1. Khái quát về cơ quan chuyên môn của chính quyền nhân dân cấp tỉnh ở Trung Quốc

Quản trị quốc gia, quản trị địa phương là công cụ hữu hiệu bảo đảm tôn trọng nhân quyền và pháp quyền, tăng cường dân chủ, thúc đẩy tính minh bạch và năng lực trong hành chính công. Để thực hiện điều này, Liên Hợp quốc tuân theo tám nguyên tắc: (i) Sự tham gia - mọi người có thể nói lên ý kiến ​​của mình thông qua các tổ chức hoặc đại diện trực tiếp hợp pháp; (ii) Pháp quyền - khung pháp lý phải được thực thi một cách công bằng, đặc biệt là về luật nhân quyền;
(iii) Định hướng đồng thuận - hòa giải các lợi ích khác nhau để đáp ứng sự đồng thuận rộng rãi về lợi ích tốt nhất của cộng đồng; (iv) Công bằng và toàn diện - mọi người nên có cơ hội để cải thiện hoặc duy trì hạnh phúc của họ; (v) Tính hiệu lực và hiệu quả - các quy trình và thể chế phải có khả năng tạo ra kết quả đáp ứng nhu cầu của cộng đồng trong khi vẫn tận dụng tốt nhất các nguồn lực của mình; (vi) Trách nhiệm giải trình - các tổ chức Chính phủ, khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội phải chịu trách nhiệm trước công chúng và các bên liên quan của tổ chức; (vii) Tính minh bạch - thông tin phải được công chúng tiếp cận và phải dễ hiểu cũng như được giám sát; (viii) Khả năng đáp ứng - các thể chế và quy trình nên phục vụ tất cả các bên liên quan[1]. Đây là một trong những tiêu chí, nguyên tắc quản trị địa phương mà các quốc gia phát triển trên thế giới như Hoa Kỳ, Canada… và Trung Quốc áp dụng.

Điều 5 Hiến pháp Trung Quốc quy định: “Cộng hòa nhân dân Trung Hoa sẽ thực hành quản trị dựa trên pháp luật và xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Nhà nước bảo vệ sự thống nhất và tính tối cao của hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa. Không có luật, quy định hành chính hoặc quy định địa phương nào được mâu thuẫn với Hiến pháp. Tất cả các cơ quan nhà nước và lực lượng vũ trang, tất cả các đảng chính trị và tổ chức xã hội, tất cả các doanh nghiệp và tổ chức công phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật. Phải thực thi trách nhiệm giải trình đối với mọi hành vi vi phạm Hiến pháp, pháp luật. Không tổ chức, cá nhân nào được hưởng đặc quyền nào ngoài Hiến pháp và pháp luật”. Quản trị nhà nước, quản trị địa phương của Trung Quốc có nguyên tắc dựa trên pháp luật, do vậy, cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn của chính quyền nhân dân cấp tỉnh ở Trung Quốc cần tuân thủ theo quy định của Hiến pháp Trung Quốc và các văn bản hướng dẫn thi hành. Xây dựng Trung Quốc hiện đại hóa xã hội chủ nghĩa phù hợp với học thuyết xây dựng chủ nghĩa xã hội đặc sắc Trung Quốc và từng bước đưa Trung Quốc thành một nước xã hội chủ nghĩa phồn vinh, hùng mạnh và tiên tiến về dân chủ, văn hóa.

Cơ quan hành chính nhà nước ở Trung Quốc được chia làm hai loại là cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.

Theo quy định của Hiến pháp Trung Quốc, Quốc vụ viện nước Cộng hòa nhân dân Trung HoaoHo (hay còn gọi là Chính phủ) là cơ quan hành chính và hành pháp nhà nước cao nhất của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa. Theo Điều 90 Hiến pháp Trung Quốc, “Bộ trưởng Quốc vụ viện của các bộ và Bộ trưởng các ủy ban chịu trách nhiệm về công việc của bộ mình, triệu tập và chủ trì các cuộc họp cấp bộ hoặc các cuộc họp chung và ủy ban điều hành để thảo luận và quyết định những vấn đề lớn trong công việc của bộ mình. Các bộ và ủy ban, theo quy định của pháp luật và các quy định hành chính, quyết định và mệnh lệnh của Chính phủ, ban hành mệnh lệnh và chỉ thị và ban hành các quy định trong phạm vi quyền hạn của họ”.

