Hoàn thiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền giai đoạn mới

Đặt vấn đề

Thực tiễn cho thấy, kể từ khi được ban hành, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã góp phần quan trọng vào việc chuẩn hóa quy trình lập pháp và tạo hành lang pháp lý cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, song vẫn còn những hạn chế, bất cập cần phải khắc phục. Trong bối cảnh Cách mạng công nghiệp 4.0 và xu thế chuyển đổi số đang diễn ra mạnh mẽ, nhiều vấn đề pháp lý mới nảy sinh đòi hỏi phải có cơ chế điều chỉnh phù hợp. Sự phát triển nhanh chóng của các mô hình kinh doanh mới, công nghệ mới và quan hệ xã hội mới đặt ra những thách thức lớn đối với tính kịp thời và khả năng điều chỉnh của hệ thống pháp luật. Hơn nữa, quá trình hội nhập quốc tế sâu rộng đòi hỏi hệ thống pháp luật Việt Nam phải từng bước được chuẩn hóa, hiện đại và hài hòa với các chuẩn mực quốc tế. Đặc biệt, trong giai đoạn hiện nay, khi Đảng và Nhà nước đang thực hiện chủ trương đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả thì việc tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ góp phần tạo ra công cụ pháp lý hiệu quả để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và khả thi của hệ thống văn bản pháp luật, đáp ứng yêu cầu hội nhập và phát triển.

1. Những định hướng của Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới

Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới (Nghị quyết số 27/NQ-TW) đặt ra một số nhiệm vụ và giải pháp trong quá trình tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, như sau:

Thứ nhất, tiếp tục thể chế hóa đầy đủ và thực hiện đúng đắn, hiệu quả cơ chế Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện, nhất là dân chủ ở cơ sở.

Nghị quyết số 27/NQ-TW đánh dấu bước tiến quan trọng trong việc củng cố và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân trong hệ thống chính trị Việt Nam. Nghị quyết nhấn mạnh tầm quan trọng của việc thể chế hóa đầy đủ và thực thi hiệu quả cơ chế dân chủ, trong đó, người dân được trực tiếp tham gia vào quá trình quản lý nhà nước thông qua hai hình thức: Dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Đặc biệt, Nghị quyết đặt trọng tâm vào việc phát huy dân chủ ở cấp cơ sở - nơi gần gũi nhất với người dân và có tác động trực tiếp đến đời sống hàng ngày của họ. Để bảo đảm tính hiệu quả trong thực thi, Nghị quyết số 27/NQ-TW yêu cầu phải có sự rà soát, tổng kết và hoàn thiện các quy định pháp luật hiện hành, nhằm tạo hành lang pháp lý vững chắc cho việc thực hiện quyền dân chủ của người dân. Điều này bao gồm việc xây dựng các cơ chế cụ thể để người dân có thể tham gia thảo luận, đóng góp ý kiến và kiến nghị với các cơ quan nhà nước về những vấn đề từ cấp cơ sở đến cấp quốc gia. Một điểm đáng chú ý khác trong Nghị quyết số 27/NQ-TW là yêu cầu về tính công khai, minh bạch trong quá trình tiếp nhận, xử lý và phản hồi các ý kiến, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của người dân. Điều này không chỉ giúp tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước mà còn góp phần xây dựng niềm tin của người dân vào hệ thống chính trị, tạo nền tảng vững chắc cho sự phát triển bền vững của đất nước theo hướng dân chủ, công bằng và văn minh.

Thứ hai, xây dựng hệ thống pháp luật dân chủ, công bằng, nhân đạo, đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, thống nhất, công khai, minh bạch, ổn định, khả thi, dễ tiếp cận, đủ khả năng điều chỉnh các quan hệ xã hội, lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, tổ chức, doanh nghiệp làm trung tâm, thúc đẩy đổi mới sáng tạo.

