Hoàn thiện một số khái niệm liên quan đến hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất ở

1. Một số khái niệm

1.1. Đất ở

Đất ở là đất đai nhưng ở phạm vi hẹp hơn, chỉ áp dụng đối với các loại đất có mục đích “để ở”. Hiện nay, hầu hết các công trình nghiên cứu khoa học chưa đưa ra khái niệm cụ thể về đất ở. Do vậy, khái niệm “đất ở” theo quy định tại pháp luật đất đai đang được coi là cách hiểu thông dụng nhất hiện nay.

Luật Đất đai năm 2013 chia đất ở thành hai loại: Đất ở tại nông thôn và đất ở tại đô thị. Đất ở tại nông thôn: “Đất ở do hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng tại nông thôn gồm đất để xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ đời sống, vườn, ao trong cùng thửa đất thuộc khu dân cư nông thôn, phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt”. Đất ở tại đô thị: “1. Đất ở tại đô thị bao gồm đất để xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ đời sống, vườn, ao trong cùng một thửa đất thuộc khu dân cư đô thị, phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng đô thị đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. 2. Đất ở tại đô thị phải bố trí đồng bộ với đất sử dụng cho mục đích xây dựng các công trình công cộng, công trình sự nghiệp, bảo đảm vệ sinh môi trường và cảnh quan đô thị hiện đại”[1].

Khái niệm đất ở được hướng dẫn chi tiết hơn tại Phụ lục số 01 ban hành kèm theo Thông tư số 28/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất (thay thế Thông tư số 08/2007/TT-BTNMT ngày 02/8/2007 của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn thực hiện thống kê, kiểm kê đất đai và xây dựng bản đồ hiện trạng sử dụng đất):

“Đất ở là đất để xây dựng nhà ở, các công trình phục vụ cho đời sống, đất vườn, ao gắn liền với nhà ở trong cùng một thửa đất thuộc khu dân cư (kể cả trường hợp vườn, ao gắn liền với nhà ở riêng lẻ) đã được công nhận là đất ở. Đất ở bao gồm đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị.

Trường hợp đất ở có kết hợp sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp (kể cả nhà chung cư có mục đích hỗn hợp) thì ngoài việc thống kê theo mục đích đất ở phải thống kê cả mục đích phụ là sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp”.

“Đất ở tại nông thôn là đất ở thuộc phạm vi địa giới hành chính các xã, trừ đất ở tại đô thị mới đã thực hiện theo quy hoạch phát triển các quận, thành phố, thị xã, thị trấn nhưng vẫn thuộc xã quản lý”.

“Đất ở tại đô thị là đất ở thuộc phạm vi địa giới hành chính các phường, thị trấn, kể cả đất ở tại các khu đô thị mới đã thực hiện theo quy hoạch phát triển các quận, thành phố, thị xã, thị trấn nhưng hiện tại vẫn do xã quản lý”.

Theo Luật Đất đai năm 2013, ngoài đất ở, còn có đất xây dựng khu chung cư “bao gồm đất để xây dựng nhà chung cư, xây dựng các công trình phục vụ trực tiếp cho đời sống của những hộ gia đình trong nhà chung cư và các công trình phục vụ cộng đồng theo quy hoạch xây dựng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt”[2]. Thực tế hiện nay, đất để xây dựng khu chung cư thường có mục đích sử dụng hỗn hợp như làm nhà ở, văn phòng, trung tâm thương mại, công trình phục vụ cộng đồng... Trong đó, diện tích để xây dựng nhà ở chiếm số lượng lớn và theo Luật Nhà ở năm 2014, thì nhà ở được xây dựng với mục đích để ở và phục vụ nhu cầu sinh hoạt của hộ gia đình, cá nhân[3].