Các bộ, cơ quan ngang bộ hiện hành của Trung Quốc bao gồm: 26 cơ quan thuộc Quốc vụ viện (21 bộ, 3 ủy ban, Ngân hàng nhân dân Trung Quốc và Văn phòng Kiểm toán Quốc gia). Mỗi bộ, cơ quan ngang bộ có chức năng, nhiệm vụ khác nhau theo quy định của pháp luật, từ chức năng, nhiệm vụ sẽ có cơ cấu tổ chức của các bộ hợp lý bảo đảm hoạt động của bộ máy.

Điều 30 Hiến pháp quy định sự phân chia hành chính như sau: “1. Cả nước phân thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương. 2. Tỉnh, khu tự trị phân thành châu tự trị, huyện, huyện tự trị, thành phố. 3. Huyện, huyện tự trị phân thành hương, hương dân tộc, trấn. Thành phố trực thuộc trung ương và thành phố tương đối lớn phân thành khu và huyện. Châu tự trị phân thành huyện, huyện tự trị, thành phố. Khu tự trị, châu tự trị, huyện tự trị đều là khu tự trị dân tộc địa phương”.

Cơ quan chuyên môn của chính quyền nhân dân cấp tỉnh là một trong những bộ phận của cơ quan hành chính nhà nước. Điều 105 Hiến pháp quy định: “Chính quyền nhân dân các cấp ở địa phương là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương cùng cấp”.

Chính quyền địa phương được chia thành ba cấp và các cấp của chúng tương ứng với các đơn vị hành chính. Các cơ quan hành chính địa phương do Bộ Nội vụ điều phối và quản lý. Thực hiện quan điểm chung của Đảng Cộng sản Trung Quốc là vừa tìm kiếm tiến bộ, vừa duy trì ổn định, thực hiện đầy đủ, chính xác và toàn diện khái niệm phát triển mới, phục vụ và hội nhập vào mô hình phát triển mới, tập trung thúc đẩy phát triển chất lượng cao, chính quyền phục vụ, chính quyền trách nhiệm, chính quyền vững mạnh, nhà nước pháp quyền, nhà nước trong sạch. Cơ sở pháp lý cho việc thành lập các cơ quan chuyên môn của chính quyền nhân dân cấp tỉnh thông qua việc kết hợp giữa quy định chung của trung ương và quy định đặc thù của địa phương. Mục tiêu của việc đi sâu đổi mới cơ cấu tổ chức các cơ quan chuyên môn của chính quyền nhân dân cấp tỉnh là hoạt động có hệ thống, khoa học, chuẩn hóa và hiệu quả.

Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nhân dân của Trung Quốc bao gồm: (i) Tổ chức thực hiện nghị quyết của Đại hội đại biểu nhân dân và của thường trực Hội đồng nhân dân cùng cấp, quyết định, mệnh lệnh của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, xây dựng biện pháp xử lý hành chính, ban hành quyết định, mệnh lệnh; (ii) Lãnh đạo công tác của các ban, ngành trực thuộc và chính quyền nhân dân cấp dưới; (iii) Thay đổi hoặc hủy bỏ các mệnh lệnh, chỉ đạo không phù hợp của các bộ phận công tác và các quyết định, mệnh lệnh không phù hợp của chính quyền nhân dân cấp dưới; (iv) Bổ nhiệm, miễn nhiệm, đào tạo, đánh giá và khen thưởng, xử phạt đối với cán bộ, nhân viên của các cơ quan hành chính nhà nước theo quy định của pháp luật; (v) Xây dựng và thực hiện đề cương, quy hoạch, kế hoạch và ngân sách phát triển kinh tế - xã hội quốc gia, quản lý kinh tế, giáo dục, khoa học, văn hóa, y tế, thể thao, xây dựng đô thị, nông thôn và các chủ trương khác, bảo vệ môi trường sinh thái, tài nguyên, tài chính, dân vận và công tác xã hội trên địa bàn hành chính, thực hiện công tác hành chính trong các lĩnh vực an ninh, trật tự, dân tộc, hành chính tư pháp, dân số và kế hoạch hóa gia đình; (vi) Bảo vệ tài sản xã hội chủ nghĩa thuộc sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể của nhân dân lao động, bảo vệ tài sản hợp pháp thuộc sở hữu riêng của công dân, giữ gìn trật tự xã hội, bảo vệ quyền nhân thân, quyền dân chủ và các quyền khác của công dân; (vii) Thực hiện nhiệm vụ quản lý tài sản nhà nước; (viii) Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức kinh tế;
(ix) Rèn luyện nhận thức vững chắc về cộng đồng dân tộc, thúc đẩy giao lưu và hội nhập sâu rộng của các nhóm dân tộc khác nhau, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các dân tộc thiểu số, bảo vệ quyền tự do, duy trì hoặc cải cách phong tục tập quán của các dân tộc thiểu số và giúp đỡ các dân tộc trong địa bàn hành chính của mình tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, thực hiện quyền tự chủ của khu vực và giúp đỡ đồng bào các dân tộc phát triển chính trị, kinh tế, văn hóa; (x) Bảo đảm các quyền của phụ nữ như bình đẳng giữa nam và nữ, trả lương ngang nhau cho công việc như nhau và quyền tự do kết hôn được Hiến pháp và pháp luật quy định; (xi) Xử lý các công việc khác do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên giao.

Cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh gồm có: Ủy ban Cải cách và phát triển, Ủy ban Kinh tế và công nghệ thông tin, Ủy ban Thương mại, Ủy ban giáo dục, Ủy ban Khoa học và công nghệ, Cục Dân tộc và tôn giáo, Sở Cảnh sát, Cục Nội vụ, Văn phòng Tư pháp, Cục Tài chính, Cục Nhân sự và an sinh xã hội, Ủy ban Quản lý xây dựng nhà ở và đô thị - nông thôn, Ủy ban Giao thông vận tải, Ủy ban Nông nghiệp và nông thôn, Cục Môi trường sinh thái Thượng Hải, Cục Quản lý tài nguyên thiên nhiên và quy hoạch, Cục Nước, Ủy ban Y tế, Cục Kiểm toán, Cục Văn hóa và du lịch, Cục Cựu chiến binh, Cục Quản lý khẩn cấp, Cục Quản lý giám sát thị trường, Cục Giám sát tài chính địa phương, Văn phòng Đối ngoại Chính phủ nhân dân. Bên cạnh đó còn có các cơ quan đặc biệt trực thuộc: Ủy ban Giám sát và quản lý tài sản nhà nước của chính quyền nhân dân. Các tổ chức trực thuộc: Cục Thể thao, Cục Thống kê, Cục An ninh y tế, Cục Quản lý diện mạo thành phố và cây xanh, Cục Quản lý các vấn đề Chính phủ, Văn phòng Huy động quốc phòng, Văn phòng Hợp tác và trao đổi chính quyền nhân dân, Văn phòng Nghiên cứu Chính phủ nhân dân, Văn phòng Cố vấn Chính phủ nhân dân, Văn phòng Sở hữu trí tuệ.

Các tổ chức trực thuộc ở Bắc Kinh có một số cơ quan đặc thù như Cục Phát thanh và Truyền hình Bắc Kinh, Cục Di tích văn hóa thành phố Bắc Kinh, Cục Thể thao thành phố Bắc Kinh, Cục Thống kê thành phố Bắc Kinh, Cục Cảnh quan Bắc Kinh, Cục Quản lý và giám sát tài chính địa phương Bắc Kinh, Cục Quản lý dịch vụ thành phố Bắc Kinh, Cục Quản lý nội tạng thành phố Bắc Kinh, Văn phòng Huy động quốc phòng Bắc Kinh, Văn phòng Khiếu nại và cuộc gọi Bắc Kinh, Văn phòng Hợp tác hỗ trợ và xóa đói giảm nghèo của nhóm lãnh đạo Bắc Kinh, Văn phòng Nghiên cứu Chính phủ nhân dân thành phố Bắc Kinh, Văn phòng Sở hữu trí tuệ thành phố Bắc Kinh, Cục An ninh y tế thành phố Bắc Kinh.

Chính quyền nhân dân cấp thành phố và cấp khu căn cứ nhu cầu công việc và nguyên tắc tinh gọn, thiết lập các cơ quan chuyên môn của chính quyền nhân dân cấp tỉnh cần thiết như cục, sở, ủy ban, phòng, ngoài ra còn có một số cơ cấu trực thuộc. Các đô thị lớn của Trung Quốc thường có từ 40 - 50 cơ quan chuyên môn; các đô thị cấp huyện cũng thường có từ 30 - 40 cơ quan. Chính quyền nhân dân ở đô thị trực thuộc trung ương và đô thị có lập khu do Thị trưởng, Phó Thị trưởng, Tổng Bí thư và người đứng đầu các ban, ngành cấu thành[2].

