Đổi mới mô hình cơ quan đăng ký hộ tịch ở nước ta hiện nay - Thực trạng và giải pháp

1. Khái niệm về đăng ký hộ tịch

Đăng ký hộ tịch (bao gồm: Đăng ký khai sinh, đăng ký khai tử, đăng ký kết hôn, đăng ký giám hộ…) đã có ngay từ khi xuất hiện nhà nước, xuất phát từ nhu cầu: Trẻ em được sinh ra phải có văn bản ghi nhận sự kiện sinh, cá nhân chết đi phải có văn bản xác nhận sự kiện chết. Từ đó, vấn đề đăng ký khai sinh, đăng ký khai tử được đặt ra.

Ở Việt Nam thuật ngữ “đăng ký hộ tịch” lần đầu tiên xuất hiện tại Nghị định số 83/1998/NĐ-CP ngày 10/10/1998 của Chính phủ về đăng ký hộ tịch. Theo đó, hộ tịch là những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết. Đăng ký hộ tịch là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền:

- Xác nhận các sự kiện: Sinh; kết hôn; tử; nuôi con nuôi; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; thay đổi họ, tên, chữ đệm; cải chính họ, tên, chữ đệm, ngày, tháng, năm sinh; xác định lại dân tộc; đăng ký khai sinh, khai tử quá hạn; đăng ký lại các việc sinh, tử, kết hôn, nhận nuôi con nuôi.

- Căn cứ vào quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, ghi vào sổ đăng ký hộ tịch các việc về ly hôn, xác định cha, mẹ, con, thay đổi quốc tịch, mất tích, mất năng lực hành vi dân sự, hạn chế năng lực hành vi dân sự, hủy hôn nhân trái pháp luật, hạn chế quyền của cha, mẹ đối với con chưa thành niên hoặc những sự kiện khác do pháp luật quy định. Giấy tờ hộ tịch do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp theo thủ tục, trình tự được quy định tại Nghị định này là bằng chứng công nhận các sự kiện về hộ tịch, làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức[1].

Như vậy, có thể hiểu đăng ký hộ tịch là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận, ghi vào sổ các sự kiện hộ tịch của cá nhân nhằm xác định tình trạng nhân thân của cá nhân, tạo cơ sở pháp lý để Nhà nước bảo hộ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân và thực hiện quản lý về dân cư. Đăng ký hộ tịch bao gồm: Khai sinh, kết hôn, ly hôn, khai tử, nuôi con nuôi, giám hộ, thay đổi, cải chính hộ tịch, xác định lại dân tộc, xác định lại giới tính...

Ở nước ta, việc đăng ký và quản lý hộ tịch có lịch sử lâu đời, tuy nhiên, việc quản lý hộ tịch được thực hiện một cách đầy đủ, khoa học chỉ được bắt đầu từ thời kỳ Pháp thuộc (có đội ngũ hộ lại là người nắm giữ sổ sách hộ tịch và trực tiếp đăng ký các việc hộ tịch trong địa bàn cấp xã do mình phụ trách). Từ năm 1945 đến nay mô hình quản lý hộ tịch thường xuyên có sự thay đổi. Dưới chế độ Việt Nam Cộng hòa ở miền Nam, sau khi biến nước ta thành thuộc địa, thực dân Pháp đã áp dụng chế độ quản lý hộ tịch theo mô hình của nước Pháp. Tại miền Bắc, việc quản lý hộ tịch được thực hiện theo quy định của bộ Dân luật Bắc kỳ. Còn ở miền Trung việc quản lý hộ tịch được thực hiện theo quy định của bộ Hoàng Việt Trung Hộ Luật do triều đình nhà Nguyễn ban hành.

Hiện nay, công tác đăng ký và quản lý hộ tịch luôn được đẩy mạnh, mô hình cơ quan đăng ký và quản lý hộ tịch đều được đổi mới, củng cố, việc phân cấp quản lý, đăng ký hộ tịch cho chính quyền địa phương cơ bản triệt để theo nguyên tắc cơ quan trung ương và cấp tỉnh chỉ quản lý nhà nước không trực tiếp thực hiện công tác đăng ký hộ tịch.

