in applying provisions on administrative violation handling in the customs area, and at the same time, proposes orientation of amendment, supplementation for law completion.

Ngày 15/10/2013, Chính phủ ban hành Nghị định số 127/2013/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính trong lĩnh vực hải quan. Sau một thời gian thực hiện, Nghị định này được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 45/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 của Chính phủ. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng các quy định của Nghị định số 127/2013/NĐ-CP được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 45/2016/NĐ-CP (Nghị định số 127) vẫn còn tồn tại những khó khăn, vướng mắc cần có hướng sửa đổi, bổ sung để tiếp tục hoàn thiện. Cụ thể:

Thứ nhất, về những trường hợp không xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hải quan, khoản 2 Điều 5 Nghị định số 127 quy định: “Nhầm lẫn trong quá trình nhập khẩu, gửi hàng hóa vào Việt Nam nhưng đã được người gửi hàng, người nhận hoặc người đại diện hợp pháp thông báo bằng văn bản tới Chi cục trưởng Chi cục Hải quan nơi lưu giữ hàng hóa khi chưa đăng ký tờ khai hải quan; trừ trường hợp hàng hóa nhập khẩu là ma túy, vũ khí, tài liệu phản động, hóa chất độc Bảng I trong Công ước cấm vũ khí hóa học”.

Thực tế trong thời gian qua phát sinh rất nhiều trường hợp (đặc biệt là các container chứa hàng hóa cấm nhập khẩu): Khi hàng hóa về đến cảng thì người nhận hàng chỉ gửi thông báo từ chối nhận hàng đến hãng tàu đơn vị vận chuyển mà không thông báo đến cơ quan hải quan. Trong trường hợp này, người nhận hàng chưa nhận D/O (lệnh giao hàng), chưa mở tờ khai hải quan. Vậy, trường hợp này có xem xét trách nhiệm và xử phạt không và nếu xử phạt thì xử phạt theo quy định nào (vì nếu đối chiếu quy định pháp luật nêu trên, người nhận hàng phải gửi thông báo từ chối đến cơ quan hải quan thì mới thuộc trường hợp không xử phạt)?

Theo quan điểm của tác giả, trường hợp người nhận hàng khi có thông báo từ chối nhận hàng gửi hãng tàu vận chuyển, chưa nhận D/O và chưa mở tờ khai hải quan thì không có cơ sở xem xét trách nhiệm của người nhận hàng. Trách nhiệm này là của đơn vị vận chuyển phải thông báo lại cho cơ quan hải quan, nếu họ không thông báo lại cho cơ quan hải quan thì xem xét xử phạt theo hành vi quy định tại khoản 10 Điều 14 Nghị định số 127.

Thực tiễn xem xét xử lý vi phạm thì thông thường người nhận hàng khi nhận được yêu cầu đến lấy lệnh giao hàng của người vận chuyển, nếu thấy không phải hàng của mình, họ thường chuyển thông báo từ chối nhận hàng đơn vị vận chuyển và đơn vị vận chuyển thông báo lại cho cơ quan hải quan thì cũng không xem xét xử phạt theo quy định tại khoản 4 Điều 48 Nghị định số 08/2015/NĐ-CP ngày 21/01/2015 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Hải quan về thủ tục hải quan, kiểm tra, giám sát, kiểm soát hải quan (được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 59/2018/NĐ-CP ngày 20/4/2018 của Chính phủ). Do đó, quy định tại khoản 2 Điều 5 Nghị định số 127 cần được sửa đổi, bổ sung như sau: Nhầm lẫn trong quá trình nhập khẩu, gửi hàng hóa vào Việt Nam nhưng đã được người gửi hàng, người nhận hoặc người đại diện hợp pháp hoặc “người vận tải” thông báo bằng văn bản tới Chi cục trưởng Chi cục Hải quan nơi lưu giữ hàng hóa khi chưa đăng ký tờ khai hải quan; trừ trường hợp hàng hóa nhập khẩu là ma túy, vũ khí, tài liệu phản động, hóa chất độc Bảng I trong Công ước cấm vũ khí hóa học.