Số lượng ủy viên Ủy ban Thường vụ Nhân dân tại thành phố trực thuộc trung ương từ 35 - 65 người; thành phố thiết lập khu từ 19 - 41 người, thành phố có số dân vượt quá 8 triệu không quá 51 người; khu và thành phố không lập khu có 15 - 27 người, thành phố không lập khu có số dân vượt quá 1 triệu người không quá 35 người. Hội nghị Ủy ban Thường vụ do Chủ nhiệm triệu tập, họp ít nhất 01 lần trong 02 tháng. Ủy ban Thường vụ Nhân dân các cấp được quyết định bổ nhiệm hoặc cách chức đối với người đảm nhiệm chức trưởng, phó của chính quyền cấp đó; căn cứ vào đề cử người đứng đầu chính quyền các cấp, quyết định bổ nhiệm hoặc cách chức đối với người quản lý các ban ngành trực thuộc dưới chính quyền cấp đó[3].

2. Xu hướng đổi mới các cơ quan chuyên môn của chính quyền dân dân cấp tỉnh của Trung Quốc trong điều kiện hiện nay

Thứ nhất, cải cách thể chế.

Cải cách cơ cấu tổ chức các cơ quan chuyên môn của chính quyền nhân dân cấp tỉnh ở Trung Quốc được thúc đẩy theo luật, nghĩa là việc ra quyết định và thúc đẩy cải cách hệ thống quản lý hành chính đều được thực hiện và thực hiện theo quy trình của pháp luật. Mục tiêu cải cách cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn của chính quyền nhân dân cấp tỉnh là không ngừng phát triển, thể hiện sự tiến bộ dần dần chứ không phải thay đổi đột ngột; nó không phải là lật đổ hệ thống ban đầu, mà là tiến hành cải cách và cải tiến trên cơ sở ban đầu. Từ đó, góp phần xây dựng cơ cấu tổ chức bộ máy của các cơ quan chuyên môn của chính quyền nhân dân cấp tỉnh của Trung Quốc theo hướng khoa học, hiện đại đáp ứng nhu cầu phát triển bền vững, hiện đại, chuyên nghiệp của xã hội.

Cải cách xoay quanh việc thiết lập và phát triển nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa, để cải cách thể chế và hệ thống quản lý hành chính của Trung Quốc luôn kết hợp với phát triển kinh tế và sự tiến bộ không ngừng của nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa. Cải cách thể chế được tiến hành đồng thời với việc chuyển đổi chức năng của cơ quan hành chính nhà nước. Thể chế là bộ phận vận chuyển chức năng, nếu chức năng của chính quyền không thay đổi hoặc không có sự chuyển đổi thì hiệu quả của việc đơn thuần chia và kết hợp các thể chế sẽ bị hạn chế, các thể chế và nhân sự sẽ khó tinh gọn, ngay cả khi chúng được tinh gọn, như thời gian trôi, công việc “cần ”, thể chế và nhân sự chỉ biết xoay vòng tăng giảm số lượng chứ không thể thoát ra khỏi cái vòng luẩn quẩn “đơn giản hóa - mở rộng - lại đơn giản hóa - lại mở rộng”[4]. Cải cách thể chế là một trong những nội dung quan trọng trong việc đổi mới các cơ quan chuyên môn của chính quyền nhân dân cấp tỉnh của Trung Quốc trong bối cảnh hiện nay.

Các cơ quan chuyên môn của chính quyền nhân dân cấp tỉnh của Trung Quốc tuân thủ theo các quy định chung, đồng thời, thiết lập các quy định pháp luật đặc thù nhằm thực hiện quy định Điều 60 Luật Chính quyền địa phương. “Chính quyền nhân dân tỉnh, khu tự trị hoặc thành phố trực thuộc trung ương có thể xây dựng các quy tắc theo luật, quy định hành chính cũng như các quy định địa phương của tỉnh, khu tự trị hoặc thành phố trực thuộc trung ương và báo cáo Quốc vụ viện và Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân cấp tương ứng để lưu hồ sơ. Chính quyền nhân dân của một thành phố nơi đặt chính quyền nhân dân cấp tỉnh hoặc khu tự trị, hoặc của một thành phố tương đối lớn được Hội đồng Nhà nước phê duyệt, có thể xây dựng các quy tắc theo luật, quy định hành chính cũng như các quy định địa phương của tỉnh hoặc khu tự trị và báo cáo lên Hội đồng Nhà nước. Các quy tắc được xây dựng theo các quy định của khoản trên phải được thảo luận và quyết định bởi cuộc họp chấp hành hoặc hội nghị toàn thể của chính quyền nhân dân cùng cấp”.

Các sở, ngành phải tuân thủ pháp chế khoa học, dân chủ và dựa trên pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và phản ánh đầy đủ nguyện vọng của nhân dân, để hệ thống được thiết lập có thể giải quyết vấn đề hiệu quả, đơn giản, dễ thực hiện.