Nghị quyết số 27/NQ-TW đề ra yêu cầu xây dựng hệ thống pháp luật hội tụ các tiêu chí dân chủ, công bằng, nhân đạo, kịp thời, đồng bộ, thống nhất, minh bạch, ổn định, khả thi và dễ tiếp cận. Hệ thống pháp luật này lấy quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, tổ chức, doanh nghiệp làm trung tâm, đồng thời thúc đẩy đổi mới sáng tạo. Trọng tâm của định hướng này là bảo đảm pháp luật phản ánh đúng nhu cầu xã hội, bảo vệ quyền lợi chính đáng và tạo cơ hội bình đẳng cho mọi đối tượng. Việc lồng ghép yếu tố dân chủ đòi hỏi người dân được tham gia vào quá trình xây dựng và giám sát pháp luật. Tính công bằng và nhân đạo của pháp luật giúp duy trì sự bình đẳng và tạo nền tảng hỗ trợ các nhóm yếu thế. Để phát huy vai trò động lực phát triển, pháp luật cần giảm thiểu những quy định bất hợp lý gây cản trở hoạt động kinh doanh, tạo môi trường thuận lợi cho đổi mới sáng tạo. Tính đồng bộ, ổn định và khả thi của pháp luật phải bảo đảm sự liên kết giữa các lĩnh vực, tránh chồng chéo và thiếu minh bạch. Ngoài ra, quy trình pháp lý cần minh bạch và dễ tiếp cận, giúp người dân và doanh nghiệp dễ dàng tuân thủ.

Thứ ba, tiếp tục đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật, bảo đảm chuyên nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả.

Đổi mới và hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật là một trong những nhiệm vụ then chốt trong tiến trình cải cách hệ thống pháp luật Việt Nam. Yêu cầu này đặt ra nhiều mục tiêu quan trọng, trong đó, nổi bật là việc xây dựng một quy trình chuyên nghiệp, khoa học và hiệu quả, đồng thời phân định rõ ràng giữa quy trình lập pháp và quy trình xây dựng văn bản dưới luật. Điểm đáng chú ý là sự nhấn mạnh vai trò của nhiều chủ thể trong quá trình này, đặc biệt là vai trò của Chính phủ - cơ quan hành pháp cao nhất. Bên cạnh đó, việc mở rộng sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, chuyên gia, nhà khoa học và người dân thể hiện tính dân chủ và toàn diện trong quá trình xây dựng pháp luật. Một điểm quan trọng khác là việc hoàn thiện cơ chế phản biện xã hội và bảo đảm tính minh bạch thông qua giải trình và tiếp thu ý kiến của người dân. Yêu cầu về tính đồng bộ và kịp thời trong xây dựng chính sách, pháp luật giữa các cơ quan từ Trung ương đến địa phương cũng được đặc biệt chú trọng. Cuối cùng, việc đa dạng hóa nguồn pháp luật, đề cao vai trò của đạo luật, đồng thời đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật sẽ góp phần tạo nên một hệ thống pháp luật tinh gọn, hiệu quả và dễ tiếp cận. Những nỗ lực này không chỉ nhằm nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật, mà còn hướng tới việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa công bằng, dân chủ, văn minh.

Thứ tư, xác định đúng, rõ các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Nghị quyết số 27/NQ-TW đặt ra nhiệm vụ xác định rõ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan là một yêu cầu cấp thiết, nhằm tránh tình trạng chồng chéo và mâu thuẫn trong hệ thống văn bản pháp luật. Đặc biệt, xu hướng hạn chế sử dụng pháp lệnh và tăng cường luật hóa các vấn đề quan trọng thể hiện sự chuyển biến tích cực trong tư duy lập pháp, hướng tới việc tăng cường vai trò của Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Điều này không chỉ bảo đảm tính dân chủ trong quá trình lập pháp, mà còn nâng cao tính ổn định và hiệu lực của các quy định pháp luật. Thực tế cho thấy, việc chậm ban hành văn bản hướng dẫn thi hành đã gây ra nhiều khó khăn trong việc áp dụng pháp luật, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân và doanh nghiệp[1]. Nghị quyết cũng yêu cầu tăng cường công tác kiểm tra, giám sát và xử lý văn bản trái pháp luật, cùng với việc siết chặt kỷ luật, kỷ cương trong quá trình xây dựng pháp luật. Điều này đặc biệt quan trọng trong bối cảnh hiện nay, khi mà hiện tượng “lợi ích nhóm” và các hành vi tiêu cực trong quá trình xây dựng pháp luật đang là một thách thức lớn[2]. Việc đề cao trách nhiệm của người đứng đầu không chỉ là một biện pháp ngăn ngừa tiêu cực mà còn là động lực thúc đẩy sự chuyên nghiệp và hiệu quả trong công tác xây dựng pháp luật^[3]. Những yêu cầu này, nếu được thực hiện nghiêm túc, sẽ góp phần quan trọng trong việc xây dựng một hệ thống pháp luật minh bạch, công bằng và hiệu quả.

