Hoàn thiện pháp luật về thị trường các-bon

Tóm tắt: Bài viết bàn về một số vướng mắc, bất cập trong quy định pháp luật Việt Nam về thị trường các-bon, từ đó, tác giả đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về thị trường các-bon.

Abstract: The article discusses some problems and inadequacies in Vietnam's legal regulations on the carbon market, from which the author proposes some recommendations to improve the law on the carbon market.

1. Quy định của pháp luật về thị trường các-bon

1.1. Khái niệm thị trường các-bon

Thị trường các-bon (CO2)[1] có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong quá trình giảm phát thải khí nhà kính toàn cầu. Thị trường các-bon được quy định đầu tiên tại Điều 17 Nghị định thư Kyoto năm 1977 của Công ước khung của Liên Hợp quốc về biến đổi khí hậu. Theo Công ước thì thị trường các-bon được hiểu là các quốc gia có dư thừa quyền phát thải khí nhà kính được bán hoặc mua từ các quốc gia phát thải khí nhà kính nhiều hơn hoặc ít hơn mục tiêu đã cam kết. Từ đó, xuất hiện một loại hàng hóa mới được tạo ra dưới dạng tín chỉ các-bon, các giao dịch được gọi chung là mua bán, trao đổi tín chỉ các-bon, hình thành nên thị trường các-bon.

Việt Nam đã chính thức xây dựng thị trường các-bon trong nước bằng việc đưa nội dung này vào Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, được sửa đổi, bổ sung năm 2022 (Luật Bảo vệ môi trường), thị trường các-bon được đánh giá là một công cụ kinh tế lần đầu tiên được ghi nhận một cách cụ thể và minh bạch trong pháp luật môi trường. Luật Bảo vệ môi trường có những quy định cụ thể về tổ chức và phát triển thị trường các-bon tại khoản 1 Điều 139: “Thị trường các-bon trong nước gồm các hoạt động trao đổi hạn ngạch phát thải khí nhà kính và tín chỉ các-bon thu được từ cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ các-bon trong nước và quốc tế phù hợp với quy định của pháp luật và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”. Do đó, việc cắt giảm khí nhà kính không chỉ là khuyến khích như trước mà là bắt buộc bằng các quy định của pháp luật. Các doanh nghiệp, đối tượng phát thải lớn phải tham gia lộ trình giảm phát thải khí nhà kính, hình thành và thúc đẩy phát triển thị trường các-bon trong nước, hướng tới hòa nhập với thị trường các-bon trong khu vực và trên thế giới.

1.2. Nội dung pháp luật về thị trường các-bon

Pháp luật về thị trường các-bon Việt Nam quy định nội dung chủ yếu bao gồm[2]:

- Danh mục và lĩnh vực, cơ sở phát thải khí nhà kính.

Các cơ sở phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính được phân bổ hạn ngạch phát thải khí nhà kính và có quyền trao đổi, mua bán trên thị trường các-bon trong nước.

Các đối tượng phải thực hiện kiểm kê: Có mức phát thải khí nhà kính hằng năm từ 3.000 tấn CO2 tương đương trở lên hoặc thuộc một trong các trường hợp sau: Nhà máy nhiệt điện, cơ sở sản xuất công nghiệp có tổng lượng tiêu thụ năng lượng hằng năm từ 1.000 tấn dầu tương đương (TOE) trở lên; công ty kinh doanh vận tải hàng hóa có tổng tiêu thụ nhiên liệu hằng năm từ 1.000 TOE trở lên; tòa nhà thương mại có tổng tiêu thụ năng lượng hằng năm từ 1.000 TOE trở lên; cơ sở xử lý chất thải rắn có công suất hoạt động hằng năm từ 65.000 tấn trở lên[3].

