Trang Chủ
1. Quan niệm về tố giác và người tố giác
1.1. Quan niệm về tố giác
Trên thế giới, không có khái niệm chung, thống nhất về tố giác và người tố giác. Tố giác và người tố giác được nhìn nhận dưới nhiều góc độ khác nhau. Ở góc độ chung nhất, tố giác được xem như là một hành động thể hiện sự tự do ngôn luận cá nhân, một công cụ chống tham nhũng và các vi phạm khác hoặc một cơ chế giải quyết tranh chấp nội bộ, trong đó, nhấn mạnh đến việc tiết lộ các hành vi bất hợp pháp, tham nhũng, vô đạo đức, quản lý yếu kém tại nơi làm việc hoặc trong nội bộ tổ chức.
Tòa án châu Âu về quyền con người xem tố giác như là “một sự bất đồng ý kiến, một yếu tố của tự do ngôn luận tại nơi làm việc”. Tổ chức Lao động Quốc tế xem tố giác là “việc người lao động hoặc người đã từng làm việc báo cáo về việc làm bất hợp pháp, trái quy tắc, nguy hiểm hoặc vô đạo đức của chủ sử dụng lao động”. Phòng Thương mại Quốc tế thừa nhận tố giác như là “công cụ chủ yếu quản lý rủi ro nội bộ, là nguồn thông tin có giá trị từ lực lượng lao động của doanh nghiệp có thể sử dụng để phát hiện và ngăn chặn những hành vi phi pháp trong các doanh nghiệp”. Khuyến nghị của Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) năm 2009 có đề cập đến tố giác là “người đã báo cáo một cách thiện chí và có căn cứ hợp lý tới các cơ quan có thẩm quyền các hành vi bị nghi ngờ hối lộ”.
Theo Điều 33 Công ước của Liên Hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC), tố giác được hiểu là “bất kỳ người nào báo cáo thiện ý và có căn cứ hợp lý tới cơ quan có thẩm quyền về bất kỳ vụ việc nào liên quan đến phạm tội theo quy định của Công ước”. Với các công ước về chống tham nhũng khác, tố giác được hiểu ở phạm vi hẹp hơn. Theo Công ước luật dân sự của Hội đồng châu Âu, tố giác là “việc người lao động có căn cứ hợp lý nghi ngờ tham nhũng và báo cáo thiện chí nghi ngờ đó đến cá nhân hoặc có cơ quan có thẩm quyền”; Công ước của các tổ chức châu Mỹ về chống tham nhũng cho rằng, tố giác là “việc công chức nhà nước hoặc công dân báo cáo thiện ý hành vi tham nhũng”. Có thể nhận thấy, tố giác theo các văn kiện quốc tế là việc báo cáo hành vi phạm tội, tham nhũng đến người hoặc cá nhân có thẩm quyền giải quyết.
Trong pháp luật quốc gia, tố giác thể hiện sự quan tâm của công chức, người lao động đối với những việc làm trái pháp luật, phi đạo đức xảy ra tại nơi làm việc và báo cáo việc đó đến người quản lý của họ hay tiết lộ ra bên ngoài phạm vi tổ chức. Nghiên cứu về tố giác trong các văn bản pháp luật của một số quốc gia có thể rút ra một số điểm chính của tố giác như sau: Tố giác thường đề cập đến việc công bố, tiết lộ các sai phạm của người quản lý hay đồng nghiệp xảy ra tại nơi làm việc hoặc tố giác ra bên ngoài; tố giác thường có chiều hướng vì lợi ích chung; các hành vi bị tố giác thường là hành vi đe dọa trực tiếp đến an ninh, sức khỏe cộng đồng hoặc sự an toàn của người khác; việc làm sai trái có thể là hành vi vi phạm pháp luật, tham nhũng, phi đạo đức.
1.2. Quan niệm về người tố giác
Điều 33 UNCAC áp dụng cho bất cứ ai báo cáo sự thật về hành vi phạm tội. Người tố giác ở đây theo truyền thống là những người trong cuộc - các thành viên của tổ chức[3] và khuyến khích công chức báo cáo cho cơ quan có thẩm quyền về hành vi tham nhũng mà họ phát hiện trong quá trình thực thi công vụ (khoản 4 Điều 8 UNCAC). Tuy nhiên, những công dân bình thường, người nước ngoài cũng có thể tố giác bởi khoản 2 Điều 39 UNCAC quy định, “xem xét khuyến khích công dân nước mình và những người khác cư trú trên lãnh thổ nước mình báo cáo cho cơ quan điều tra và truy tố quốc gia khi phát hiện thấy một loại tội phạm thuộc phạm vi điều chỉnh của Công ước”. Như vậy, người tố giác theo UNCAC là bất kỳ người nào, báo cáo một sự nghi ngờ về hành vi phạm tội, đặc biệt là hành vi tham nhũng. Người đó có thể là công chức, người lao động hợp đồng, công dân hay nhà báo.