2. Kiến nghị hoàn thiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo tinh thần và nội dung của Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới

Thực tiễn áp dụng pháp luật những năm qua cho thấy, vẫn còn tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật, một số văn bản quy phạm pháp luật ban hành đúng quy trình nhưng không phù hợp với thực tiễn, thiếu tính khả thi, ổn định khi vừa ban hành đã phát sinh vướng mắc đòi hỏi phải sửa đổi^[4]. Đặc biệt, trong lĩnh vực pháp luật về kinh doanh bất động sản có nhiều văn bản quy phạm pháp luật xung đột nhau dẫn đến ách tắc, các dự án bị chậm tiến độ và đội vốn do chi phí tuân thủ pháp luật gia tăng^[5]. Điều này không chỉ ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước mà còn tạo ra những rào cản đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, làm giảm niềm tin của người dân và doanh nghiệp vào hệ thống pháp luật.

Để thực hiện các nhiệm vụ, giải pháp mà Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII nêu trong Nghị quyết số 27/NQ-TW, qua nghiên cứu dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) đang lấy ý kiến rộng rãi trong Nhân dân, nghiên cứu đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), nhằm góp phần nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật trong bối cảnh Việt Nam đang tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cụ thể:

Thứ nhất, các hình thức tham gia của người dân trong hoạt động lập pháp hiện nay còn bị hạn chế chưa bảo đảm tính khoa học, đầy đủ, kịp thời, hiệu quả.

Mặc dù, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015) xác định rất rõ vấn đề lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật, nhưng không đặt ra quy trình và các tiêu chí để xác định đúng đối tượng cần phải lấy ý kiến. Do phạm vi đối tượng chịu tác động của văn bản quy phạm pháp luật là rất lớn, có tính đa dạng về nhu cầu và lợi ích nên việc lấy ý kiến của các đối tượng chịu tác động phải được thiết kế trong một quy trình bảo đảm sự độc lập, khách quan. Các đối tượng chịu sự tác động được lấy ý kiến phải bảo đảm tính đại diện, tính xác thực, tính trung thực trong các ý kiến đóng góp cho cơ quan nhà nước. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa cụ thể hóa quy trình lựa chọn đối tượng lấy ý kiến và tiêu chí xác định các đối tượng chịu sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật được lấy ý kiến, dẫn đến sự lựa chọn các đối tượng được lấy ý kiến có thể phụ thuộc vào năng lực và nhận thức chủ quan của cán bộ, công chức chịu trách nhiệm xây dựng pháp luật ^[6]. Nếu không có tiêu chí rõ ràng để xác định đối tượng lấy ý kiến, thì có thể xảy ra trường hợp các ý kiến được lấy đúng quy trình, nhưng chưa bảo đảm tính khách quan, trung thực và đại diện cho các đối tượng chịu sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật^[7]. Do đó, nghiên cứu đề xuất bổ sung vào dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) một điều với nội dung xác định đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể như sau:

“1. Đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật bao gồm:

a) Cá nhân, tổ chức có quyền, nghĩa vụ hoặc trách nhiệm được quy định trong nội dung của văn bản quy phạm pháp luật;

b) Cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có trách nhiệm thi hành hoặc phối hợp thi hành các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật.

2. Việc xác định đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm:

a) Tính chính xác, tính đại diện, tính khách quan của đối tượng chịu sự tác động trong nội dung, phạm vi điều chỉnh của văn bản;

b) Sự phù hợp với mục tiêu quản lý nhà nước và thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội;

c) Sự tôn trọng, bảo mật, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của các đối tượng chịu sự tác động của văn bản sau khi lấy ý kiến theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.

3. Trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan soạn thảo có trách nhiệm:

a) Phân tích, đánh giá rõ ràng về các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp;

b) Bảo đảm quá trình lựa chọn là khách quan, không xung đột lợi ích, sự tham gia lấy ý kiến thực chất, trung thực của các đối tượng lấy ý kiến hoặc đại diện hợp pháp của họ;

c) Báo cáo, làm rõ với cơ quan có thẩm quyền về các tác động dự kiến đối với các đối tượng này.

4. Cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật có trách nhiệm kiểm tra, rà soát để bảo đảm tính hợp pháp và khả thi của các quy định liên quan đến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp trước khi ban hành.

5. Giao Chính phủ ban hành quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Điều này”.

Thứ hai, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa có nội dung quy định nhằm bảo đảm quyền yêu cầu về khả năng dễ tiếp cận pháp luật của nhóm đối tượng yếu thế trong xã hội.

Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chỉ quy định về các hình thức ngôn ngữ viết cho người bình thường mà không quy định cụ thể về các hình thức ngôn ngữ dễ tiếp cận cho các đối tượng khuyết tật như người mù, người điếc, người hạn chế về khả năng đọc…

Nghị quyết số 136/NQ-CP ngày 25/9/2020 của Chính phủ về phát triển bền vững đã nêu rõ quan điểm chỉ đạo là tạo điều kiện để mọi người và mọi cộng đồng trong xã hội có cơ hội bình đẳng để phát triển, được tiếp cận những nguồn lực chung và được tham gia, đóng góp và hưởng lợi, tạo ra những nền tảng vật chất, tri thức và văn hóa tốt đẹp cho những thế hệ mai sau; không để ai bị bỏ lại phía sau, tiếp cận những đối tượng khó tiếp cận nhất trong đó có người khuyết tật. Vì thế, nghiên cứu cho thấy, cần phải quan tâm đến các đối tượng yếu thế trong xã hội để bảo đảm tính nhân đạo, dễ tiếp cận của pháp luật theo tinh thần, nội dung Nghị quyết số 27/NQ-TW, các cam kết quốc tế về thực hiện mục tiêu phát triển bền vững. Nếu chi phí chuyển đổi toàn bộ hệ thống văn bản giấy sang các hình thức ngôn ngữ khác là quá lớn, thì tối thiểu các văn bản quy phạm pháp luật có tác động trực tiếp tới quyền lợi của các nhóm đối tượng như người khuyết tật phải được bảo đảm về tính dễ tiếp cận đối với họ. Do đó, nghiên cứu đề xuất sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 7 dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật có thể được dịch ra tiếng dân tộc thiểu số, tiếng nước ngoài; các ngôn ngữ ký hiệu, âm thanh hoặc các hình thức truyền tải thông tin khác, bảo đảm dễ tiếp cận với người khuyết tật; bản dịch có giá trị tham khảo”.

Thứ ba, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa quy định về giải quyết xung đột trong trường hợp hai đạo luật có quy định về cùng một vấn đề mà có sự mẫu thuẫn với nhau.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định về phương pháp áp dụng pháp luật trong trường hợp có xung đột giữa các văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, các nguyên tắc áp dụng pháp luật vẫn thiếu phương án giải quyết xung đột trong trường hợp hai đạo luật có quy định về cùng một vấn đề mà có sự mẫu thuẫn với nhau. Hiện nay, nếu hai văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực ngang nhau cùng quy định về một vấn đề mà có sự xung đột với nhau, thì sẽ không có phương án xử lý phù hợp. Do đó, nghiên cứu đề xuất sửa đổi, bổ sung quy tắc áp dụng pháp luật trong trường hợp hai đạo luật có nội dung mâu thuẫn nhau về cùng một vấn đề tại Điều 58 dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) như sau:

“Điều 58. Áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

1. Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời điểm có hiệu lực.

2. Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó có hiệu lực. Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật có quy định hiệu lực trở về trước, thì áp dụng theo quy định hiệu lực trở về trước.

3. Trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.

4. Trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề:

a) Nếu văn bản ban hành sau quy định việc áp dụng quy định của văn bản ban hành trước, thì áp dụng quy định của văn bản ban hành trước.

b) Nếu không có quy định về thứ tự áp dụng, thì văn bản ban hành sau sẽ được ưu tiên áp dụng.

5. Trường hợp hai luật có hiệu lực pháp lý ngang nhau có quy định mâu thuẫn về cùng một vấn đề, thì áp dụng theo nguyên tắc sau:

a) Nếu mâu thuẫn về nội dung ưu tiên áp dụng quy định có lợi hơn cho quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

b) Nếu mâu thuẫn về phạm vi điều chỉnh, thì ưu tiên áp dụng quy định chuyên ngành.

c) Trường hợp không xác định được ưu tiên theo các nguyên tắc trên, thì tuân theo quy định tại khoản 8 của Điều này.

6. Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản quy phạm pháp luật mới có hiệu lực, thì áp dụng văn bản mới.

7. Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật trong nước và điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp.

8. Trường hợp đặc biệt, Quốc hội quyết định về việc áp dụng pháp luật khác với quy định tại Luật này”.

Thứ tư, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa quy định về phương pháp giải quyết trong trường hợp có quan điểm khác nhau trong quá trình xây dựng pháp luật giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa đưa ra giải pháp cụ thể trong trường hợp có sự bất đồng quan điểm giữa Chính phủ và Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong quá trình xây dựng pháp luật. Cụ thể, Điều 67 và Điều 72 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cho phép Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền đề nghị chỉnh sửa lại các dự thảo, dự án luật mà Chính phủ trình lên trước khi đưa ra Quốc hội để biểu quyết thông qua. Khoản 2 Điều 72 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Trong trường hợp cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, dự thảo nghị quyết có ý kiến khác với ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, thì báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định”. Tuy nhiên, nội dung này chưa được cụ thể hóa thành quyền bảo lưu đối với dự án luật của Chính phủ và xây dựng một quy trình biểu quyết của toàn thể Quốc hội về những vấn đề có quan điểm khác nhau giữa cơ quan trủ trì soạn thảo văn bản thuộc Chính phủ và Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Việc làm này có thể sẽ dẫn đến hệ quả, cơ quan chủ trì soạn thảo không bảo vệ được dự án luật đến cuối cùng trước khi đưa ra biểu quyết tại Quốc hội. Điều này có thể dẫn đến việc thiếu thống nhất, thiếu đồng bộ của hệ thống pháp luật, nếu như các yêu cầu chỉnh sửa từ phía Ủy ban Thường vụ Quốc hội chưa thực sự phù hợp với thực tiễn quản lý nhà nước. Do đó, nghiên cứu đề xuất bổ sung tại khoản 3 Điều 38 dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) về quyền bảo lưu quan điểm luật của Chính phủ như sau:

“Trên cơ sở ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự thảo luật, nghị quyết có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự thảo.

Đối với dự thảo do Chính phủ trình, thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổ chức nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự thảo, trừ trường hợp cần báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định.

Chính phủ có quyền bảo lưu quan điểm của mình trong dự thảo luật đã trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, trường hợp Chính phủ bảo lưu quan điểm, thì phải đưa ra văn bản bảo lưu quan điểm với lập luận rõ ràng, kèm theo tài liệu, bằng chứng để chứng minh tính hợp lý, khả thi và phù hợp của quan điểm đó trong dự thảo luật.

Ủy ban Thường vụ Quốc hội có trách nhiệm gửi văn bản bảo lưu quan điểm của Chính phủ tới tất cả các đại biểu Quốc hội và tổ chức hoạt động biểu quyết về những vấn đề có nhiều ý kiến khác nhau trong phiên họp Quốc hội”.

Thứ năm, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 chưa quy định rõ về trình tự, thủ tục, thẩm quyền, nguyên tắc trong giải thích áp dụng pháp luật.

Việc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa quy định về trình tự, thủ tục, thẩm quyền, nguyên tắc trong giải thích áp dụng pháp luật sẽ dẫn đến trường hợp người dân, doanh nghiệp và cơ quan nhà nước tại địa phương thiếu cơ chế để giải thích pháp luật, áp dụng pháp luật đúng với tinh thần, mục tiêu của quy định pháp luật đặt ra. Trên thực tế, các vướng mắc trong thực tiễn giải quyết thủ tục hành chính cho người dân xuất phát từ nguyên nhân cán bộ, công chức tại cấp cơ sở không có cơ sở vận dụng pháp luật trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật tối nghĩa, khó hiểu hoặc văn bản quy phạm pháp luật xung đột với văn bản quy phạm pháp luật khác^[8]. Theo Tiến sĩ Nguyễn Minh Thảo, Trưởng ban Nghiên cứu môi trường kinh doanh (Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương), nhiều trường hợp trong thực tiễn, khi người dân yêu cầu cơ quan nhà nước giải thích, hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, thì được cơ quan nhà nước trả lời yêu cầu công dân thực hiện đúng quy định pháp luật, trích dẫn lại chính quy định pháp luật đang được yêu cầu giải thích^[9]. Do đó, nghiên cứu đề xuất bổ sung, sửa đổi Điều 60 của dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) như sau:

“Điều 60. Các trường hợp và nguyên tắc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết

1. Việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết được thực hiện trong trường hợp:

a) Có cách hiểu khác nhau dẫn đến mâu thuẫn trong việc thi hành;

b) Xung đột giữa các quy định trong cùng một văn bản hoặc giữa các văn bản khác nhau;

c) Phát sinh các tình huống thực tế mới chưa được quy định rõ ràng hoặc cần làm sáng tỏ để bảo đảm tính thống nhất trong thi hành.

2. Việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết phải bảo đảm các nguyên tắc, tiêu chí sau:

a) Đúng với tinh thần, mục đích, yêu cầu, quan điểm chỉ đạo ban hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết;

b) Phù hợp với bối cảnh, ngôn ngữ của Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết;

c) Không được sửa đổi, bổ sung hoặc đặt ra quy định mới;

d) Phù hợp với lợi ích công cộng, bảo đảm quyền con người, quyền công dân và các nguyên tắc cơ bản của Hiến pháp;

đ) Bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, không tạo ra mâu thuẫn hoặc xung đột với các quy định hiện hành.

3. Việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết phải được thực hiện đúng các nguyên tắc tại khoản 2 điều này và bảo đảm kịp thời, không làm gián đoạn hoặc gây khó khăn cho việc áp dụng pháp luật.

a) Cơ quan có thẩm quyền giải thích phải ban hành văn bản giải thích trong thời hạn không quá 30 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu hoặc phát hiện trường hợp cần giải thích;

b) Trường hợp phức tạp, thời hạn có thể kéo dài nhưng không quá 90 ngày và phải có thông báo lý do bằng văn bản.

4. Ủy ban Thường vụ Quốc hội giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết theo đề nghị của Chủ tịch nước, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan Trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận và đại biểu Quốc hội”.

Thứ sáu, chưa có cơ chế phản hồi trong quá trình tuân thủ pháp luật của người dân và chưa gắn trách nhiệm giải trình của cơ quan soạn thảo với các văn bản quy phạm pháp luật.

Hiện nay, nhiều quy phạm pháp luật dù đã được lấy ý kiến đầy đủ nhưng trong thực tế triển khai lại phát sinh nhiều chi phí tuân thủ cho người dân, chưa hợp lý, chưa phù hợp với các điều kiện thực tế dẫn đến gây khó khăn cho người dân^[10]. Với mục tiêu đặt quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp làm trung tâm thì những quy định chưa phù hợp với thực tế cần có một cơ chế kiến nghị - phản hồi về sự bất hợp lý và các chi phí tuân thủ mà người dân, doanh nghiệp phải gánh chịu. Từ đó, cơ quan trực tiếp soạn thảo luật cần có trách nhiệm tổng hợp ý kiến, giải trình và hoàn thiện quy định pháp luật cho phù hợp với thực tiễn dựa trên phản hồi, đóng góp của người dân, doanh nghiệp. Các đóng góp, phản hồi trong quá trình tuân thủ pháp luật của người dân, doanh nghiệp là cơ sở quan trọng trong hoạt động sửa đổi, cải cách pháp luật trong tương lai. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa đưa ra cơ chế phản hồi này và chưa gắn trách nhiệm giải trình của cơ quan soạn thảo với các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung không hợp hiến, hợp pháp, không phù hợp với thực tiễn quản lý nhà nước.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định về các hoạt động công khai văn bản quy phạm pháp luật trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Tuy nhiên, Luật chưa quy định về việc công khai các văn bản nằm trong trong hồ sơ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Các văn bản, hồ sơ liên quan đến quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được lưu trữ và công khai một cách tản mạn, thiếu hệ thống trên Cổng thông tin điện tử của các cơ quan nhà nước khác nhau dẫn đến việc khó tiếp cận với các văn bản trong hồ sơ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cản trở người dân, doanh nghiệp và cả cơ quan nhà nước trong việc tìm kiếm ý chí đích thực của nhà lập pháp nhằm giải thích, áp dụng pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật sẽ không thể giải thích đúng tinh thần của người soạn thảo nếu như người dân, doanh nghiệp không được tiếp cận đầy đủ hồ sơ toàn bộ quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, nghiên cứu đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định tại Điều 66 dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) vai trò của Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật trong việc đăng tải công khai các tài liệu trong hồ sơ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật như: Dự thảo, báo cáo đánh giá tác động chính sách, cơ chế tiếp nhận phản hồi của người dân, doanh nghiệp về chi phí tuân thủ pháp luật, các điểm bất hợp lý trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật.