 2. Hệ thống cơ quan quản lý, đăng ký hộ tịch

2.1. Quy định pháp luật về cơ quan quản lý, đăng ký hộ tịch

Trước đây, việc phân cấp đăng ký hộ tịch chưa triệt để, thẩm quyền đăng ký hộ tịch còn phân tán ở cả 3 cấp (cấp tỉnh, huyện, xã vừa làm nhiệm vụ quản lý nhà nước vừa làm nhiệm vụ đăng ký hộ tịch) dẫn đến tình trạng cồng kềnh về bộ máy, phức tạp về xác định thẩm quyền và thủ tục, chồng chéo giữa chức năng quản lý và chức năng đăng ký.

Hiện nay, theo quy định của pháp luật hộ tịch, ở cấp Trung ương, Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về hộ tịch trong phạm vi cả nước. Ở địa phương, Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp thực hiện quản lý nhà nước về hộ tịch trong địa phương mình, trong đó Sở Tư pháp giúp UBND cấp tỉnh, Phòng Tư pháp giúp UBND cấp huyện, công chức tư pháp - hộ tịch giúp UBND cấp xã thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý nhà nước về hộ tịch trong phạm vi địa phương.

Pháp luật hộ tịch đã quy định theo hướng phân cấp một bước về thẩm quyền, giao cho UBND cấp huyện thực hiện việc đăng ký hộ tịch có yếu tố nước ngoài và thực hiện đăng ký các việc hộ tịch khác như: Thay đổi, cải chính hộ tịch cho công dân Việt Nam từ đủ 14 tuổi trở lên, cư trú ở trong nước; xác định lại dân tộc; ghi vào sổ hộ tịch việc hộ tịch của công dân Việt Nam đã được giải quyết tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài. UBND cấp xã thực hiện đăng ký các việc hộ tịch như: Đăng ký hộ tịch cho công dân Việt Nam, cư trú trong nước; thay đổi, cải chính hộ tịch cho công dân Việt Nam chưa đủ 14 tuổi; ghi vào sổ hộ tịch việc thay đổi hộ tịch theo bản án, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Như vậy, việc phân cấp thẩm quyền cho chính quyền địa phương trong lĩnh vực hộ tịch đã tạo cho chính quyền địa phương quyền chủ động, phát huy tối đa năng lực, trách nhiệm, tăng cường vai trò quản lý nhà nước của UBND các cấp, nhất là UBND cấp tỉnh, đồng thời, cũng góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác đăng ký hộ tịch tại UBND cấp huyện, UBND cấp xã.

Trực tiếp làm công tác đăng ký hộ tịch là đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch, bao gồm: Công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã, công chức làm công tác hộ tịch ở Phòng Tư pháp thuộc UBND cấp huyện.

Về tiêu chuẩn công chức làm công tác hộ tịch, Điều 72 Luật Hộ tịch năm 2014 quy định, công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã phải có trình độ từ trung cấp luật trở lên và đã được bồi dưỡng nghiệp vụ hộ tịch; có chữ viết rõ ràng và trình độ tin học phù hợp với yêu cầu công việc. Công chức làm công tác hộ tịch tại Phòng Tư pháp phải có trình độ cử nhân luật trở lên và đã được bồi dưỡng nghiệp vụ hộ tịch. Luật Hộ tịch năm 2014 và Nghị định số 123/2015/NĐ-CP ngày 15/11/2015 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Hộ tịch quy định: Từ ngày 01/01/2016, người có thẩm quyền chỉ được bố trí, tuyển dụng mới người có đủ tiêu chuẩn theo quy định của Luật Hộ tịch làm công tác hộ tịch (Điều 8). Như vậy, có thể thấy, việc đặt ra tiêu chuẩn, điều kiện cụ thể của đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch nhằm hướng tới mục đích xây dựng một đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch có đủ tiêu chuẩn chuyên môn nghiệp vụ, đáp ứng yêu cầu của công việc trong giai đoạn hiện nay.