Với việc gia tăng dân số và hạn chế về quỹ đất như hiện nay, thì đất ở là một trong những loại đất được hướng tới để chuyển dịch mục đích sử dụng nhiều nhất. Nhằm quản lý chặt chẽ sự chuyển dịch mục đích sử dụng đối với đất ở, pháp luật hiện hành quy định việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất phi nông nghiệp không phải đất ở sang đất ở là một trong các trường hợp phải được phép của cơ quan chức năng[4].

1.2. Chuyển nhượng và hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở

1.2.1. Về khái niệm chuyển nhượng

Một khái niệm đặc thù và cũng đã được không ít các nhà nghiên cứu quan tâm, đó là so sánh sự khác biệt giữa thuật ngữ “chuyển nhượng” và “mua bán”. Trong tiếng Anh, chúng ta thường chỉ bắt gặp “sale” (bán), “purchase” (mua) hoặc “transfer” (chuyển dịch). Theo Black’s Law Dictionary 4th edition (1891), “bán” (sale) bao gồm hai thành phần riêng rẽ và phân biệt với nhau. Thứ nhất, hợp đồng bán được coi là hoàn thành khi đề nghị giao kết được chấp nhận; thứ hai, việc chuyển giao quyền sở hữu tài sản được diễn ra trước hoặc cùng đồng thời với khoản thanh toán đã được các bên thống nhất^[5]. Trong tiếng Việt, cụm từ “chuyển nhượng” được hiểu là “chuyển quyền sở hữu”^[6]. Như vậy, xét về nghĩa, thì “hợp đồng mua bán”’ và “hợp đồng chuyển nhượng” trong tiếng Việt là những cụm từ đồng nghĩa, cũng tương tự như “sale and purchase contract” trong tiếng Anh, đều được hiểu là hợp đồng mua bán. Ngoài ra, trong tiếng Anh còn sử dụng thuật ngữ “transfer the property” (chuyển giao tài sản gắn với quyền sở hữu). Trong một số trường hợp, “transfer” cũng được hiểu là “bán”[7], thường được sử dụng trong trường hợp chuyển giao quyền sở hữu với đối tượng là quyền sở hữu trí tuệ hoặc chuyển nhượng cầu thủ trong thể thao.

Ở Việt Nam, trong các giao dịch liên quan đến quyền sở hữu trí tuệ hay lĩnh vực thể thao, thuật ngữ “chuyển nhượng” cũng được sử dụng phổ biến, ví dụ “chuyển nhượng cầu thủ”, chuyển nhượng đội bóng”, “chuyển nhượng quyền sở hữu tác phẩm”, “chuyển nhượng quyền sở hữu nhãn hiệu, thương hiệu, sáng chế...”. Có ý kiến cho rằng, sở dĩ sử dụng thuật ngữ “chuyển nhượng” vì các giao dịch trên có những đặc thù riêng, người nhận chuyển nhượng không có toàn quyền định đoạt đối với đối tượng được chuyển nhượng hoặc đối tượng chuyển nhượng không được phép mua bán. Tuy nhiên, nếu xét riêng về đối tượng chuyển giao, theo chúng tôi, sự phân biệt này không chỉ ra được sự khác biệt giữa “mua bán” và “chuyển nhượng”. Bởi người nhận chuyển nhượng đã có đầy đủ các quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt với tài sản. Ví dụ với tài sản là quyền sử dụng đất, người nhận chuyển nhượng có toàn quyền sử dụng, trao đổi, tặng cho, thừa kế, chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Người chuyển nhượng không còn bất kỳ sự liên hệ nào với tài sản đã chuyển nhượng và các quyền, nghĩa vụ hay mối liên hệ với chủ sở hữu đất cũng đã được chuyển giao toàn bộ cho bên nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Hoặc trong bóng đá, thì việc chuyển nhượng không phải đối với bản thân cầu thủ, mà là thời gian làm việc hoặc thi đấu của cầu thủ đó. Theo chúng tôi, nếu sử dụng thuật ngữ “chuyển nhượng” thay vì “mua bán” vì lý do chủ sử dụng đất không phải là chủ sở hữu đối với “quyền sử dụng đất”, thì giao dịch “tặng cho”, thừa kế... quyền sử dụng đất có lẽ cũng cần phải xem xét lại, vì theo pháp luật dân sự, đây cũng là những quyền năng dành cho chủ sở hữu.