“Điều 66. Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật

1. Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật dùng để đăng tải toàn văn các văn bản quy phạm pháp luật quy định tại Điều 4 Luật này và các văn bản khác theo quy định của Chính phủ, trừ văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước.

2. Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật được sử dụng chính thức trong việc quản lý nhà nước, phổ biến pháp luật, nghiên cứu, tìm hiểu, áp dụng và thi hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật được tích hợp với cổng thông tin điện tử để Nhà nước tiếp nhận và xử lý phản hồi của người dân, doanh nghiệp về chi phí tuân thủ pháp luật, các điểm bất hợp lý trong tổ chức thi hành pháp luật.

3. Văn bản quy định tại khoản 1 Điều này phải được đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật chậm nhất là 03 ngày làm việc, kể từ ngày công bố, thông qua hoặc ký ban hành.

4. Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật có vai trò đăng tải công khai các tài liệu trong hồ sơ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, trừ các văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước, bao gồm:

a) Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật;

b) Báo cáo đánh giá tác động chính sách;

c) Báo cáo giải trình, tiếp thu của cơ quan soạn thảo;

d) Các ý kiến góp ý và tổng hợp ý kiến từ các tổ chức, cá nhân liên quan trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

5. Việc đăng tải và duy trì thông tin trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật phải bảo đảm tính chính xác, minh bạch, kịp thời, thuận tiện cho việc tra cứu, tiếp cận và phản hồi của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

6. Chính phủ quy định chi tiết về Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật”.

Thứ bảy, hiệu quả của việc thực hiện công tác pháp điển chưa cao.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định công tác pháp điển văn bản quy phạm pháp luật, nhưng hoạt động này diễn ra chưa hiệu quả, chưa đồng bộ, thống nhất giữa các cơ quan. Nguyên nhân do thiếu đầu mối triển khai hoạt động pháp điển, người thực hiện công tác pháp điển chưa có trình độ chuyên môn bao quát về hệ thống pháp luật để thực hiện hoạt động pháp điển. Công tác pháp điển không được phân cấp, phân quyền hiệu quả. Kết quả công tác pháp điển chưa được chú trọng dẫn đến vai trò bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, khả năng phát hiện xung đột pháp luật và giải quyết xung đột pháp luật trong hệ thống pháp luật của hoạt động pháp điển chưa cao[11].

Vì vậy, nghiên cứu khuyến nghị sửa đổi, bổ sung Điều 65 dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) nội dung như sau:

“Điều 65. Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

1. Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một phần phải được hợp nhất với văn bản quy phạm pháp luật có nội dung được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một phần nhằm góp phần bảo đảm hệ thống pháp luật đơn giản, rõ ràng, dễ sử dụng, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật.

2. Cơ quan nhà nước pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật trong các văn bản quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ Pháp điển. Việc pháp điển phải được thực hiện định kỳ bởi các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo cơ chế phân cấp nhưng phải bảo đảm tính liên thông, thống nhất trong công tác số hóa và lưu trữ, công khai thông tin trực tuyến.

3. Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật”.

Kết luận

Trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền, việc hoàn thiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần hướng tới mục tiêu xây dựng một quy trình lập pháp khoa học, chuyên nghiệp và hiệu quả. Cần có những quy định cụ thể về đánh giá tác động chính sách, tham vấn ý kiến các bên liên quan, bảo đảm tính minh bạch và sự tham gia rộng rãi của người dân trong quá trình xây dựng pháp luật. Xu hướng chuyển đổi số cũng đặt ra yêu cầu cấp thiết về việc hiện đại hóa quy trình lập pháp, ứng dụng công nghệ thông tin trong soạn thảo, thẩm định và ban hành, phổ biến, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật. Điều này không chỉ góp phần nâng cao hiệu quả, rút ngắn thời gian mà còn tăng cường tính minh bạch và khả năng tiếp cận pháp luật của người dân.