Các Công ước châu lục về phòng, chống tham nhũng đề cập đến người tố giác cụ thể hơn, họ có thể là công chức, công dân hay người lao động nói chung. Luật mẫu của Tổ chức các nước châu Mỹ (OAS) định nghĩa “người tố giác thiện ý” là “người thông tin một hành động mà người đó coi là một hành vi tham nhũng cho cơ quan thẩm quyền có trách nhiệm để điều tra hành chính và/hoặc hình sự” (khoản c Điều 2).
Pháp luật quốc gia có những định nghĩa khác nhau về người tố giác. Theo Luật Bảo vệ người tố giác vì lợi ích công của Hàn Quốc thì “người tố giác là người đã thực hiện hành vi tố giác vì lợi ích công” (khoản 4 Điều 2). Hay “người tố giác là một người lao động đã tố giác” (khoản 2 Điều 2 Luật Bảo vệ người tố giác của Nhật Bản). Luật Bảo vệ người tố giác của Romani đưa ra định nghĩa chi tiết hơn, theo đó, “người tố giác là người thông báo mối quan tâm thiện ý về bất kỳ sự việc liên quan đến một vi phạm pháp luật, đạo đức nghề nghiệp hoặc nguyên tắc quản trị tốt” (khoản c Điều 3). Luật về bảo vệ người tố giác của một số nước không đưa ra định nghĩa cụ thể về người tố giác nhưng các điều khoản trong luật cho biết người tố giác là người lao động đã thực hiện việc tiết lộ các thông tin tới người sử dụng lao động, nhà quản lý hoặc cơ quan thực thi pháp luật hay công chúng về một trong các hành vi được liệt kê chi tiết, cụ thể trong luật (như luật của Mỹ, Anh).
Yêu cầu đối với người tố giác: UNCAC và Công ước Luật Dân sự, Hình sự của Hội đồng châu Âu về chống tham nhũng đòi hỏi người tố giác phải báo cáo thiện ý và có căn cứ hợp lý. Công ước của các nước châu Mỹ cũng đòi hỏi người tố giác phải tố giác thiện ý. Thiện ý là một thuật ngữ chung chung, trừu tượng nhưng nó thể hiện động cơ của người tố giác là nhằm phơi bày hành vi phạm pháp, sai trái. Khi đó, việc tiết lộ thông tin phải được tiếp nhận, xử lý một cách khách quan ngay cả khi nó được chứng minh là không chính xác, miễn là người tố giác đã hành động với một thiện ý. Tố giác có thể là con dao hai lưỡi nếu như người tố giác bị buộc là có hành vi cố tình làm hại người khác. Pháp luật hình sự các nước thường có quy định xử lý hình sự đối với những người cố tình đưa ra những tuyên bố sai trái nhằm “công bố rõ cho người tố giác biết rằng những quy định này cũng được áp dụng đối với họ nếu cáo buộc của họ không được thực hiện với một thiện ý”[4]. Có căn cứ hợp lý được hiểu là những căn cứ mà người tố giác tin rằng hành vi, sự việc là sai trái hoặc nghi ngờ là sai trái. Và sự nghi ngờ ngay cả khi có sự nhầm lẫn, tuy nhiên phải đi kèm với yêu cầu thiện ý.
1.3. Tố giác nặc danh
Tố giác nặc danh nghĩa là không biết ai là người tố giác. Người tố giác không cung cấp các thông tin về danh tính của mình. Lý do khiến tố giác nặc danh là do sợ bị trả thù, sợ dính líu đến pháp luật hoặc cũng có thể là văn hóa, bởi vì, trong trường hợp nhất định người tố giác có thể bị nhìn nhận tiêu cực. Ở một số nước, “người tố giác” có thể gắn với nghĩa “người đưa tin”, “kẻ phản bội, gián điệp” hay “kẻ chỉ điểm”[5]; việc tố giác nặc danh được coi là không lành mạnh, rất khó để xác minh, thừa nhận. Tòa án tối cao của Brazil đã tìm hiểu những khó khăn của điều tra theo tố giác nặc danh và đã cho rằng “một mẹo vô danh không thể tự đảm bảo việc mở một cuộc điều tra hình sự”[6]. Bởi trong nhiều trường hợp, mục đích của tố giác nặc danh không phải là vạch trần sai phạm mà thực hiện ý đồ cá nhân. Vì thế, mặc dù, việc giấu tên có thể “cung cấp một động lực mạnh mẽ” cho người tố giác để họ tiến lên phía trước nhưng một số luật bảo vệ người tố giác loại trừ các tiết lộ nặc danh.