Có 06 lĩnh vực phải thực hiện kiểm kê: Năng lượng (công nghiệp sản xuất năng lượng, tiêu thụ năng lượng trong công nghiệp, thương mại, dịch vụ và dân dụng; khai thác than, dầu, khí tự nhiên); giao thông vận tải (tiêu thụ năng lượng trong giao thông vận tải); xây dựng (tiêu thụ năng lượng trong ngành xây dựng; các quá trình công nghiệp trong sản xuất vật liệu xây dựng); các quá trình công nghiệp (sản xuất hóa chất, luyện kim, công nghiệp điện tử, sử dụng sản phẩm thay thế cho các chất làm suy giảm tầng ô-zôn, sản xuất và sử dụng các sản phẩm công nghiệp khác); nông nghiệp, lâm nghiệp, sử dụng đất (chăn nuôi; lâm nghiệp và thay đổi sử dụng đất; trồng trọt; tiêu thụ năng lượng trong nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản; các nguồn phát thải khác trong nông nghiệp); chất thải (bãi chôn lấp chất thải rắn, xử lý chất thải rắn bằng phương pháp sinh học, thiêu đốt và đốt lộ thiên chất thải, xử lý và xả thải nước thải)[4].

- Căn cứ xác định hạn ngạch phát thải khí nhà kính bao gồm: Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu và chiến lược, quy hoạch phát triển khác có liên quan; kết quả kiểm kê khí nhà kính cấp quốc gia, lĩnh vực và cơ sở thuộc danh mục do Chính phủ quy định.

- Cơ sở phát thải khí nhà kính chỉ được phát thải khí nhà kính trong hạn ngạch đã được phân bổ; trường hợp có nhu cầu phát thải vượt hạn ngạch được phân bổ thì mua hạn ngạch của đối tượng khác thông qua thị trường các-bon trong nước.

- Cơ sở phát thải khí nhà kính thực hiện giảm phát thải khí nhà kính hoặc không sử dụng hết hạn ngạch phát thải được phân bổ thì được bán lại cho đối tượng khác có nhu cầu thông qua thị trường các-bon trong nước.

- Cơ sở phát thải khí nhà kính tham gia các cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ các-bon trong nước và quốc tế phù hợp với quy định của pháp luật và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên được phép trao đổi tín chỉ các-bon trên thị trường các-bon trong nước.

- Cơ sở phát thải khí nhà kính tham gia thị trường các-bon trong nước thực hiện trao đổi, đấu giá, vay mượn, nộp trả, chuyển giao hạn ngạch, tín chỉ các-bon; thực hiện các cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ các-bon trong nước, quốc tế phù hợp với quy định của pháp luật và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

Ngày 07/01/2022, Chính phủ ban hành Nghị định số 06/2022/NĐ-CP quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-zôn. Nghị định này quy định cụ thể về lộ trình phát triển, thời điểm triển khai thị trường các-bon trong nước. Trong đó, giai đoạn đến hết năm 2027 sẽ: Xây dựng quy định quản lý tín chỉ các-bon, hoạt động trao đổi hạn ngạch phát thải khí nhà kính và tín chỉ các-bon; xây dựng quy chế vận hành sàn giao dịch tín chỉ các-bon; triển khai thí điểm cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ các-bon trong các lĩnh vực tiềm năng và hướng dẫn thực hiện cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ các-bon trong nước và quốc tế phù hợp với quy định của pháp luật và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; thành lập và tổ chức vận hành thí điểm sàn giao dịch tín chỉ các-bon kể từ năm 2025; triển khai các hoạt động tăng cường năng lực, nâng cao nhận thức về phát triển thị trường các-bon. Giai đoạn từ năm 2028 sẽ: Tổ chức vận hành sàn giao dịch tín chỉ các-bon chính thức trong năm 2028; quy định các hoạt động kết nối, trao đổi tín chỉ các-bon trong nước với thị trường các-bon khu vực và thế giới[5].

2. Thực trạng thực hiện thị trường các-bon tại Việt Nam

Việt Nam có nhiều tiềm năng để phát triển thị trường các-bon. Đây là một thị trường rất cần thiết giúp bảo vệ môi trường thông qua giảm lượng khí thải các-bon, đồng thời cũng là cơ hội để các doanh nghiệp và tổ chức tăng tài chính, cải cách công nghệ, hướng tới phát triển xanh. Theo báo cáo của Cục Biến đổi khí hậu (Bộ Tài nguyên và Môi trường), đến nay, Việt Nam đứng thứ tư trên thế giới về số lượng dự án triển khai theo Cơ chế phát triển sạch (CDM), với 258 dự án được Ban điều hành CDM phê duyệt và 13 chương trình hoạt động theo CDM, tiềm năng gần 140 triệu tấn CO2 tương đương trong thời hạn tín chỉ. Trong số này, 17 dự án theo Tiêu chuẩn vàng đã phát hành quốc tế hơn 03 triệu tín chỉ, 24 dự án theo Tiêu chuẩn các-bon được thẩm tra đã phát hành hơn 600 nghìn tín chỉ. Theo số liệu của Tổng cục Lâm nghiệp (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn), mỗi năm Việt Nam có thể bán ra thị trường thế giới 57 triệu tín chỉ  các-bon, cho thấy tiềm năng rất lớn từ nguồn thu này, thậm chí mở ra một ngành kinh doanh mới.

Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện thị trường các-bon cũng phát sinh một số bất cập về quy định cũng như áp dụng pháp luật. Cụ thể:

Một là, về kiểm kê khí nhà kính. Ngày 18/01/2022, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 01/2022/QĐ-TTg ban hành danh mục lĩnh vực, cơ sở phát thải khí nhà kính phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính (Quyết định số 01/2022/QĐ-TTg). Trong 06 lĩnh vực thì có lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, sử dụng đất trong Quyết định số 01/2022/QĐ-TTg chưa có hướng dẫn cụ thể cũng như chưa chỉ ra được các đối tượng cần phải kiểm kê khí nhà kính. Bộ Tài Nguyên và Môi Trường ban hành Thông tư số 17/2022/TT-BTNMT ngày 15/11/2022 về quy định kỹ thuật đo đạc, báo cáo, thẩm định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và kiểm kê khí nhà kính lĩnh vực quản lý chất thải. Ngành Công thương có gần 1.700 cơ sở phát thải khí nhà kính phải kiểm kê[6]. Để tham gia vào thị trường các-bon, các doanh nghiệp và tổ chức cần phải đầu tư vào các dự án giảm khí thải và tiến hành các công tác đánh giá môi trường, kiểm tra và chứng nhận. Chi phí ban đầu để đầu tư và thực hiện các hoạt động này có thể là rất lớn. Tuy nhiên, trên thực tế, nguồn lực tài chính cho các hoạt động kiểm kê và năng lực về chuyên môn của doanh nghiệp còn hạn chế. Việc kiểm kê khí nhà kính chưa được đánh giá đầy đủ tính hiệu quả thực tiễn của nó, cũng như chưa có sự kiểm soát chặt chẽ để bảo đảm tính đúng đắn và khách quan của kết quả kiểm định.

Hai là, Việt Nam chưa xác định được tổng phát thải khí nhà kính quốc gia để phân bổ hạn ngạch cho các cơ sở sản xuất, kinh doanh. Đây là bất cập đầu tiên cần khắc phục để tiến tới cấp hạn ngạch cho các cơ sở phát thải khí nhà kính, làm cơ sở các doanh nghiệp chủ động trong hoạt động giảm phát thải khí các-bon.

Ba là, có rất nhiều quốc gia áp dụng chính sách giảm phát thải khí nhà kính và bảo vệ môi trường bằng cách đưa ra các giải pháp tài chính như hệ thống giao dịch phát thải (ETS) của Liên minh châu Âu và Trung Quốc. Nhà nước có thể thu tiền từ thị trường các-bon thông qua việc bán giấy phép phát thải cho các công ty và tổ chức, các đơn vị này sẽ trả tiền để sở hữu giấy phép này để phát thải khí các-bon. Trên thực tế, ở nước ta còn thiếu các quy định của Nhà nước về sử dụng nguồn tài chính từ thị trường các-bon.

Bốn là, thị trường các-bon đòi hỏi một hệ thống cơ sở hạ tầng và công nghệ hiện đại để thu thập, quản lý và báo cáo dữ liệu khí thải các-bon. Tuy nhiên, hệ thống này chưa được đầu tư và phát triển đầy đủ. Nhiều doanh nghiệp gặp khó khăn trong việc đầu tư chi phí để giảm thiểu khí thải các-bon.

3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về thị trường các-bon

Thứ nhất, cần có hướng dẫn cụ thể về kiểm kê trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, sử dụng đất. Các doanh nghiệp trong nước chưa quen với việc thu thập, xử lý số liệu, tính toán kiểm kê khí nhà kính tại cơ sở, doanh nghiệp nên cần có sự hỗ trợ và tư vấn kỹ thuật từ các cơ quan chức năng. Cơ quan chủ quản cần ban hành văn bản hướng dẫn các biểu mẫu thu thập số liệu, cách tính toán kiểm kê khí nhà kính bảo đảm tính minh bạch, công bằng giữa các cơ sở kiểm kê.