Có thể nói, hoàn thiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật không chỉ là yêu cầu cấp thiết của công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền, mà còn là điều kiện quan trọng để thực hiện thành công khát vọng vươn lên của dân tộc trong giai đoạn phát triển mới. Đây là nhiệm vụ đòi hỏi sự nỗ lực, quyết tâm của cả hệ thống chính trị và sự tham gia tích cực của toàn xã hội, hướng tới mục tiêu xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện, hiện đại và hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới - kỷ nguyên vươn mình của dân tộc.

ThS. Hà Trọng Bắc

Cục Đăng ký quốc gia giao dịch bảo đảm, Bộ Tư pháp

ThS. Vũ Minh Châu

Giảng viên Khoa Luật, Trường Đại học FPT

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Vũ Anh Tuấn, “Chậm ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật - Thực trạng, nguyên nhân và hướng khắc phục”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 374, tháng 02/2023, https://danchuphapluat.vn/cham-ban-hanh-van-ban-quy-dinh-chi-tiet-huong-dan-thi-hanh-luat-thuc-trang-nguyen-nhan-va-huong-khac-phuc, truy cập ngày 20/01/2025.

2. Vũ Công Giao, Lê Linh Nhâm và Vũ Minh Châu, “Phòng, chống tác động tiêu cực của nhóm lợi ích trong xây dựng chính sách, pháp luật ở một số nước và giá trị tham khảo cho Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 19 (467), tháng 10/2022, https://lapphap.vn/Pages/TinTuc/211450/Phong--chong-tac-dong-tieu-cuc-cua-nhom-loi-ich-trong-xay-dung-chinh-sach--phap-luat-o-mot-so-nuoc-va-gia-tri-tham-khao-cho-Viet-Nam.html, truy cập ngày 20/01/2025.

3. Lan Hương, “Quy định chặt chẽ hơn về trách nhiệm người đứng đầu trong công tác xây dựng pháp luật”, https://quochoi.vn/tintuc/Pages/tin-hoat-dong-giam-sat.aspx?ItemID=79689, truy cập ngày 20/01/2025.

4. Nguyễn Văn Cương, Trương Hồng Quang, “Đánh giá tính ổn định của pháp luật Việt Nam”, Tạp chí Nghề luật, số 05/2019.

5. Phan Nam, “Luật chồng chéo, mâu thuẫn: Cản bước phát triển bất động sản”, Tạp chí điện tử Kinh tế Việt Nam VnEconomy, https://vneconomy.vn/luat-chong-cheo-mau-thuan-can-buoc-phat-trien-bat-dong-san.htm, truy cập ngày 20/01/2025.

6. Dunlop, C. A., & Radaelli, C. M.(Eds.).(2016), “Handbookof regulatory impactassessment”, EdwardElgar Publishing,https://www.e-elgar.com/shop/gbp/handbook-of-regulatory-impact-assessment-9781788116114.html, truy cập ngày 20/01/2025.

7. Mousmouti, M. (2018), “Handbook of regulatory impact assessment, Taylor and Francis Publishing”, https://doi.org/10.1080/20508840.2018.1437885, truy cập ngày 20/01/2025.

8. Trần Thường, Thu Hằng, Quang Phong, “Phó Thủ tướng: Vướng luật chuyên ngành, cán bộ không dám làm vì xung đột pháp lý”, Báo điện tử Vietnamnet, https://vietnamnet.vn/pho-thu-tuong-vuong-luat-chuyen-nganh-can-bo-khong-dam-lam-vi-xung-dot-phap-ly-2212160.html, truy cập ngày 20/01/2025.

9. Anh Phương, “Doanh nghiệp hỏi, cơ quan nhà nước cứ trả lời bằng trích dẫn văn bản pháp luật”, Báo điện tử Sài Gòn Giải Phóng Online, https://www.sggp.org.vn/doanh-nghiep-hoi-co-quan-nha-nuoc-cu-tra-loi-bang-trich-dan-van-ban-phap-luat-post663133.html, truy cập ngày 20/01/2025.

10. Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (2022), “Báo cáo dòng chảy pháp luật kinh doanh 2022”, Nxb. Công Thương, https://vibonline.com.vn/wp-content/uploads/2023/03/Bao-cao-dong-chay-pl-kinh-doanh-sua-lai_final.pdf#page=110.20,truy cập ngày 20/01/2025.

11. Phùng Thị Hương, Bùi Vân Anh (2021), “Một số khó khăn gặp phải khi xây dựng bộ pháp điển”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề tháng 02/2021.