Tuy nhiên, việc lựa chọn và thừa nhận tố giác nặc danh luôn có giá trị đặc biệt trong đấu tranh chống tham nhũng, vì thế, một số nước đã áp dụng các phương pháp kỹ thuật để khắc phục những bất cập của tố giác nặc danh. Ví dụ, ở Đức, thiết lập đường dây nóng, qua đó, người tố giác vẫn có thể giữ được nặc danh và vẫn tham gia đối thoại với cơ quan điều tra[7]. Ủy ban Chống tham nhũng Indonesia (KPK) đã thành lập một trang điện tử tố giác; Ủy ban Chống tham nhũng và quyền công dân Hàn Quốc (ACRC) đã thiết lập một đường dây nóng để tiếp nhận tố giác. Ở Mỹ, một số công ty cũng đã thành lập đường dây nóng để tiếp nhận tố giác tham nhũng và các hành vi sai trái, đặc biệt là để đáp ứng các yêu cầu của Đạo luật Sarbanes-Oxley và Đạo luật Dodd-Frank[8] (Đạo luật này yêu cầu các công ty lập ra đường dây nóng “bảo mật, nặc danh”). Ở Anh, tổ chức Quan tâm cộng đồng tại nơi làm việc (PCaW) đã thành lập đường dây cố vấn miễn phí, với lý do bảo mật, nhân viên PCaW sẽ mã hóa các câu chuyện mà người tố giác đã chia sẻ với họ[9]. Ở Siera Leone, Ủy ban Chống tham nhũng điều hành một trang web về tiết lộ nặc danh theo Đạo luật Ngăn ngừa Tham nhũng Mauritius[10]. Như vậy, tố giác nặc danh có thể có ích (không nói là cần thiết) trong một số trường hợp, đặc biệt ở những nơi hệ thống pháp lý còn yếu kém hay có những lo lắng về sự tổn hại đến thân thể hay sự tẩy chay của xã hội.
2. Quan niệm về bảo vệ người tố giác
2.1. Phạm vi được bảo vệ
Người tố giác được bảo vệ: Pháp luật của một số nước tập trung bảo vệ người tố giác trong khu vực công như: Úc, Canada, Nga, Thụy Sỹ, Bangladesh hoặc bảo vệ người tố giác vì lợi ích công như Hàn Quốc. Một số nước như Nhật Bản, Hàn Quốc, Nam Phi, Anh đã ban hành luật riêng về bảo vệ người tố giác toàn diện cho cả khu vực công và tư. Ví dụ, Luật PPIW của Hàn Quốc áp dụng cho “bất kỳ người nào” báo cáo hành vi vi phạm lợi ích công cộng. Trong khi đó, Luật Bảo vệ người tố giác năm 1989 của Mỹ, sau đó được bổ sung bởi các quy định bảo vệ người tố giác trong Đạo luật Sarbanes-Oxley (Đạo luật SOX) và Luật Bảo vệ Người tiêu dùng và Cải cách phố Wall Dodd-Frank (Luật Dodd- Frank) lại chủ yếu hướng tới khu vực tư nhân.
Nội dung tố giác được bảo vệ: UNCAC đề cập đến phạm vi đối tượng có thể bị tố giác là tất cả những hành vi phạm tội theo quy định của UNCAC. Các công ước về chống tham nhũng của châu lục hoặc các đạo luật về chống tham nhũng của các quốc gia thường tập trung vào hành vi tham nhũng. Pháp luật một số nước đưa ra định nghĩa rõ ràng về phạm vi tiết lộ nhận được sự bảo vệ, như Luật Tiết lộ lợi ích công năm 1998 (PIDA) của Anh quy định một số tiết lộ đủ điều kiện bảo vệ gồm: Một hành vi phạm tội hình sự, một nghĩa vụ pháp lý không được thực hiện, một vụ án oan, sự an toàn cá nhân bị đe dọa… Hay Đạo luật Bảo vệ người tố giác (WPA) của Nhật bản liệt kê rõ các hành vi vi pháp luật của về thực phẩm, sức khỏe, an toàn và môi trường. Việc liệt kê cụ thể các hành vi tiết lộ được bảo vệ còn được quy định trong đạo luật của Nam Phi, Romani…
Điều kiện được bảo vệ: Tiêu chí (hay điều kiện) để người tố giác được bảo vệ đó là người tố giác phải trung thực, thiện ý và có căn cứ hợp lý, không vì lợi ích cá nhân. UNCAC và Công ước Luật Dân sự, Hình sự của Hội đồng châu Âu về chống tham nhũng đòi hỏi người tố giác phải báo cáo thiện ý và có căn cứ hợp lý. Công ước của các nước châu Mỹ cũng đòi hỏi người tố giác phải tố giác thiện ý.
