Trang Chủ
Trong những năm vừa qua, thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng và dần đi vào ổn định. Một trong những thành công đáng ghi nhận là chúng ta đã xây dựng được hệ thống pháp luật đồng bộ, điều chỉnh toàn diện hầu hết các quan hệ thuộc mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, giúp ổn định xã hội, phát triển kinh tế, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Tuy nhiên, ở một góc độ nhất định, qua thực tiến thi hành pháp luật cho thấy, hệ thống pháp luật nước ta vẫn còn rất phức tạp, cồng kềnh, khó tiếp cận. Một trong những nguyên nhân là do các văn bản quy phạm pháp luật thường xuyên được sửa đổi, bổ sung, có văn bản trong một thời gian ngắn được sửa đổi, bổ sung nhiều lần. Điều này dẫn tới nhiều hệ lụy cho quá trình áp dụng, nghiên cứu và thi hành pháp luật.
Để góp phần khắc phục tình trạng một văn bản được sửa đổi, bổ sung nhiều lần nhưng các lần sửa đổi không hợp nhất nội dung của văn bản sửa đổi, bổ sung với nội dung của văn bản được sửa đổi, bổ sung, tại Điều 92 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (hiện nay là Điều 168 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 20201) đã quy định về việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật: “Văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy phạm pháp luật được hợp nhất về mặt kỹ thuật với văn bản được sửa đổi, bổ sung” và giao Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định những vấn đề cụ thể của việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.
Nhằm cụ thể hóa quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, góp phần đơn giản hóa hệ thống pháp luật và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc tiếp cận, tra cứu, áp dụng, thi hành văn bàn, ngày 22/3/2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật đã giải quyết được nhiều vấn đề lý luận, pháp lý đối với việc làm tinh gọn, dễ tiếp cận của hệ thống pháp luật, nhất là những văn bản qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung. Tuy vậy, đặt quy định này trong tổng thể quy định pháp luật hiện hành có liên quan cũng cho thấy nhiều khía cạnh cần phải được nghiên cứu, hoàn thiện để công tác hợp nhất văn bản đạt hiệu quả hơn nữa.
1. Sự cần thiết của hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật
Hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật lần đầu tiên được ghi nhận tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 nhưng phải đến năm 2012, khi Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành thì hoạt động này mới có đầy đủ cơ sở để được thực hiện trong thực tiễn.
Theo quy định tại Điều 2 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật thì: “Hợp nhất văn bản là việc đưa nội dung sửa đổi, bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó vào văn bản được sửa đổi, bổ sung theo quy trình, kỹ thuật quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật văn bản quy phạm pháp luật”. Theo đó, văn bản được hợp nhất là văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều và văn bản được sửa đổi, bổ sung; văn bản hợp nhất là văn bản được hình thành sau khi hợp nhất văn bản sửa đổi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung.
Từ khái niệm trên cho thấy, hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính kỹ thuật thuần túy, không tạo ra quy phạm pháp luật mới hay văn bản quy phạm pháp luật mới. Tuy vậy, thông qua hoạt động này, một văn bản hợp nhất được hình thành trên cơ sở văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung, bao gồm những quy phạm pháp luật đang có hiệu lực tại thời điểm ban hành, tạo thuận lợi cho người áp dụng, nghiên cứu pháp luật (đặc biệt là người áp dụng pháp luật) luôn tiếp cận được chính xác, đầy đủ những quy phạm pháp luật có hiệu lực tại thời điểm áp dụng. Song, điều này lại dẫn tới một thực tế là, trong cùng một thời điểm, trong hệ thống pháp luật tồn tại ba văn bản có cùng nội dung quy định về cùng một vấn đề mà trong đó, một văn bản là nội dung tổng hợp của hai văn bản còn lại. Chính vì lý do này, quá trình xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã có ý kiến cho rằng, không nên tồn tại hoạt động hợp nhất văn bản. Theo ý kiến này, mặc dù hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết, nhằm tạo sự minh bạch, dễ tiếp cận trong hệ thống pháp luật, song, hoạt động này lại làm phát sinh thêm văn bản quy phạm pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật trở nên cồng kềnh; thêm nữa, hoạt động hợp nhất văn bản chỉ là hoạt động mang tính kỹ thuật thuần túy, quá trình thực hiện nó tiềm ẩn nguy cơ làm sai lệch, mất tính chính xác của các nội dung quy phạm pháp luật hoặc văn bản quy phạm pháp luật đã được cơ quan, người có thẩm quyền ban hành. Ý kiến này cũng cho rằng, thực tiễn xây dựng pháp luật cần đến hoạt động hợp nhất là do có văn bản sửa đổi, bổ sung; nếu trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, người có thẩm quyền không ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung nữa thì sẽ không phải thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Khi cần điều chỉnh một quy định thì cơ quan, người có thẩm quyền có thể ban hành văn bản mới thay thế văn bản cũ, trong đó, đã có quy định pháp luật mới được điều chỉnh và những quy định được giữ nguyên.