2.2. Thực trạng đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch

- Về số lượng: Hiện tại, trên cả nước, số lượng bình quân công chức làm công tác hộ tịch là bình quân 4,5 người/Phòng Tư pháp, trong đó có trình độ cử nhân luật trở lên chiếm 89,58%; đối với công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã, trong hơn 10.598 đơn vị hành chính cấp xã[2] có khoảng gần 20.000 công chức tư pháp - hộ tịch (trong đó, số xã có 02 công chức tư pháp - hộ tịch chiếm khoảng 65%), số công chức tư pháp - hộ tịch có trình độ trung cấp luật trở lên chiếm 83%.

- Về chất lượng: Đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch các địa phương có trình độ chuyên môn phù hợp, đáp ứng được yêu cầu công việc. Đối với công chức làm công tác hộ tịch tại các Phòng Tư pháp, hầu hết đều có trình độ cử nhân luật, có Phòng Tư pháp có thạc sĩ luật. Do vậy, về cơ bản, đảm nhiệm được khối lượng công việc của Phòng Tư pháp, nhất là mảng việc hộ tịch có yếu tố nước ngoài. Đối với công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã, hiện các địa phương cũng chú trọng bố trí công chức có trình độ chuyên môn phù hợp (chuyên ngành luật), đối với những công chức chưa có trình độ chuyên môn phù hợp (số công chức này một số người có kinh nghiệm nhiều năm trong công tác đăng ký và quản lý hộ tịch, một số người đã cao tuổi, sắp nghỉ hưu hưởng chế độ hưu trí) địa phương cũng tạo điều kiện để công chức theo học các lớp đào tạo về chuyên ngành luật (trung cấp hoặc đại học). Tuy nhiên, đội ngũ công chức tư pháp - hộ tịch chưa ổn định, phải kiêm nhiệm nhiều công việc khác nhau.

Hiện nay, ở các xã, phường, thị trấn, công chức tư pháp - hộ tịch ngoài việc tham mưu, giúp UBND xã, phường, thị trấn (gọi chung là UBND cấp xã) phải đảm nhiệm 15 đầu việc, trong đó có việc đăng ký và quản lý hộ tịch. Trong khi đó, trên thực tế, tính chất chuyên môn của công tác hộ tịch và các công tác tư pháp khác (công tác văn bản, tuyên truyền pháp luật, hòa giải…) rất khác nhau, không phù hợp với việc ghép chung một cách cơ học hai loại nhiệm vụ này trong cùng một chức danh tư pháp - hộ tịch. Cũng chính vì phải kiêm nhiệm nhiều công việc khác nhau, nên công chức tư pháp - hộ tịch không có thời gian đầu tư cho việc nghiên cứu, nâng cao trình độ chuyên môn cũng như cập nhật kịp thời những văn bản mới. Mặt khác, công chức tư pháp - hộ tịch là vị trí dễ bị thay đổi theo nhiệm kỳ của UBND nên chuyên môn bị hạn chế do không được bồi dưỡng nghiệp vụ kịp thời. Đây chính là nguyên nhân làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực hộ tịch.

3. Giải pháp đổi mới mô hình đăng ký, quản lý hộ tịch

3.1. Xây dựng chức danh hộ tịch viên

Ở một số nước trên thế giới, mô hình hộ tịch viên đã được áp dụng và mang lại hiệu quả nhất định trong công tác đăng ký, quản lý hộ tịch. Ở Đức, việc đăng ký hộ tịch do công chức hộ tịch thực hiện. Công chức hộ tịch được bổ nhiệm theo địa giới hành chính, qua lớp bồi dưỡng nghiệp vụ, được hưởng lương công chức, được bổ nhiệm suốt đời, đặc biệt, cán bộ hộ tịch ở Đức có quyền quyết định độc lập và chỉ bị thay đổi bởi quyết định của Tòa án. Ở Anh, Scotlan, Iceland, Mỹ, Ấn Độ, Philippin, Malaysia, hộ tịch viên hoạt động chuyên trách theo mô hình Tổng cục đăng ký thuộc Văn phòng Thống kê quốc gia.