2.2. Nội dung bảo vệ
Thứ nhất, bảo vệ danh tính người tố giác: Hầu hết các luật tố giác của các nước quy định danh tính người tố giác phải được bảo mật, trừ khi người đó đồng ý tiết lộ. Hoa Kỳ nghiêm cấm tiết lộ danh tính người tố giác mà không có sự đồng ý, trừ trường hợp tiếp cận bởi Văn phòng Tư vấn đặc biệt. Một số nước cũng áp đặt lệnh trừng phạt đối với hành vi tiết lộ danh tính người tố giác: Dự Luật PID của Ấn Độ áp đặt hình phạt tù và phạt tiền đối với việc để lộ danh tính người tố giác; Hàn Quốc quy định xử lý kỷ luật hoặc chịu phạt tù đến 05 năm đối với hành vi này…
Thứ hai, bảo vệ chống lại hành động trả thù: Người tố giác có thể phải đối mặt với những tổn thất thể chất, tinh thần hay bị ảnh hưởng đến việc làm và điều kiện làm việc. Vì thế, pháp luật quốc tế đặc biệt quan tâm đến việc bảo vệ trạng thái việc làm, “bảo đảm rằng bất kỳ mối nguy hại nào đối với tình trạng việc làm của người lao động được khắc phục ngay lập tức”[11]. Luật Chống tham nhũng của Pháp đưa ra các biện pháp bảo vệ việc làm ở phạm vi rộng cho người tố giác bao gồm cả việc kỷ luật trực tiếp hoặc gián tiếp, xa thải hoặc phân biệt đối xử trong đào tạo, phân loại, phân công, thăng tiến nghề nghiệp, thuyên chuyển, gia hạn hợp đồng, tuyển dụng, tiếp nhận thực tập... Mục VI Luật Tiết lộ được bảo vệ của Nam Phi (PDA) đã đưa ra định nghĩa “gây thiệt hại cho nghề nghiệp” bằng cách liệt kê một số “biểu hiện” của hành động trả thù. Luật Bảo vệ người tố giác vì lợi ích công của Hàn Quốc cũng quy định bảo vệ chống lại bất lợi về tài chính, hành chính hoặc bị phân biệt đối xử cá nhân như sa thải, hủy bỏ các giấy phép hoặc sự cho phép hoặc việc thu hồi một hợp đồng. Ở Mỹ, Hàn Quốc, Nam Phi, người tố giác có thể được chuyển sang công việc khác nếu có thể chỉ ra rằng, họ chịu “sự quấy rầy sâu sắc hơn” khi còn ở vị trí hiện tại, khi đó, họ “có quyền yêu cầu thay đổi nghề nghiệp, vị trí công tác, thuyên chuyển hoặc tạm thời biệt phái và cơ quan có thẩm quyền sẽ xem xét ưu đãi cho người có yêu cầu khi thấy hợp lý”[12].
Thứ ba, bảo vệ rủi ro bởi trách nhiệm pháp lý hình sự và dân sự (quyền miễn trừ): Trong xây dựng pháp luật về bảo vệ người tố giác, một số nước đã xem xét miễn trách nhiệm hình sự đối với tiết lộ được bảo vệ hoặc chỉ quy định bảo vệ nếu tiết lộ thông qua một kênh quy định. Ví dụ, tại Mỹ, nếu một người tố giác có mục đích, nội dung cụ thể mà theo quy định của pháp luật là phải giữ bí mật vì lợi ích quốc phòng hoặc đối ngoại hoặc tiết lộ nội dung “bị cấm theo luật” sẽ không được áp dụng bảo vệ, trừ khi tố giác đó được thực hiện tới cơ quan Tổng Thanh tra, Văn phòng Luật sư đặc biệt (OSC). Tại Hàn Quốc, Điều 14 Đạo luật Bảo vệ người tố giác vì lợi ích công quy định, nếu việc tố giác vì lợi ích công mà dẫn đến một hành vi phạm tội thì hình phạt của những người này được giảm nhẹ hoặc miễn tội; trường hợp người tố giác chịu các biện pháp kỷ luật đối với hành vi bất hợp pháp của mình phát sinh từ việc tố giác thì ACRC Hàn Quốc có thể đề nghị cơ quan có thẩm quyền kỷ luật giảm nhẹ hoặc tha bổng.
Thứ tư, về bảo vệ quyền lợi vật chất: Pháp luật Hàn Quốc quy định, khi người tố giác bị hoặc dự đoán là sẽ bị bất lợi về thân phận, bị phân biệt đối xử về điều kiện làm việc vì lý do đã tố giác hoặc bị mất lợi ích kinh tế thì sẽ được phục hồi như cũ. Người không thực hiện yêu cầu về phục hồi lợi ích chính đáng cho người tố giác có thể bị phạt tù dưới 01 năm hoặc phạt tiền dưới 10 triệu Won... Pháp luật của các nước về bảo vệ quyền lợi vật chất của người tố giác thường nhấn mạnh việc chống sa thải hoặc phân biệt đối xử do người tố giác tham nhũng ở nơi làm việc của mình rất dễ bị trả thù. Pháp luật Hàn Quốc và Australia quy định những hành động sa thải hay phân biệt đối xử với người tố giác tham nhũng sẽ bị điều tra. Nghị quyết của Chính phủ Ấn Độ về giải quyết khiếu nại của người tố giác đã chỉ định rõ một cơ quan mà người tố giác có thể đến khiếu nại và đòi bồi thường hay đòi được bảo vệ.