Với những phân tích trên, mặc dù xét về ngữ nghĩa thì “chuyển nhượng” và “mua bán” được coi là những từ đồng nghĩa, nhưng trong khoa học pháp lý, có sự phân biệt trong từng bối cảnh hoặc đối tượng. Trên thực tế, với các giao dịch mua bán tài sản nói chung, các bên có thể lựa chọn tên gọi hợp đồng là “mua bán” hay “chuyển nhượng”, ví dụ hợp đồng mua bán (chuyển nhượng) xe ô tô, hợp đồng mua bán (chuyển nhượng) thương hiệu (phân biệt với chuyển nhượng quyền sử dụng thương hiệu, người chuyển nhượng quyền sử dụng vẫn là chủ sở hữu đối với thương hiệu đó). Chỉ có duy nhất các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất là không xuất hiện thuật ngữ “mua bán”. Tuy nhiên, như chúng tôi đã phân tích ở trên, trong từ điển tiếng Việt và cả các thuật ngữ tương ứng trong tiếng Anh, cho dù sử dụng “chuyển nhượng” hay “mua bán” thì bản chất của giao dịch vẫn là “chuyển quyền sở hữu”. Do vậy, pháp luật vẫn cần phải giải quyết được tận gốc của vấn đề “chủ sở hữu đối với quyền sử dụng đất là ai”. Thực tế, thì cơ chế pháp lý, giải quyết tranh chấp hay các quy định liên quan đối với giao dịch chuyển nhượng quyền sử dụng đất không có sự khác biệt với giao dịch mua bán tài sản, tức là giao dịch đó vẫn bao gồm các yếu tố: (i) Chuyển giao tài sản; (ii) Có đền bù; (iii) Người chuyển giao không còn bất kỳ mối liên hệ nào với tài sản sau khi đã chuyển giao và nhận đền bù.

1.2.2. Về hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở

Hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở về bản chất chỉ khác biệt so với hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất nói chung ở đối tượng của hợp đồng. Có nghĩa là đối tượng của hợp đồng này thu hẹp hơn so với hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, chính sự khác biệt về đối tượng của hợp đồng đã dẫn đến sự mở rộng hoặc thu hẹp về chủ thể, quyền và nghĩa vụ của các bên trong hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở so với hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

2. Một số đề xuất, kiến nghị

2.1. Về đất ở

Theo pháp luật hiện hành về phân loại đất ở, có hai loại “đất ở đô thị và đất ở nông thôn”[8]. Ngoài hai loại đất ở nói trên, pháp luật còn có quy định về đất xây dựng khu chung cư. Theo chúng tôi, thì đất chung cư để xây nhà ở về bản chất cũng là “đất ở”. Việc tách đất khu chung cư thành một điều luật riêng sẽ có thể dẫn đến cách hiểu đất chung cư không phải là đất ở. Ngoài ra, pháp luật đất đai chỉ công nhận bốn trường hợp được sử dụng đất ổn định, lâu dài, trong đó không liệt kê đến trường hợp xây dựng khu chung cư mà chỉ có quy định “xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê”. Để bảo đảm thống nhất về thời hạn sử dụng đối với đất ở và quyền lợi của những người sở hữu nhà ở nói chung, tác giả đề xuất đối với tất cả các diện tích được xác định “nhằm mục đích để ở” như đất ở hay nhà ở thương mại trong các khu chung cư đều được xác định là “đất ở”. Với những công trình cao tầng, có mục đích sử dụng hỗn hợp, thì việc xác định mục đích sử dụng đất sẽ căn cứ theo từng hạng mục công trình và diện tích sử dụng cụ thể. Ví dụ, với khu văn phòng, thì mục đích sử dụng đất là phục vụ sản xuất kinh doanh, với khu nhà ở và các công trình phụ trợ phục vụ cho mục đích “để ở” thì mục đích sử dụng đất sẽ là “đất ở”.