Thứ hai, đối với hành vi vi phạm quy định về kiểm tra hải quan, thanh tra, điểm a khoản 5 Điều 10 Nghị định số 127 quy định: “Sử dụng niêm phong hải quan giả mạo; sử dụng chứng từ, tài liệu giả mạo, không hợp pháp, không đúng với thực tế hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu để khai, nộp, xuất trình cho cơ quan hải quan mà không phải là tội phạm”. Việc quy định như vậy dẫn đến cách hiểu, áp dụng không thống nhất: Trường hợp sử dụng niêm phong hải quan giả mạo; sử dụng chứng từ, tài liệu giả mạo, không hợp pháp nhưng lại “đúng” với thực tế hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu mà không phải là tội phạm thì có xử phạt hay không? Vì theo quy định trên thì có 02 hành vi vi phạm: (i) Sử dụng chứng từ, tài liệu giả, không hợp pháp; (ii) Vi phạm về khai hải quan: Không đúng với thực tế hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu. Tác giả cho rằng, chỉ cần có hành vi “sử dụng niêm phong hải quan giả mạo; sử dụng chứng từ, tài liệu giả mạo, không hợp pháp”  thì cơ quan hải quan xem xét xử phạt mà không phụ thuộc vào hành vi về khai hải quan. Do đó, cần sửa đổi quy định trên theo hướng: “Sử dụng niêm phong hải quan giả mạo; sử dụng chứng từ, tài liệu giả mạo để nộp, xuất trình cho cơ quan hải quan mà không phải là tội phạm”.

Thứ ba, đối với hành vi vi phạm quy định về kiểm soát hải quan, điểm a khoản 2 Điều 12 Nghị định số 127 quy định: “Chứa chấp, mua bán, vận chuyển hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu không có chứng từ hợp pháp trong địa bàn hoạt động hải quan mà không thuộc trường hợp quy định tại các Điều 7, 8, 9, 13 và Điều 14 Nghị định này”.

Qua rà soát cho thấy, các Điều 7, 8, 9, 13, 14 Nghị định số 127 không quy định hành vi “không có hóa đơn chứng từ hợp pháp”. Do vậy, việc quy định theo phương pháp loại trừ như trên là không cần thiết.

Hiện nay, đối với hàng hóa có nguồn gốc nhập khẩu quy định về hóa đơn, chứng từ thực hiện theo Thông tư liên tịch số 64/2015/TTLT-BTC-BCT-BCA-BQP ngày 08/5/2015 của Bộ Tài chính, Bộ Công thương, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng quy định chế độ hóa đơn, chứng từ đối với hàng hóa nhập khẩu lưu thông trên thị trường. Tuy nhiên, đối với hàng hóa xuất khẩu thì chưa có quy định riêng nên có thể áp dụng theo quy định pháp luật về hóa đơn như điểm b khoản 1 Điều 16 Thông tư số 39/2014/TT-BTC ngày 31/3/2014 của Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành Nghị định số 51/2010/NĐ-CP ngày 14/5/2010 và Nghị định số 04/2014/NĐ-CP ngày 17/01/2014 của Chính phủ quy định về hóa đơn bán hàng hóa, cung ứng dịch vụ.

Bên cạnh đó, khoản 1 Điều 25 Thông tư số 39/2014/TT-BTC quy định: “Người mua được sử dụng hóa đơn hợp pháp theo quy định pháp luật để chứng minh quyền sử dụng, quyền sở hữu hàng hóa, dịch vụ; hưởng chế độ khuyến mãi, chế độ hậu mãi, xổ số hoặc được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật; được dùng để hạch toán kế toán hoạt động mua hàng hóa, dịch vụ theo quy định của pháp luật về kế toán; kê khai các loại thuế; đăng ký quyền sử dụng, quyền sở hữu và để kê khai thanh toán vốn ngân sách nhà nước theo các quy định của pháp luật”.

Việc chưa có luật quy định riêng đối với hàng hóa khi vận chuyển đi xuất khẩu cần những hóa đơn, chứng từ, giấy tờ gì, dẫn đến khó khăn khi xử lý trong trường hợp cơ quan hải quan phát hiện hàng hóa xuất khẩu không có hóa đơn, chứng từ hợp pháp trong địa bàn hoạt động hải quan.

