Tóm tắt: Bài viết phân tích, đánh giá những kết quả đạt được trong việc ban hành văn bản trong bối cảnh đại dịch Covid-19, đồng thời, chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế đó, làm cơ sở đề xuất những giải pháp nâng cao chất lượng ban hành văn bản trong bối cảnh đại dịch.

Abstract: The article analyzes and evaluates the results achieved in the promulgation of documents in the context of the Covid-19 pandemic, and at the same time, points out the limitations and causes of those limitations, as a basis for proposing solutions to improve the quality of document promulgation in the context of the pandemic.

1. Thực trạng ban hành văn bản trong bối cảnh đại dịch Covid-19
Nhìn chung, trong thời gian dịch Covid-19 diễn ra, hoạt động ban hành văn bản đã đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ, tháo gỡ được nhiều khó khăn, vướng mắc cũng như bảo đảm ứng phó với diễn biến phức tạp của dịch Covid-19. Để chiến thắng đại dịch Covid-19 chúng ta cần phải vừa làm, vừa rút kinh nghiệm, vừa điều chỉnh cho kịp thời, phù hợp. Để làm được điều này, cần phải tổ chức thu thập dữ liệu đầy đủ, khách quan. Đồng thời, cần tiếp cận nhanh chóng thông tin, dữ liệu và tri thức của thế giới trong phòng, chống dịch Covid-19. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, việc ban hành văn bản cũng còn những tồn tại, hạn chế sau:
Thứ nhất, văn bản được ban hành chưa phù hợp theo quy định của pháp luật.
Các văn bản được các cơ quan nhà nước Việt Nam ban hành trong bối cảnh đại dịch Covid-19 phần lớn là quyết định, chỉ thị của Thủ tướng, nghị quyết của Chính phủ và các chỉ thị của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ngoài ra, còn rất nhiều văn bản hành chính cũng được ban hành để chỉ đạo kịp thời công tác này như công văn, công điện… Trên thực tế khi triển khai các văn bản về phòng, chống dịch bệnh rất phức tạp này, các cơ quan nhà nước cũng gặp phải sự lúng túng bởi nhiều biện pháp có thể được coi là hợp lý, phù hợp với hoàn cảnh đặc biệt này nhưng tính pháp lý cần được bàn luận thêm. Ví dụ, Thông báo số 58/TB-UBND ngày 05/02/2021 của Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng. Trong Thông báo có nêu một số biện pháp phòng, chống dịch như: Đối với công dân vào thành phố (Hải Phòng) phải có Giấy xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã nơi đi, trong đó nêu rõ lý do, lịch trình vào thành phố; đối với công dân ra khỏi thành phố phải có Giấy xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã nơi cư trú về lý do, lịch trình đi và khi trở lại; đối với công dân về thành phố sau 12h ngày 06/02/2021 mà không có Giấy xác nhận nơi đi (…) thì tổ chức đưa về các khu cách ly tập trung của thành phố theo quy định. Từ ví dụ này cho thấy, việc ban hành văn bản dù trong tình huống nào cũng cần được cân nhắc, xem xét thận trọng, toàn diện mọi khía cạnh để bảo đảm tính hợp lý.
Thứ hai, chất lượng văn bản trong phòng, chống dịch Coivd-19 chưa thực sự được bảo đảm.
Trong thực tế thời gian vừa qua, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã quyết định và tổ chức thực hiện một số biện pháp cấp bách phòng, chống dịch Covid-19 như hạn chế một số phương tiện, yêu cầu người dân không ra khỏi nơi cư trú trong khoảng thời gian nhất định, tại một số khu vực, địa bàn cần thiết; tổ chức các lực lượng để bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội trong vùng có dịch; biện pháp đặc biệt về thông tin liên lạc và sử dụng các phương tiện thông tin liên lạc và các biện pháp khác. Vì lý do đó, một số quyền con người có thể bị hạn chế nhưng chưa được pháp luật dự liệu. Các biện pháp hạn chế quyền công dân phải được đưa ra từ cấp tỉnh trở lên, không nên để cấp huyện, cấp xã và những người không thuộc bộ máy công quyền như dân quân, người hỗ trợ chống dịch đưa ra các biện pháp gây lo lắng trong nhân dân.