2.3. Nghĩa vụ chứng minh
Luật bảo vệ người tố giác có thể làm giảm nghĩa vụ chứng minh cho người tố giác, theo đó, người sử dụng lao động phải chứng minh rằng hành vi thực hiện đối với người lao động là không liên quan đến việc tố giác của họ. Điều này là để chia sẻ với những khó khăn mà người tố giác có thể phải đối mặt trong việc chứng minh rằng trả thù là một kết quả của việc tiết lộ, do “nhiều hình thức trả đũa có thể rất tinh vi và khó khăn để nhận biết”[13]. Ở Anh, trách nhiệm đưa ra bằng chứng phụ thuộc vào độ dài thời gian làm việc của người lao động. Nếu người lao động đã làm việc hơn 01 năm, thì người chủ lao động phải chứng minh sự sa thải không có vấn đề gì liên quan đến tiết lộ[14]. Ở Mỹ, nghĩa vụ chứng minh đối với người sử dụng lao động khi người lao động là người tố giác với các điều kiện: Hành vi bị tiết lộ là hành vi sai phạm được mô tả cụ thể trong luật; hình thức tiết lộ là phù hợp; báo cáo tiết lộ nằm ngoài nhiệm vụ của người lao động hoặc bởi kênh giao tiếp bên ngoài; báo cáo tiết lộ được thực hiện bởi người khác không phải là người có hành vi sai trái; báo cáo tiết lộ có nội dung hợp lý về sự sai phạm; hành động tiết lộ là hành động của cá nhân. Nếu tố giác của người lao động thỏa mãn các điều kiện trên thì người sử dụng lao động có nghĩa vụ chứng minh rằng họ sẽ hành động tương tự như vậy (chẳng hạn hành động sa thải người lao động) ngay cả khi không có tố giác.
2.4. Cơ chế bảo vệ
Điều tra độc lập về việc trả thù người tố giác: Một số nước đã thiết lập cơ quan độc lập có quyền nhận và điều tra các khiếu nại về hành động trả đũa, phân biệt đối xử với người tố giác. Ở Mỹ, Đạo luật Bảo vệ người tố giác năm 1989 đã lập ra OSC. Ở Canada, Luật Bảo vệ công chức tố giác (PSDPA) năm 2005 đã thành lập ra liêm ủy khu vực, theo đó, các ủy viên liêm ủy được trao quyền để nhận và điều tra các khiếu nại về việc làm sai trái và tố giác bị trả thù. Nếu các hành vi vi phạm quyền của người tố giác được phát hiện, Tòa án bảo vệ công chức có thể yêu cầu khắc phục và áp đặt các hình phạt[15]. Luật Bảo vệ người tố giác chuyên ngành cũng có thể thành lập các cơ quan cụ thể để nhận tố giác và giải quyết khiếu nại. Ở Hàn quốc, ACRC được quyền tiếp nhận khiếu nại và điều tra về việc trả thù người tố giác tham nhũng.
Sự phán xét công bằng của Tòa án: Theo nguyên tắc phổ quát “bất kỳ người tố giác nào tin rằng quyền của mình bị vi phạm đều có quyền đề nghị tổ chức một phiên tòa công bằng với đầy đủ quyền kháng án”[16], pháp luật nhiều nước đã quy định về quyền khiếu nại ra Tòa án của người tố giác bị xâm hại và yêu cầu về sự phán xét công bằng của Tòa án trong các trường hợp người tố giác bị xâm hại đã có yêu cầu Tòa án xét xử. Pháp luật Mỹ quy định, người lao động liên bang là người tố giác có quyền khiếu nại trước Ban Bảo vệ hệ thống đạo đức và Tòa phúc thẩm Mỹ[17].
Các biện pháp khôi phục và bồi thường thiệt hại: Pháp luật về bảo vệ người tố giác của các nước thường bao gồm các biện pháp khôi phục tổn hại cho người tố giác. Những biện pháp đó có thể được tính không chỉ gồm phần lương bị mất mà còn cả bồi thường tổn thất do “chịu đựng đau khổ”. Ví dụ, theo luật của Anh, Tòa án phán quyết rằng, bồi thường có thể được dự phòng cho “sự đau khổ” căn cứ vào luật phân biệt đối xử. Tại Hàn Quốc, người tố giác có quyền yêu cầu ACRC trả tiền cứu trợ nếu họ phải đối mặt với thiệt hại về tài chính hoặc chi phí y tế, chi phí di chuyển do sự tranh chấp hay thiệt hại về tiền lương, là hậu quả của việc tố giác. ACRC cũng có thể yêu cầu phục hồi và chuyển giao hoặc sắp xếp các cơ hội việc làm mới[18].