Tuy nhiên, thực tế cho thấy, quy định về hợp nhất văn bản đã được Quốc hội ghi nhận tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, được Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định cụ thể tại Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động này được triển khai hiệu quả, ngày càng có ý nghĩa trong thực tiễn pháp lý hiện nay, chứng minh sự cần thiết của hoạt động hợp nhất văn bản. Trong phạm vi bài viết này, tác giả lý giải sự cần thiết của hoạt động hợp nhất văn bản trên ba khía cạnh sau:
Thứ nhất, xét từ bản chất của pháp luật, khoa học pháp lý đã chỉ rõ bản chất của pháp luật mang tính giai cấp và tính xã hội2. Bản chất này tạo cho pháp luật giá trị mang tính lịch sử trong từng quy định. C.Mác đã chỉ rõ: “Xã hội không lấy pháp luật làm cơ sở. Đó chỉ là ảo tưởng của những nhà luật học. Ngược lại, pháp luật phải lấy xã hội làm cơ sở, pháp luật phải là sự biểu hiện của lợi ích và nhu cầu chung của xã hội do một phương thức sản xuất vật chất nhất định sản sinh ra mà không phải là do ý muốn tùy tiện của một cá nhân… Chừng nào bộ luật không còn thích hợp với quan hệ xã hội nữa thì nó sẽ biến thành một mớ giấy lộn ngay”3. Trong quá trình phát triển của một Nhà nước thống nhất, về cơ bản, chính sách pháp luật có tính ổn định do một trong những đặc trưng cơ bản của luật thành văn là tính khái quát và tổng quát cao4. Tuy vậy, quan hệ xã hội vận động không ngừng theo quy luật của nó đã làm cho từng quy định pháp luật cụ thể trở nên lạc hậu. Khi đó, những quy định không còn phù hợp cần phải được điều chỉnh sửa đổi, thay thế ngay. Mỗi quy phạm pháp luật (dù mới hay cũ, đã bị sửa đổi, thay thế hay đang được áp dụng) đều thể hiện giá trị lịch sử, ghi nhận thực tiễn quan hệ xã hội vào thời kỳ mà quy phạm pháp luật đó điều chỉnh.
Thứ hai, pháp luật là một trong những biểu hiện của văn hóa5, nó mang các thuộc tính là tính kế thừa và tính kết nối của văn hóa trong quá trình phát triển; việc sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế một phần văn bản là biểu hiện tập trung và đầy đủ của các thuộc tính này.
Thứ ba, trong công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền hiện nay, với mục tiêu xây dựng hệ thống pháp luật hoàn thiện, điều chỉnh toàn diện và đầy đủ các mối quan hệ xã hội; cùng với việc đặt trong bối cảnh vận động không ngừng của thế giới trong xu thế toàn cầu hóa thì việc các quy định pháp luật phải thường xuyên được hoàn thiện, điều chỉnh là một tất yếu khách quan. Những điều chỉnh này là hiệu quả nhất khi nó vừa kế thừa và phát huy những quy định đã được ban hành trước đó, vừa bổ sung những quy định mới bằng việc sửa đổi, bổ sung, thay thế từng phần nội dung văn bản quy phạm pháp luật. Bằng cách này, Nhà nước cũng thể hiện được vai trò của mình trong việc điều chỉnh, điều hòa các quan hệ xã hội trong sự ổn định và phát triển.
Từ những phân tích trên cho thấy, việc ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế từng phần nội dung văn bản quy phạm pháp luật mà đồng thời với nó là hoạt động hợp nhất văn bản là một tất yếu khách quan của quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật phục vụ phát triển đất nước và hội nhập toàn cầu, bảo đảm tính thực thi và hiệu lực, hiệu quả của pháp luật.
2. Đối tượng hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật
Theo quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, đối tượng của hoạt động hợp nhất văn bản là văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành hoặc liên tịch ban hành, bao gồm: Văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng.
Tuy nhiên, đây là vấn đề mà khoa học pháp lý cần tiếp tục nghiên cứu. Mặc dù tại điều khoản quy định khái niệm hợp nhất văn bản đã xác định đối tượng của hoạt động hợp nhất văn bản như trên đã dẫn nhưng ngay chính trong Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, khi hướng dẫn về kỹ thuật hợp nhất văn bản, phần phụ lục của văn bản này đã hướng dẫn hợp nhất đối với cả nội dung văn bản quy phạm pháp luật được thay thế một phần6. Như vậy, xét ở khía cạnh bảo đảm yêu cầu về tính thống nhất trong nội dung văn bản thì giữa nội dung văn bản và phụ lục kèm theo Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật đã không bảo đảm được yêu cầu này.