Thứ ba, quy trình ban hành văn bản trình đặt ra nhiều vấn đề dưới góc độ pháp lý.
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Bộ trưởng không được ban hành thông tư theo trình tự, thủ tục rút gọn trong trường hợp khẩn cấp, điều này gây ra không ít khó khăn cho việc chỉ đạo, điều hành trong phòng, chống dịch bệnh của Chính phủ. Thực tế trong thời gian giãn cách do đại dịch Covid-19 ở nước ta, nhiều địa phương trên địa bàn Thành phố Hà Nội đã có những văn bản quy định về việc cấp và kiểm tra giấy đi đường với những “pha bẻ lái” như quy định giấy đi đường phải kèm theo lịch trực, lịch phân công công việc; giấy đi đường phải có xác nhận của Ủy ban nhân dân xã, phường… sau khi có ý kiến phản hồi từ báo chí, dư luận xã hội thì lại thay đổi quy định khiến không chỉ người dân mà cả các cơ quan chức năng cũng khó “xoay sở” kịp với những sự thay đổi từ các quy định đó.
Nguyên nhân dẫn đến hạn chế trong việc ban hành văn bản trong bối cảnh đại dịch Covid-19 trong thời gian vừa qua, có thể kể đến:
- Do dịch Covid-19 diễn biến bất thường, số ca nhiễm tăng nhanh và lan rộng. Đại dịch Covid-19 không chỉ nguy hiểm mà còn ảnh hưởng rất nặng nề đến nền kinh tế, đời sống của toàn thế giới, đã ảnh hưởng toàn diện, sâu rộng đến tất cả các quốc gia trên thế giới và diễn biến rất phức tạp, khó lường, đẩy thế giới và nhiều nước rơi vào “khủng hoảng kép” về y tế và kinh tế.
- Do thiếu trang thiết bị, kiến thức, nguồn lực cho công tác phòng, chống dịch Covid-19. Trong hơn 02 năm phòng, chống đại dịch Covid-19 trong điều kiện “bị động”; hầu như toàn bộ trang thiết bị, máy móc, sinh phẩm, vaccine và thuốc chữa bệnh đều phải nhập khẩu; nền kinh tế còn khó khăn; các biện pháp công nghệ cũng chưa bảo đảm; việc phân cấp, phân quyền còn không ít bất cập.
- Pháp luật về ban hành văn bản trong phòng, chống dịch bệnh có nhiều khoảng trống, bộc lộ nhiều nội dung lạc hậu, thiếu tính dự báo, không còn phù hợp. Quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến tình trạng khẩn cấp không định nghĩa rõ thế nào là tình trạng khẩn cấp, mà chỉ liệt kê những tình huống có thể ban bố tình trạng khẩn cấp. Vì vậy, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong điều kiện dịch bệnh gặp nhiều lúng túng.
- Một số chủ thể có thẩm quyền còn lúng túng trong điều hành, chỉ đạo ứng phó với sự biến đổi của dịch. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng này ngoài các lý do khách quan khác, thì một phần được hình thành do tính cấp bách của hoạt động điều hành của chính quyền cấp trên, từ đó tạo ra áp lực cho chính quyền các cấp cơ sở, dẫn tới việc ban hành những quy định, chỉ đạo điều hành chưa hợp lý, làm ảnh hưởng trực tiếp đến người dân, doanh nghiệp.
- Năng lực triển khai thực hiện văn bản của nhiều chính quyền địa phương chưa thực sự đáp ứng yêu cầu. Đội ngũ cán bộ công chức, đội ngũ tham mưu đưa nhiều giải pháp chưa khả thi, chưa phù hợp.