Chế tài đối với việc trả thù người tố giác: Một số nước áp đặt chế tài hình sự đối với người sử dụng lao động đã trả đũa người tố giác. Như đã nói ở trên, tại Hoa Kỳ, Đạo luật SOX áp đặt hình phạt hình sự lên đến 10 năm và/hoặc phạt tiền đối với những người đã có hành động trả đũa một người có tố giác bất kỳ hành vi phạm tội nào đến cơ quan thực thi pháp luật. Hay ở Hungary, Điều 257 Bộ luật Hình sự quy định, những người thực hiện các biện pháp bất lợi chống lại người tố giác sẽ bị bỏ tù lên tới 01 năm lao động công ích hoặc bị phạt tiền[19].
3. Một số vấn đề rút ra
Thứ nhất, trên phạm vi toàn cầu, không có sự phân biệt rạch ròi giữa khiếu nại, tố cáo, báo cáo, phản ánh, kiến nghị, tố giác. Tố giác là thuật ngữ được sử dụng chung để thể hiện việc người dân tiết lộ, báo tin với cơ quan, cá nhân có thẩm quyền về các hành vi xâm phạm lợi ích công, tư qua các kênh do nhà nước và xã hội thiết lập. Đa số hành vi bị tố giác là hành vi vi phạm pháp luật, tham nhũng, tiêu cực.
Thứ hai, có thể tố giác thông qua kênh nội bộ hoặc ra bên ngoài; tố giác có thể thực hiện phân tầng, nghĩa là người tố giác ở cấp nào sẽ tiết lộ với cấp có thẩm quyền ở cấp tương ứng; có thể tố giác trực tiếp, qua truyền thông hoặc qua đường dây nóng, kênh đặc biệt do cơ quan nhà nước cung cấp. Tuy nhiên, đa số người tố giác có khuynh hướng tiết lộ thông tin qua kênh nội bộ trước và chỉ thực hiện qua kênh bên ngoài khi báo cáo nội bộ không được phúc đáp, xử lý, đây cũng là tập quán tố giác ở nhiều nước trên thế giới. Ngoài ra, nhiều nước cũng sử dụng biện pháp trao thưởng để khuyến khích sự tiết lộ của người dân về hành vi sai phạm.
Thứ ba, nhìn chung, quy trình tiếp nhận, giải quyết tố giác được các quốc gia quy định cụ thể. Theo đó, thông tin tố giác phải được giữ bí mật; chỉ tiết lộ danh tính, thông tin của người tố giác khi được sự đồng ý của họ; người bị tố giác phải có trách nhiệm giải trình về hành vi bị tố giác và về hành động trả thù người tố giác; người tố giác phải có thiện ý; nội dung tố giác phải hợp lý, tránh tố giác sai sự thật.
Thứ tư, bảo vệ người tố giác là yêu cầu tất yếu đối với mọi hệ thống pháp luật. Điều này được thể hiện trong nhiều điều ước quốc tế phổ quát như UNCAC, UNODC hay trong các khuyến nghị của Hội đồng châu Âu, OECD... và đã được hiện thực hóa với mức độ khác nhau ở nhiều nước trên thế giới. Theo đó, mục tiêu chính là thiết lập được cơ chế pháp lý cho tố giác, tiếp nhận và giải quyết tố giác; bảo vệ người tố giác; áp dụng các chế tài hình sự, hành chính đối với hành vi trả thù, trù dập người tố giác[20].
Thứ năm, về phạm vi bảo vệ, pháp luật các nước có xu hướng khuyến khích và bảo vệ các tố giác thiện ý, hợp lý, vì lợi ích cộng đồng. Tuy nhiên, nhìn chung, những tiết lộ ảnh hưởng đến an ninh quốc gia, an toàn đối ngoại, vi phạm nghĩa vụ bảo mật thì không nhận được sự bảo vệ hoặc việc tố giác cần phải tuân thủ nghiêm ngặt trình tự, thủ tục đặc biệt. Theo đó, các quốc gia có thể có quy định riêng về bảo vệ người tố giác trong các trường hợp trên.
Thứ sáu, theo pháp luật và thông lệ quốc tế, cơ chế bảo vệ người tố giác phải bảo đảm các yếu tố: (i) Bảo mật danh tính người tố giác; (ii) Tố giác nặc danh được xem xét trong từng trường hợp cụ thể; (iii) Miễn trách nhiệm hình sự đối với người tiết lộ thông tin nếu người tố giác có dụng ý tốt; (iv) Các tổn thất của người tố giác đều được xem xét, bồi hoàn; (v) Người tố giác được miễn trừ nghĩa vụ chứng minh, thay vào đó, người bị tố giác phải có nghĩa vụ chứng minh sự trong sạch của mình.