Thứ hai, Việt Nam cần sớm xây dựng tổng hạn ngạch phát thải. Thiết lập hạn ngạch phát thải một cách hài hòa giữa mục tiêu giảm phát thải và phát triển kinh tế. Các doanh nghiệp vượt quá hạn ngạch mức phát thải ngoài việc được mua hạn ngạch của các đối tượng khác thông qua thị trường các-bon trong nước cần có quy định xử phạt như đóng tiền phạt cho mỗi tấn khí nhà kính vượt quá hạn mức.

Thứ ba, Nhà nước cần xác định cơ chế sử dụng doanh thu từ thị trường các-bon. Theo đó, Nhà nước có thể sử dụng tiền từ thị trường các-bon để tài trợ cho các dự án giảm khí thải như các dự án về năng lượng sạch, tiết kiệm năng lượng và công nghệ xử lý khí thải. Đầu tư vào phát triển năng lượng tái tạo như điện gió, điện mặt trời, thủy điện… Điều này giúp giảm sự phụ thuộc vào các nguồn năng lượng truyền thống và giảm khí thải các-bon. Đồng thời, nguồn thu từ thị trường các-bon cũng có thể sử dụng để tài trợ các hoạt động giáo dục và nghiên cứu liên quan đến biến đổi khí hậu và phát triển xanh. Ngoài ra, có thể thành lập các quỹ để giảm thiểu tác động kinh tế đối với các nhóm dễ bị tổn thương.

Thứ tư, cơ quan chức năng cần ban hành thông tư quy định thực hiện chương trình, dự án theo cơ chế bù trừ tín chỉ các-bon trong nước; cần hướng dẫn cụ thể về trao đổi hạn ngạch phát thải khí nhà kính và tín chỉ các-bon trên thị trường các-bon trong nước. Đồng thời, xây dựng hệ thống thông tin, dữ liệu về thị trường các-bon.

Thứ năm, các cơ quan quản lý cần tăng cường giám sát và đánh giá các hoạt động liên quan đến thị trường các-bon, bảo đảm tính minh bạch và độ chính xác của thông tin. Các công nghệ mới (như blockchain) có thể được áp dụng để giải quyết vấn đề về quản lý và tính toán khí thải bảo đảm tính minh bạch và độ chính xác cao, đồng thời, cần có các chiến lược quản lý rủi ro để bảo đảm tính ổn định và bền vững của thị trường các-bon.

ThS. Trịnh Thị Thủy

Trường Đại học Tây Nguyên

[1]. Carbon dioxide hay cacbonic oxide (tên gọi khác: Thán khí, anhydride carbonic, khí carbonic) là một hợp chất ở điều kiện bình thường có dạng khí trong khí quyển Trái Đất, bao gồm một nguyên tử carbon và hai nguyên tử oxy. Là một hợp chất hóa học được biết đến rộng rãi, nó thường xuyên được gọi theo công thức hóa học là CO2.

[2]. Điều 139 Luật Bảo vệ môi trường.

[3]. Điều 6 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP ngày 07/01/2022 của Chính phủ quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-zôn.

[4]. Phụ lục 1 danh mục lĩnh vực phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính ban hành kèm theo Quyết định số 01/2022/QĐ-TTg ngày 18/01/2022 của Thủ tướng Chính phủ ban hành danh mục lĩnh vực, cơ sở phát thải khí nhà kính phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính.

[5]. Điều 17 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP ngày 07/01/2022 của Chính phủ quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-zôn.

[6]. https://moit.gov.vn/phat-trien-ben-vung/thieu-nhan-luc-kiem-ke-khi-nha-kinh-gan-1.700-doanh-nghiep-san-xuat-gap-kho.html.

[7]. Một thước đo số liệu được sử dụng để so sánh lượng phát thải từ các khí nhà kính khác nhau trên cơ sở tiềm năng làm nóng lên toàn cầu (GWP) của chúng, bằng cách chuyển đổi lượng khí khác thành lượng khí cacbonic tương đương với cùng khả năng làm ấm toàn cầu. 

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (Số 379), tháng 4/2023)