- Nhận thức của người dân đối với các văn bản phòng, chống dịch vẫn còn chưa thực sự đúng. Dịch bệnh Covid-19 đã làm gia tăng việc sử dụng các nền tảng mạng xã hội, ứng dụng công nghệ số trong quản lý và triển khai các công tác chỉ đạo phòng, chống dịch Covid-19. Trên mạng xã hội, bên cạnh những thông tin khuyến cáo cách ly phòng, chống dịch bệnh, ủng hộ chủ trương chung, còn một số người lợi dụng dịch bệnh tung những tin đồn thất thiệt để “câu like”, “câu view” “phản cảm”; xuyên tạc những nỗ lực trong công cuộc phòng, chống dịch bệnh của toàn Đảng, toàn dân ta[2]…
2. Giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về ban hành văn bản trong bối cảnh đại dịch
Chuẩn bị chu đáo, chủ động ứng phó với mọi trường hợp khẩn cấp là cần thiết trong hoạt động quản trị quốc gia. Việt Nam cũng rất cần xây dựng và ban hành các quy định pháp luật làm căn cứ pháp lý cho hoạt động quản trị trong những tình trạng khẩn cấp. Đợt bùng phát dịch bệnh Covid-19 vừa qua, Quốc hội Việt Nam đã ban hành nghị quyết cho phép Chính phủ thực hiện một số biện pháp cấp bách để kịp thời phòng, chống dịch bệnh. Đây là việc làm cấp thiết nhưng chỉ tạm thời, trước mắt. Để hoàn thiện pháp luật về vấn đề này, từ thực tiễn đại dịch Covid-19, nhóm tác giả đề xuất một số giải pháp sau:
Một là, sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng bổ sung quy định về thẩm quyền của Chính phủ, chính quyền địa phương trong tình trạng khẩn cấp. Sửa đổi này làm cơ sở bảo đảm sự thống nhất chung cho những quy định về thẩm quyền của Chính phủ, chính quyền địa phương trong các văn bản luật chuyên ngành và sự thông suốt trong triển khai thực hiện trên thực tế. Mặc dù đã có quy định về thẩm quyền trong một số văn bản như Hiến pháp năm 2013 (Điều 96, Điều 98), Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007 (Mục 3 Chương 4), Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (Điều 14), Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (Điều 21, Điều 22, Điều 28, Điều 36...) và các văn bản có liên quan, nhưng thẩm quyền ban hành các quy định có thể hạn chế quyền con người, quyền công dân của các cơ quan này chưa thực sự rõ ràng.
Hai là, sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để có cơ chế ban hành những văn bản pháp luật kịp thời, đúng quy định theo thủ tục rút gọn hơn nữa, nhất là liên quan đến thời hạn thực hiện thủ tục trong bối cảnh dịch bệnh.
Ba là, bảo đảm tính hợp lý, tính khả thi khi ban hành văn bản trong bối cảnh dịch bệnh. Các văn bản được ban hành trong tình hình dịch Covid-19, dù là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật hay văn bản hành chính thì cũng cần đòi hỏi tính hợp lý, tính khả thi. Điều này được hiểu là các biện pháp đưa ra phải đạt được mục tiêu hạn chế dịch bệnh nhưng cần phải cân đối với các biện pháp khác và các biện pháp được thực hiện không lãng phí nguồn lực, phải có thời gian hợp lý để người dân hiểu và tuân thủ pháp luật, tránh tình trạng ban hành văn bản và tuyên bố có hiệu lực “ngay” và “luôn” dẫn đến tình trạng người dân vi phạm pháp luật vì không có những sự chuẩn bị kịp thời.