 Vì vậy, tác giả đề nghị sửa đổi điểm a khoản 2 Điều 12 Nghị định số 127 theo hướng: “Chứa chấp, mua bán, vận chuyển hàng hóa không có chứng từ hợp pháp trong địa bàn hoạt động hải quan”.

Thứ tư, chưa có hướng dẫn cụ thể về “hàng hóa không đáp ứng yêu cầu về điều kiện, tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật” quy định tại một số điều khoản như Điều 10, điểm a khoản 5 Điều 11, khoản 7 Điều 14 Nghị định số 127 (đặc biệt trong việc xác định thời điểm doanh nghiệp phải đáp ứng là thời điểm nào? Thời điểm mở tờ khai hay thời điểm có chứng nhận đủ điều kiện, tiểu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật?).

Thực tế phát sinh các trường hợp như: Công ty A mở tờ khai nhập khẩu máy móc khai báo hàng mới 100%, phân luồng xanh. Do có thông tin vi phạm nên cơ quan hải quan đã tiến hành kiểm tra thực tế và kết quả là cơ quan hải quan phát hiện hàng hóa này đã qua sử dụng. Theo quy định về chính sách mặt hàng, đối với việc nhập khẩu máy móc qua sử dụng thì mức độ kiểm tra thấp nhất là luồng vàng và doanh nghiệp phải thực hiện kiểm tra chất lượng về hàng hóa theo Thông tư số 23/2015/TT-BKHCN ngày 13/11/2015 của Bộ Khoa học và công nghệ quy định việc nhập khẩu máy móc, thiết bị, dây chuyền công nghệ đã qua sử dụng. Kết quả kiểm tra chất lượng xảy ra hai trường hợp: Hàng hóa đủ điều kiện nhập khẩu và hàng hóa không đủ điều kiện nhập khẩu. Nếu hàng hóa không đạt yêu cầu nhập khẩu thì xử phạt; nhưng nếu hàng hóa đạt yêu cầu nhập khẩu thì có bị xử phạt về hành vi nhập khẩu hàng hóa không đủ điều kiện, tiêu chuẩn, quy chuẩn hay không? Hoặc trường hợp hàng hóa nhập khẩu thuộc nhóm 2 (điện thoại di động, máy tính xách tay…), theo quy định thì chỉ phải nộp cho cơ quan hải quan bản đăng ký kiểm tra là đủ điều kiện thông quan hàng hóa (Nghị định số 74/2018/NĐ-CP ngày 15/5/2018 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 132/2008/NĐ-CP ngày 31/12/2008 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hóa). Trong trường hợp doanh nghiệp không nộp bản đăng ký trên thì có xử phạt về hành vi “hàng hóa không đáp ứng yêu cầu về điều kiện, tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật theo quy định của pháp luật” hay không?

Bên cạnh đó, điểm a khoản 1 Điều 33 Luật Bảo vệ và kiểm dịch thực vật năm 2013 quy định: “Tổ chức, cá nhân trước khi nhập khẩu, quá cảnh vật thể thuộc diện kiểm dịch thực vật phải đăng ký, nộp hồ sơ cho cơ quan chuyên ngành bảo vệ và kiểm dịch thực vật ở trung ương để kiểm dịch”; khoản 2 Điều 37 Luật Thú Y năm 2015 quy định: “Động vật, sản phẩm động vật có trong Danh mục động vật, sản phẩm động vật trên cạn thuộc diện phải kiểm dịch trước khi xuất khẩu theo yêu cầu của nước nhập khẩu, của chủ hàng và trước khi nhập khẩu, tạm nhập tái xuất, tạm xuất tái nhập, chuyển cửa khẩu, kho ngoại quan, quá cảnh lãnh thổ Việt Nam phải được kiểm dịch”; điểm b.5 khoản 1 Điều 51 Thông tư số 38/2015/TT-BTC ngày 25/3/2015 của Bộ Tài chính quy định về thủ tục hải quan; kiểm tra, giám sát hải quan; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu và quản lý thuế đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu (được sửa đổi, bổ sung tại Thông tư số 39/2018/TT-BTC ngày 20/4/2018 của Bộ Tài chính) quy định hồ sơ hải quan đối với hàng hóa quá cảnh yêu cầu: “Giấy thông báo miễn kiểm dịch hoặc thông báo kết quả kiểm dịch của cơ quan kiểm dịch đạt yêu cầu theo quy định của pháp luật về kiểm dịch hoặc chứng từ kiểm dịch do cơ quan kiểm dịch nước ngoài phát hành và được pháp luật về kiểm dịch công nhận đối với trường hợp hàng quá cảnh phải kiểm dịch: 01 bản chính. Trường hợp pháp luật chuyên ngành không quy định cụ thể bản chính hay bản chụp thì người khai hải quan được nộp bản chụp”.