Thứ hai, thiết lập một hệ thống tổ chức hành chính với cơ cấu hợp lý, phân bổ quyền lực hợp lý, điều hành phối hợp, chi phí thấp và hiệu quả cao.

Các sở dân chính, công an, tài chính, lương thực, thương mại, công nghiệp, giao thông vận tải, nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy lợi, giáo dục, y tế… do chính quyền nhân dân cấp tỉnh thành lập, ngoại thương, kỹ thuật xây dựng, lao động, thống kê, quản lý tiểu thủ công nghiệp, khí tượng, giao thông mật và các phòng khác, ban kế hoạch, thể dục thể thao, dân tộc và các phòng tổng hợp, phòng tham mưu, phòng tôn giáo sẽ tiếp tục được chính quyền nhân dân tỉnh giữ lại trong thời gian tới. Tuy nhiên, tổ chức, biên chế và tên gọi của từng sở phải được điều chỉnh cho phù hợp với tình hình cụ thể của từng tỉnh và nhu cầu công việc thực tế của từng sở, theo nguyên tắc đơn giản hóa, tiết kiệm, hợp nhất các tỉnh, sáp nhập nông, lâm nghiệp, văn hóa và giáo dục, nên gọi là sở thì gọi là sở, còn không nên gọi là sở thì gọi là cục, phòng. Các cấp tổ chức không được chồng chéo, không được mở rộng biên chế.

Khoản 1 Điều 27 Hiến pháp quy định: “Các cơ quan nhà nước thực hiện nguyên tắc tinh gọn, thực hiện chế độ trách nhiệm công việc, thực hiện chế độ đào tạo và đánh giá cán bộ, không ngừng nâng cao chất lượng và hiệu quả công việc, chống quan liêu”. Quy mô của tổ chức hành chính phải góp phần nâng cao hiệu quả quản trị, chất lượng và hiệu quả công việc là tiêu chí đo lường năng lực của tổ chức hành chính.

Các sở, ngành sáp nhập thành một sở, quy định pháp luật không phù hợp với thực tế hành chính, có thể ảnh hưởng đến việc thành lập, sắp xếp lại tổ chức, điều chỉnh trách nhiệm, quản lý thực thi pháp luật. Để giải quyết những vấn đề đó, Ủy ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc đã nhấn mạnh: “Quyết định về việc điều chỉnh trách nhiệm của các cơ quan hành chính liên quan đến cải cách thể chế của Quốc vụ viện”.

Thứ ba, đẩy mạnh phân quyền.

Điều 3 Hiến pháp quy định: “Việc phân chia thẩm quyền giữa trung ương và địa phương theo nguyên tắc phát huy tính chủ động, nhiệt tình của chính quyền địa phương dưới sự lãnh đạo thống nhất của chính quyền trung ương”.

Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương thực hiện việc phân chia quyền lực với chính quyền địa phương, sau đó là tổ chức và trách nhiệm của chính quyền địa phương, đặc biệt là trách nhiệm của cơ quan chuyên môn của Chính quyền nhân dân cấp tỉnh của Trung Quốc.

Với các xu hướng như cải cách thể chế, thiết lập một hệ thống tổ chức hành chính với cơ cấu hợp lý, phân bổ quyền lực hợp lý, điều hành phối hợp, chi phí thấp và hiệu quả cao, đẩy mạnh phân quyền đã giúp cho các cơ quan chuyên môn của chính quyền nhân dân cấp tỉnh có cơ cấu tổ chức hợp với cơ cấu tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung Quốc. Trong bối cảnh mới, cải cách các cơ quan hành chính nhà nước mà trọng tâm là lấy chính quyền nhân dân cấp tỉnh là mắt xích chính trong hệ thống quyền lực làm đối tượng nghiên cứu - đó là yêu cầu nội tại nhằm thúc đẩy hiện đại hóa hệ thống quản trị nhà nước, quản trị địa phương phát triển bền vững, bảo đảm quyền con người.

TS. Trần Thị Hải Yến

Học viện Hành chính Quốc gia

[1]. What is Good Governance, UNESCAP (2009), Accessed April 6, 2021.

[2]. ThS. Phùng Trọng Lượng (2013), Một số nét về chính quyền đô thị của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa và đề xuất cải cách của giới học giả, https://isos.gov.vn, truy cập ngày 05/6/2023.

[3]. Điều lệ quản lý biên chế và bố trí cơ cấu chính quyền nhân dân các cấp địa phương.

[4]. http://fzzfyjy.cupl.edu.cn.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (Số 397), tháng 1/2024)