Bốn là, ban hành văn bản có hiệu lực pháp lý cao để đối phó với tình hình dịch bệnh, sửa đổi một số luật được ban hành từ lâu để phù hợp với tình hình thực tiễn. Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp sau hơn 20 năm triển khai thực hiện đã không còn phù hợp với thực tiễn, đặc biệt trong bối cảnh kinh tế - xã hội của đất nước đã có nhiều thay đổi so với thời điểm thông qua Pháp lệnh, hệ thống pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung khá nhiều, nhất là sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành. Vì vậy, Việt Nam cần ban hành Luật Tình trạng khẩn cấp thay thế Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp và các văn bản có quy định hiện hành về tình trạng khẩn cấp để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật. Luật sẽ tạo cơ sở pháp lý cao hơn, quy định rõ thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban bố tình trạng khẩn cấp; các biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp và “tiền khẩn cấp”; trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân…, làm cơ sở cho Chính phủ áp dụng các biện pháp mạnh, kịp thời, hiệu quả trong tình trạng khẩn cấp và “tiền khẩn cấp”, đồng thời, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, giải quyết tốt vấn đề an sinh xã hội, bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội...
Năm là, nâng cao trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong cơ quan nhà nước. Nâng cao nhận thức của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền về ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành văn bản, đồng thời, nâng cao trình độ hiểu biết về các quy định của pháp luật cũng như năng lực phân tích của đội ngũ cán bộ, công chức tham gia xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hơn nữa, cần thay đổi tư duy “không quản lý được thì cấm” một cách tùy tiện và không có cơ sở như một số văn bản được ban hành trong đợt dịch Covid-19 về giấy đi đường gây khó khăn cho người dân.
Sáu là, nâng cao trình độ nhận thức của người dân. Trước hết bất cứ việc gì cũng cần tạo sự đồng thuận của người dân. Nếu khi người dân chưa hiểu về quy định thì cần giải thích, vận động, tuyên truyền, thuyết phục. Trong những tình thế cấp thiết, khi vi phạm đến mức nghiêm trọng hơn thì có những biện pháp hành chính, hình sự. Trong tình hình dịch vừa qua, mặc dù có những việc chưa từng có trong tiền lệ, vừa làm, vừa rút kinh nghiệm nhưng là hợp lý, phù hợp, bảo đảm yêu cầu chung, với những nỗ lực cố gắng vượt bậc có sự đồng lòng nhất trí của người dân đã giúp nhiều địa phương chuyển sang trạng thái bình thường mới. Việc nâng cao nhận thức của người dân để có thể hiểu và thực hiện các văn bản ban hành bằng một số biện pháp như: Tăng cường áp dụng truyền thông trong tuyên truyền pháp luật, đổi mới công nghệ số trong các hoạt động để việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật đạt được nhiều hiệu quả hơn, nhất là trong bối cảnh các công cụ mạng xã hội đang ngày càng phổ biến và được nhiều người sử dụng như hiện nay.
Cùng với việc đẩy mạnh truyền tải thông tin trên các nền tảng mới, các cơ quan chức năng cần quản lý, giám sát chặt chẽ thông tin, tuyên truyền trên các phương tiện thông tin đại chúng và hệ thống thông tin cơ sở về phòng, chống dịch bệnh; kịp thời phát hiện, xử lý nghiêm các cơ quan báo chí, trang thông tin điện tử đăng phát những thông tin sai sự thật, ảnh hưởng tiêu cực đến công tác phòng, chống dịch; rà soát, chặn, lọc, xử lý các tài khoản mạng xã hội đăng tải các thông tin xuyên tạc, phản động gây hoang mang hay kích động phản ứng tiêu cực của dư luận xã hội. Các cơ quan truyền thông cần thông tin kịp thời, chính xác, có tính định hướng cao để nâng cao nhận thức của người dân về dịch bệnh.

Vũ Thị Ngọc Mai
Hoàng Đặng Hải Dương
Chu Minh Hiếu
Sinh viên Trường Đại học Luật Hà Nội

[1]. Bài viết nằm trong khuôn khổ Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường năm 2022 “Ban hành văn bản trong đại dịch Covid-19” của Trường Đại học Luật Hà Nội.
[2]. https://www.danang.gov.vn/chinh-quyen/chi-tiet?id=38986&_c=3, truy cập ngày 21/02/2021.