Tương tự với trường hợp được phép xây nhà để ở trong khu đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, theo pháp luật hiện hành, cũng khó có cơ sở để khẳng định có được xác định là đất ở hay không, vì việc liệt kê và phân loại đất ở theo Điều 10, Điều 143 và Điều 144 Luật Đất đai năm 2013 dường như không bao gồm các trường hợp này.

Từ những phân tích trên, để bảo đảm quyền lợi cho người sử dụng đất ở và phù hợp với mục đích sử dụng đất trên thực tế, pháp luật nên quy định về đất ở tại Điều 10 theo hướng mở rộng hơn, đồng thời gộp Điều 143 và 144 Luật Đất đai năm 2013 thành một điều luật, theo hướng đưa ra một định nghĩa chung về đất ở, sau đó mới có sự phân loại đất ở tại đô thị, đất ở tại nông thôn. Về khái niệm đất ở, tác giả đề xuất xây dựng như sau:

Sửa đổi, bổ sung điểm a khoản 2 Điều 10 Luật đất đai 2013: “Đất ở bao gồm đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị và một số trường hợp đặc biệt khác theo quy định của pháp luật”

Gộp các điều 143, 144 thành một điều luật và bổ sung khoản 1: “1. Đất ở là đất để xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ đời sống, vườn ao trong cùng một thửa đất, phù hợp với kế hoạch, quy hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt”. Tiếp theo khoản 2 quy định về đất ở tại nông thôn, khoản 3 quy định về đất ở đô thị.

2.2. Về hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở

Như đã phân tích ở trên, theo từ điển tiếng Việt, thuật ngữ chuyển nhượng và mua bán về bản chất đều là hoạt động “chuyển quyền sở hữu tài sản”. Trong khoa học pháp lý của Việt Nam, vì tính chất đặc biệt của quyền sử dụng đất nên pháp luật chỉ cho phép việc “chuyển nhượng” thay vì “mua bán” quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, về bản chất giao dịch và cơ chế giải quyết tranh chấp thì vẫn áp dụng các quy định pháp luật về hợp đồng mua bán tài sản nói chung. Theo quan điểm của tác giả, việc sử dụng thuật ngữ “chuyển nhượng” như quy định pháp luật hiện hành về cơ bản vẫn thể hiện được bản chất của giao dịch, tuy nhiên thuật ngữ pháp lý này chỉ có ý nghĩa phân biệt với các giao dịch giữa người Việt Nam và sử dụng ngôn ngữ bằng tiếng Việt, còn trong trường hợp sử dụng ngôn ngữ hợp đồng bằng tiếng Anh và chủ thể của một hay các bên không biết tiếng Việt, thì việc phân biệt các thuật ngữ “mua bán” ‘và “chuyển nhượng” hầu như không có giá trị.