Ở nước ta hiện nay, do thực trạng đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch chưa đảm bảo về số lượng, chất lượng, phụ thuộc biên chế của địa phương và phải kiêm nhiệm nhiều công việc khác dẫn đến những sai sót trong đăng ký hộ tịch. Do đó, để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác hộ tịch thì cần thiết phải ổn định, chuyên nghiệp hóa đội ngũ công chức thực hiện công tác hộ tịch, cụ thể là nghiên cứu xây dựng chức danh hộ tịch viên, theo đó, hộ tịch viên là công chức thực hiện công tác hộ tịch chuyên trách, trực tiếp thực hiện công tác đăng ký, quản lý hộ tịch tại cơ quan đăng ký hộ tịch. Hộ tịch viên phải là người có kinh nghiệm trong công tác pháp luật, có trình độ từ trung cấp luật trở lên, đã được bồi dưỡng nghiệp vụ hộ tịch, có khả năng sử dụng thành thạo máy tính. Hộ tịch viên được hưởng phụ cấp đặc thù, do Chủ tịch UBND bổ nhiệm với nhiệm kỳ suốt đời.

Việc xây dựng chức danh hộ tịch viên sẽ bảo đảm sự kiện hộ tịch được đăng ký chính xác, khách quan, chuyên nghiệp, góp phần nâng cao hiệu quả công tác đăng ký, quản lý hộ tịch.

3.2. Đổi mới mô hình đăng ký và quản lý hộ tịch

Việc đổi mới mô hình đăng ký và quản lý hộ tịch ở nước ta phải bảo đảm nguyên tắc mọi sự kiện hộ tịch phải được đăng ký đầy đủ, kịp thời, trung thực, khách quan và chính xác; mỗi sự kiện hộ tịch chỉ được đăng ký tại một cơ quan đăng ký hộ tịch có thẩm quyền.

Trên thế giới, tùy thuộc vào cách thức quản lý dân cư mà mô hình, thẩm quyền đăng ký và quản lý hộ tịch có sự khác nhau. Ở Hàn Quốc, cơ quan có thẩm quyền cao nhất về quản lý hộ tịch là Tòa án nhân dân tối cao và hệ thống Tòa án các cấp, UBND các cấp thực hiện đăng ký hộ tịch như một đơn vị được Tòa án ủy quyền và chỉ một số vụ việc đơn giản (như đăng ký khai sinh, kết hôn...), còn những việc như cải chính hộ tịch, ly hôn... bắt buộc phải qua Tòa án. Ở Đức, mỗi thành phố chỉ có một cơ quan đăng ký hộ tịch...

Thực tiễn ở nước ta hiện nay có thể nghiên cứu tổ chức mô hình cơ quan đăng ký hộ tịch theo hướng thành lập Chi cục Đăng ký hộ tịch theo đơn vị hành chính cấp tỉnh. Cụ thể, mỗi đơn vị hành chính cấp tỉnh thành lập một hoặc một số Chi cục Đăng ký hộ tịch, tùy thuộc quy mô dân số, số lượng việc đăng ký hộ tịch hàng năm. Chi cục Đăng ký hộ tịch có chức năng tổ chức thực hiện công tác đăng ký và quản lý hộ tịch trên địa bàn tỉnh, thành phố theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, con dấu riêng, được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước. Chi cục Đăng ký hộ tịch chịu sự quản lý về chuyên môn nghiệp vụ của Bộ Tư pháp, chịu sự quản lý về tổ chức biên chế của UBND cấp tỉnh. Đứng đầu Chi cục Đăng ký hộ tịch là Chi cục trưởng, do Chủ tịch UBND cấp tỉnh bổ nhiệm trên cơ sở thống nhất với Bộ Tư pháp.

Đỗ Đình Chuyền

 Cục Hộ tịch, quốc tịch, chứng thực

Ảnh: internet