Thứ bảy, cơ quan chuyên trách bảo vệ người tố giác thường là cơ quan chống tham nhũng, bảo vệ quyền con người hoặc cơ quan độc lập có thẩm quyền tiếp nhận, điều tra, xử lý tố giác và báo cáo về việc trù dập, trả thù…
4. Một số khuyến nghị đối với Việt Nam
Về lâu dài, cần xây dựng Luật Bảo vệ nhân chứng và coi đây là giải pháp căn bản, chiến lược nhằm hoàn thiện cơ chế bảo vệ người tố cáo, tố giác ở Việt Nam. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế, Luật này cần hàm chứa những chính sách như sau:
- Xác định đối tượng được bảo vệ là nhân chứng: Đối tượng - nhân chứng được bảo vệ cần xác định là bất kỳ công dân, tổ chức, pháp nhân nào (và người thân của họ) có hành vi tố cáo, tố giác, tiết lộ, phản ánh, chứng thực hành vi phạm pháp luật trước cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cơ quan ngôn luận.
- Xác định rõ thời điểm nhân chứng được bảo vệ: Người tố giác tội phạm, cơ quan, tổ chức có tin báo về tội phạm có thể có hành vi tố giác, báo tin một cách bí mật với cơ quan điều tra hoặc có trường hợp công dân đang trên đường, trong quá trình tiếp cận cơ quan nhà nước để trình báo thì họ đã bị ngăn chặn, mua chuộc, hành hung, bắt cóc, thủ tiêu… Luật Bảo vệ nhân chứng phải tiên liệu để quy định một cách thực tế thời điểm nhân chứng được bảo vệ, nhất là khi họ rơi và các tình huống trên hoặc khi họ bị chuyển hóa thành các chủ thể khác trong tố tụng như bị can, bị cáo, người giám định, người bị hại, nguyên đơn, bị đơn dân sự.
- Thiết lập cơ quan chuyên trách bảo vệ nhân chứng: Bảo vệ nhân chứng trong hầu hết các trường hợp cần phải kịp thời, khẩn cấp, đòi hỏi lực lượng bảo vệ phải có khả năng ngăn chặn hành vi nguy hiểm cho xã hội, trấn áp tội phạm, giải cứu người bị hại, dẫn giải tội phạm… Do đó, cần phải có lực lượng chuyên trách, chuyên nghiệp, được sử dụng vũ khí, công cụ hỗ trợ, được đào tạo chuyên sâu, hoạt động có sự phối hợp và chỉ huy thống nhất trên cả nước. Do đặc điểm, yêu cầu của công tác bảo vệ nhân chứng, pháp luật nên giao chức năng chủ trì, điều phối và chuyên trách bảo vệ nhân chứng cho lực lượng Công an nhân dân. Theo đó, cơ quan Công an sẽ có nhiệm vụ tiếp nhận các đề nghị về bảo vệ của nhân chứng, sẽ thực hiện việc kiểm tra, xác minh, đánh giá và trực tiếp tiến hành việc bảo vệ nhân chứng theo thẩm quyền. Với các yêu cầu bảo vệ không thuộc nhiệm vụ của lực lượng Công an, cơ quan chuyên trách này sẽ chuyển tới cơ quan chức năng để giải quyết theo cơ chế phối hợp.
- Quy định về thủ tục bảo vệ nhân chứng phải chặt chẽ, đơn giản, thuận lợi cho nhân chứng: Thủ tục tiếp nhận, thụ lý yêu cầu bảo vệ nhân chứng; thủ tục thẩm tra, xác minh, đánh giá yêu cầu bảo vệ nhân chứng… phải chặt chẽ nhưng đơn giản. Đặc biệt, thủ tục này phải khắc phục mọi “sơ hở” gây bất lợi cho nhân chứng và xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể liên quan. Đây là yêu cầu tiên quyết để thực hiện có hiệu quả việc bảo vệ nhân chứng trong từng trường hợp cụ thể.
- Quy định về các biện pháp bảo vệ nhân chứng:
+ Bảo vệ tính mạng, sức khỏe của nhân chứng: (i) Bố trí lực lượng cảnh sát bảo vệ nhân chứng, người thân của họ trong thời gian tố tụng, thanh tra, kiểm tra; (ii) Tạm thời đưa nhân chứng và người thân của họ đến địa điểm an toàn, bí mật nhằm tránh những nguy cơ tức thời, hiện hữu; (iii) Tạo điều kiện để nhân chứng và người thân của họ thay đổi nơi cư trú, công tác, học tập, thậm chí, tạo lập cuộc sống ở nước ngoài; (iv) Áp dụng các biện pháp thay đổi nhân dạng, giấy tờ tùy thân để họ có thể thay đổi, sống và học tập tại nơi khác; (v) Quy định mã hóa - không thể hiện thông tin cá nhân về nhân chứng trong biên bản ghi lời khai. Hiện nay, theo tố tụng hình sự, biên bản ghi lời khai của nhân chứng phải phản ánh đầy đủ thông tin cá nhân của họ; (vi) Không để nhân chứng tiếp xúc trực tiếp khi nhận dạng mà chỉ nhận dạng qua ảnh, thiết bị kỹ thuật, phòng cách ly; (vii) Kiểm soát điện thoại, tin nhắn, email, Facebook… của nhân chứng để có thể biết được thông tin về người đe dọa nhân chứng để chủ động bảo vệ; (viii) Lược bớt thông tin cá nhân của nhân chứng ra khỏi hồ sơ vụ án, cáo trạng khi chuyển giao hồ sơ cho người bào chữa; (ix) Quy định việc quản lý, khai thác, sử dụng thông tin về đến nhân chứng nhằm hạn chế việc sử dụng thông tin sai mục đích; (x) Cho phép tòa án chỉ tuyên đọc phần quyết định, không đọc toàn bộ bản án nếu nội dung có liên quan đến nhân chứng; (xi) Trợ giúp tâm lý, pháp lý cho nhân chứng trong vụ án hình sự.