Đối với một số công trình nghiên cứu khoa học trong nước, nhìn chung, các tác giả xem xét việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất với tư cách là một “hoạt động” thay vì phân tích nội hàm của khái niệm và thuật ngữ. Xét về hoạt động, các tác giả cho rằng đây là hoạt động có sự chuyển giao cùng lúc hai đối tượng: Đất và quyền sử dụng đất với phương thức có đền bù. Tuy nhiên, theo tác giả, có ba yếu tố tạo nên sự khác biệt cơ bản giữa hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất với các hoạt động chuyển quyền sử dụng đất khác, bao gồm: (i) Sự chuyển giao cùng lúc đất và quyền sử dụng đất; (ii) Có đền bù được biểu hiện bằng giá chuyển nhượng; (iii) Tính không hoàn lại của tài sản chuyển giao, người chuyển nhượng không còn bất kỳ mối liên hệ nào với đất và quyền sử dụng đất. Trong đó, yếu tố (i) là đặc điểm cơ bản của các tất cả các hoạt động chuyển quyền sử dụng đất nói chung, yếu tố (ii) có thể gặp trong hoạt động thuê hoặc chuyển nhượng, yếu tố (iii) có thể gặp trong giao dịch chuyển nhượng và chuyển đổi quyền sử dụng đất. Chỉ riêng có hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất mới thể hiện đầy đủ ba đặc điểm trên và đây cũng là đặc trưng của quan hệ mua bán tài sản. Khi nghiên cứu về hoạt động chuyển nhượng, điều tạo nên sự khác biệt chính là (ii) và (iii), giá cả và tính không hoàn lại của tài sản. Điều này có ý nghĩa rất lớn trên thực tiễn, bởi khi giao dịch chuyển nhượng quyền sử dụng đất hợp pháp, thì người chuyển nhượng sẽ không còn bất kỳ mối liên hệ nào với đất và quyền sử dụng đất. Mọi yêu cầu xung quanh việc đòi lại quyền sử dụng đất hoặc những quyền lợi liên quan sẽ không có cơ sở để xem xét. Đây là điểm khác biệt với giao dịch cho thuê, dù thời hạn thuê có thể kéo dài đến 50 hoặc 70 năm, thì người cho thuê vẫn là người có quyền đối với tài sản và họ có quyền yêu cầu người thuê phải thực hiện các nghĩa vụ bảo quản tài sản thuê theo quy định của pháp luật và hợp đồng. Còn đối với giao dịch chuyển đổi quyền sử dụng đất, mặc dù có chung đặc điểm thứ (iii), nhưng không có nội dung (ii) và việc trao đổi dựa trên cơ sở các mảnh đất và quyền sử dụng đất có cùng tính chất và ngang giá. Việc chuyển đổi quyền sử dụng đất bị hạn chế và chỉ được thực hiện khi thỏa mãn các quy định của pháp luật.

2.3. Hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở

Căn cứ quy định pháp luật hiện hành về hợp đồng, đất ở, thời điểm có hiệu lực của các giao dịch liên quan đến đất đai nói chung, trên cơ sở ba đặc trưng của hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất, tác giả đề xuất xây dựng khái niệm hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở như sau: “Hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở là sự thỏa thuận giữa người sử dụng đất (sau đây gọi là bên chuyển nhượng) và chủ thể khác (sau đây gọi là bên nhận chuyển nhượng) về việc chuyển giao đất và quyền sử dụng đất để xây dựng nhà ở, các công trình phục vụ cho đời sống, đất vườn, ao gắn liền với nhà ở trong cùng một thửa đất thuộc khu dân cư (kể cả trường hợp vườn, ao gắn liền với nhà ở riêng lẻ) đã được công nhận là đất ở trên cơ sở giá cả được các bên thống nhất, đất và quyền sử dụng đất được chuyển giao toàn bộ cho bên nhận chuyển nhượng và bên chuyển nhượng không còn bất kỳ mối liên hệ nào với đất và quyền sử dụng đất kể từ thời điểm hợp đồng có hiệu lực theo quy định của pháp luật”.

Trong quan hệ đất đai, mục đích sử dụng đất đóng vai trò quan trọng đối với việc xác định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Chính vì vậy, việc nghiên cứu và làm rõ một số khái niệm có liên quan đến quyền sử dụng đất ở có ý nghĩa trên cả phương diện lý luận và thực tiễn, góp phần giải thích rõ hơn các khái niệm pháp lý và giảm thiểu tranh chấp phát sinh. Bên cạnh đó, khái niệm chuyển nhượng cũng cần phải được làm rõ về bản chất để xác định phạm vi điều chỉnh của pháp luật đối với từng loại hợp đồng, nhằm tháo gỡ những vướng mắc khi giải thích và thực hiện pháp luật.