Chính vì vậy, đề nghị sửa đổi, bổ sung các quy định trên theo hướng:

- Bổ sung hành vi: “Xuất khẩu, nhập khẩu, tạm nhập - tái xuất, chuyển cửa khẩu, kho ngoại quan, quá cảnh hàng hóa thuộc danh mục phải kiểm tra chuyên ngành nhưng không đăng ký, kiểm tra theo quy định” tại Điều 10 về vi phạm quy định về kiểm tra hải quan, thanh tra Nghị định số 127.

- Sửa đổi, bổ sung khoản 7 Điều 14 như sau: “Xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh hàng hóa thuộc danh mục phải có giấy phép mà không có giấy phép; xuất khẩu, nhập khẩu, tạm nhập - tái xuất, chuyển cửa khẩu, kho ngoại quan, quá cảnh hàng hóa không đáp ứng yêu cầu về kiểm dịch thực vật, kiểm dịch động vật”, điều kiện, tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật; xuất khẩu, nhập khẩu hàng hóa không có nhãn hàng hóa theo quy định pháp luật thì bị xử phạt như sau…”.

Thứ năm, đối với hành vi quy định tại khoản 10 Điều 14 Nghị định số 127: “Xuất khẩu, nhập khẩu, đưa vào Việt Nam hàng hóa thuộc danh mục cấm xuất khẩu, cấm nhập khẩu; hàng hóa thuộc diện tạm ngừng xuất khẩu, tạm ngừng nhập khẩu thì bị xử phạt như sau…”: Trường hợp hãng tàu A vận chuyển container vào Việt Nam (chứa hàng cấm). Thông tin trên vận đơn thể hiện người nhận hàng có thể là đơn vị giao nhận sau đó chuyển đến người nhận hàng đích thực hoặc người nhận hàng đích thực. Nếu số hàng trên chưa được đăng ký tờ khai hải quan, người nhận hàng đích thực từ chối nhận hàng thì sẽ xử lý như thế nào? Có xử phạt hãng tàu trong trường hợp này hay không? Có quan điểm cho rằng, không thể xử phạt được hãng tàu vận chuyển vì họ chỉ là đơn vị trung chuyển, hàng hóa được đóng trong các container còn nguyên dấu niêm phong. Theo tác giả, trường hợp này hoàn toàn có thể xử phạt được hãng vận chuyển để ngăn ngừa Việt Nam trở thành bãi rác, Nhà nước phải xử lý thay khi không tái xuất được.

Thứ sáu, về việc xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp vi phạm nhiều lần: Theo quy định tại khoản 6 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì “vi phạm hành chính nhiều lần là trường hợp cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính mà trước đó đã thực hiện hành vi vi phạm hành chính này nhưng chưa bị xử lý và chưa hết thời hiệu xử lý”; điểm d khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định, “một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính hoặc vi phạm hành chính nhiều lần thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm”; điểm b khoản 1 Điều 10 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định tình tiết vi phạm hành chính nhiều lần là tình tiết tăng nặng. Thực tế trong thời gian qua, khi cơ quan hải quan tiến hành kiểm tra sau thông quan, thanh tra chuyên ngành hoặc quá trình điều tra, xác minh vụ việc phát hiện doanh nghiệp mở nhiều tờ khai ở các thời điểm khác nhau và có cùng một hành vi vi phạm thì trường hợp này sẽ xử lý như thế nào? Xử lý vi phạm theo từng tờ khai vi phạm tại các thời điểm khác nhau hay xử lý về một hành vi áp dụng tình tiết tăng nặng?