+ Bảo vệ danh dự, nhân phẩm và tài sản của nhân chứng: (i) Cơ quan chuyên trách bảo vệ nhân chứng sẽ xác minh, giám định, kết luận về nội dung yêu cầu bảo vệ; yêu cầu nhân chứng tường trình và yêu cầu tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu; (ii) Xem xét khởi tố khi có dấu hiệu tội phạm; (iii) Yêu cầu cải chính thông tin, xin lỗi công khai, bồi thường thiệt hại cho người tố cáo và áp dụng biện pháp xử phạt vi phạm hành chính; (iv) Miễn, giảm trách nhiệm pháp lý; hạn chế quyền bảo vị trí việc làm trong trường hợp nhân chứng là đồng phạm.
- Bảo đảm pháp lý, nhân sự và vật chất - kỹ thuật cho công tác bảo vệ nhân chứng: Luật này cần quy định chi tiết trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong bảo vệ nhân chứng; chế tài mà cơ quan bảo vệ nhân chứng có thể áp dụng khi thực thi nhiệm vụ; các biện pháp khuyến khích tố cáo, tố giác hành vi vi phạm pháp luật; nhân lực, tài chính - kỹ thuật, vũ khí, công cụ hỗ trợ cho tổ chức và hoạt động bảo vệ nhân chứng, nhất là cho cơ quan chuyên trách bảo vệ nhân chứng./.
TS. Nguyễn Quốc Văn
Viện trưởng Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra
[1]. Sản phẩm của Đề tài khoa học độc lập cấp Quốc gia: “Kiểm soát quyền lực nhằm phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam”, mã số: ĐTĐL.XH-05/21.
[2]. Trong khuôn khổ bài viết này, tác giả dùng cụm từ “tố giác” làm đại diện để thể hiện các cơ chế/hành vi tố cáo, tố giác, tin báo, báo cáo, công bố, tiết lộ, phản ánh, kiến nghị…
[3]. Transparency international (2013), Whistleblower protection and the UN Convention against corruption, www.transparency.org.
[4]. United Nations (2009), Technical guide to United Nations Convention against Corruption, http://www.unodc.org.
[5]. Anja Osterhaus, Craig Fagan (2011), Alternative to slince wishtleblower protection in 10 european countries, Transparency international, www.transparency.org.
[6]. G20, Study on whishtleblower protecrion frameworks, Compendium of best practices ang guiding principles for legislation, www.oecd.org.
[7]. Transparency international (2013), tlđd, www.transparency.org.
[8]. G20, tlđd, www.oecd.org.
[9]. Wim Vandekerckhove and Cathy James (2013), Blowwing the Whistle on the Union: How successfu is it?, E-Journal of international and comparative, Labour studies, Volum 2, No.3, september.
[10]. David Banisar (2009), Whistleblowing International standards and developments, www.transparency.org.
[11]. David Banisar (2009), tlđd, www.transparency.org.
[12]. Korean (2011), The Act on protection of public interest whistleblower, no. 10472, Mar.20, www.meleg.go.kr.
[13]. U4 Anti corruption resource Center - Transparency international (2009), Good practice in whistleblowing protection legislation, www.transparency.org.
[14]. David Banisar (2009), tlđd, www.transparency.org.
[15]. G20, tlđd, www.oecd.org.
[16]. Anja Osterhaus, Craig Fagan (2011), tlđd, www.transparency.org.
[17]. G20, tlđd, www.oecd.org.
[18]. The ACRC implements the Act on the Protection of the Public Interest Whistleblowers (2011), http://www.theioi.org/news/korea-acrc-implements-act-on-the-protection-of-the-public- interest-whistleblowers.
[19]. David Banisar (2009), tlđd, www.transparency.org.
[20]. “Giải pháp thay thế sự im lặng - Bảo vệ người tố cáo ở 10 quốc gia châu Âu”, Nxb. Chính trị Quốc gia - Sự thật, 2011.
(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 406), tháng 6/2024)