Về vấn đề trên, Bộ Tài chính cũng đã có hướng dẫn tại Công văn số 15214/BTC-TCHQ ngày 23/10/2014 về việc vướng mắc xử phạt. Tuy nhiên, hướng dẫn này chỉ áp dụng đối với các hành vi vi phạm “không nộp đúng thời hạn các chứng từ thuộc hồ sơ hải quan được chậm nộp”, “không nộp đúng thời hạn quy định để báo cáo thanh khoản, hoàn thuế...”, các hành vi vi phạm về thời phải thỏa mãn điều kiện là không phức tạp, không để lại hậu quả về tài chính và có lý do khách quan, hơn nữa văn bản này cũng chỉ dừng lại là văn bản hành chính nội bộ (không phải là văn bản quy phạm pháp luật). Vậy, đối với trường hợp vi phạm hành chính nhiều lần nhưng vi phạm về chính sách quản lý hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu, vi phạm chính về thuế thì sẽ xử lý như thế nào?

Thực tiễn xử lý thì vẫn xử phạt đối với trường hợp vi phạm liên quan đến chính sách quản lý hàng hóa, thuế theo từng tờ khai. Tuy nhiên, đối với một số vụ việc mà doanh nghiệp vi phạm lên đến vài trăm tờ khai, thậm chí có trường hợp hàng nghìn tờ khai thì việc xử lý mất rất nhiều thời gian do phải tách từng tờ khai thành các vụ việc riêng để trình xử phạt. Do đó, chúng ta cần phải nghiên cứu, xem xét để có hướng giải quyết cho trường hợp này.

Thứ bảy, xử lý vi phạm hành chính đối với các vụ việc bắt giữ ngoài địa bàn hoạt động hải quan: Trong thời gian qua, cơ quan hải quan phát hiện, bắt giữ một số vụ việc vi phạm trong lĩnh vực hải quan hoặc nhận chuyển từ cơ quan khác các vi phạm trong lĩnh vực hải quan nhưng địa điểm bắt giữ vi phạm lại ở ngoài địa bàn hoạt động hải quan đã gây lúng túng trong công tác xử lý vi phạm.

Khoản 2 Điều 7 Luật Hải quan năm 2014 quy định: “Trong địa bàn hoạt động hải quan, cơ quan hải quan chịu trách nhiệm kiểm tra, giám sát, kiểm soát đối với hàng hóa, phương tiện vận tải và xử lý vi phạm pháp luật về hải quan phù hợp với pháp luật Việt Nam, điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”. Một số ý kiến cho rằng, chỉ những vụ việc vi phạm phát hiện, bắt giữ trong địa bàn hải quan thì cơ quan hải quan mới chủ trì xử lý vi phạm, còn ngoài địa bàn hoạt động thì cơ quan hải quan không có thẩm quyền xử lý. Tuy nhiên, qua rà soát các quy định pháp luật (như Luật Xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn quy định thẩm quyền xử phạt theo lĩnh vực quản lý nhà nước thì không có quy định nào với nội dung là chỉ được xử phạt vi phạm hành chính phát hiện trong địa bàn hoạt động hải quan. Tuy nhiên, để áp dụng thống nhất trong toàn ngành thì cần quy định cụ thể, chi tiết vấn đề này khi sửa đổi Nghị định số 127.

Thứ tám, về thủ tục hải quan đối với hàng quá cảnh: Điểm b.5 khoản 1 Điều 51 Thông tư số 39/2018/TT-BTC có quy định đối với yêu cầu về hồ sơ hải quan, tuy nhiên, Nghị định số 127 chưa có quy định về xử phạt đối với hành vi quá cảnh khi hồ sơ không có giấy tờ theo yêu cầu. Do vậy, đề nghị cần nghiên cứu, bổ sung quy định xử phạt đối với hành vi vi phạm này.