Hơn nữa, theo Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, việc hợp nhất văn bản cũng không được thực hiện đối với văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương các cấp ban hành vì cho rằng, trên thực tế, số lượng văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của địa phương không nhiều, việc sửa đổi, bổ sung văn bản thường chỉ tập trung vào những nội dung cụ thể có phạm vi điều chỉnh hẹp nên ít ảnh hưởng đến việc tra cứu, tìm hiểu và áp dụng văn bản. Mặt khác, đa số các trường hợp, khi cần sửa đổi, bổ sung thì chính quyền địa phương thường ban hành văn bản thay thế.
Qua nghiên cứu cho thấy, vì ở các cấp chính quyền địa phương, việc sửa đổi, bổ sung văn bản thường chỉ tập trung vào những nội dung cụ thể có phạm vi điều chỉnh hẹp nên việc phải xây dựng, ban hành toàn văn một văn bản trong khi văn bản đó chỉ khác so với văn bản cũ một vài chi tiết cụ thể đã gây ra sự tốn kém thời gian, nhân lực, vật lực cho những nội dung không cần thiết, làm cho việc ban hành văn bản mang tính hình thức, làm giảm hiệu quả thi hành. Đặc biệt, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 không hạn chế chính quyền địa phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức là văn bản sửa đổi, bổ sung.
Chẳng hạn, năm 2021, do kinh tế bị ảnh hưởng nặng nề bởi dịch bệnh Covid-19 nên tại tỉnh A, các mức trợ giúp xã hội đối với các đối tượng bảo trợ xã hội được xác định ở mức là 360.000 đồng/tháng. Tuy nhiên, năm 2022, khi dịch bệnh được kiểm soát, tình hình kinh tế địa phương được khôi phục, Hội đồng nhân dân tỉnh A muốn điều chỉnh mức trợ giúp xã hội cao hơn nhằm bảo đảm an sinh xã hội, nâng cao đời sống của người dân thì chỉ ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung nội dung về mức trợ giúp xã hội trong văn bản đã ban hành trong năm 2021. Tuy nhiên, nội dung mới này lại không được hợp nhất vào văn bản đã ban hành nên tại tỉnh A, khi áp dụng pháp luật, phải cùng lúc áp dụng 02 văn bản đã được ban hành về vấn đề này. Khi đó, tính minh bạch, dễ tiếp cận của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của địa phương không được bảo đảm.
3. Nguyên tắc hợp nhất văn bản
Theo quy định pháp luật hiện hành, văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật. Vì vậy, để nâng cao trách nhiệm của các cơ quan thực hiện việc hợp nhất trong việc bảo đảm tính chính xác của nội dung văn bản hợp nhất, Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật7 quy định các nguyên tắc hợp nhất văn bản rất chặt chẽ, trong đó một trong các nguyên tắc này yêu cầu: “Chỉ hợp nhất văn bản do cùng một cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành”. Đồng thời, kết hợp với điều khoản khái niệm hợp nhất dẫn đến một trong các cách hiểu về nguyên tắc này là chỉ hợp nhất văn bản sửa đổi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung8.
Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã ghi nhận hình thức một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng cơ quan ban hành9. Theo đó, một văn bản quy phạm pháp luật có thể sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản quy phạm pháp luật và khi đó, tên của văn bản sửa đổi, bổ sung sẽ thay đổi10, không còn được cấu trúc gồm thuật ngữ “sửa đổi, bổ sung” ghép với tên của văn bản được sửa đổi bổ sung11. Do vậy, khi đặt quy định nêu trên của Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật với quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cho thấy “độ vênh” nhất định mà cơ quan, người có thẩm quyền cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện để bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật và tính toàn diện của quy định.
4. Sử dụng văn bản hợp nhất
Theo quy định pháp luật hiện hành thì: “Văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật”12. Đồng thời, hợp nhất là hoạt động đưa nội dung sửa đổi, bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó vào văn bản được sửa đổi, bổ sung. Các quy định này dẫn tới các quan điểm khác nhau về giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất.
Quan điểm thứ nhất cho rằng, việc tồn tại văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều là không cần thiết vì khi thực hiện kỹ thuật hợp nhất, toàn bộ nội dung sửa đổi, bổ sung đã được đưa vào văn bản được sửa đổi, bổ sung để hình thành nên văn bản hợp nhất. Khi đó, sẽ sử dụng văn bản hợp nhất trong áp dụng và thi hành pháp luật. Nói cách khác, văn bản hợp nhất sẽ thay thế văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung.
Quan điểm thứ hai cho rằng, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là một kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, hợp nhất văn bản chỉ đơn thuần là việc chuyển những nội dung sửa đổi, bổ sung của văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều vào văn bản được sửa đổi, bổ sung và không ảnh hưởng đến hiệu lực của văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều. Với quan điểm này, hợp nhất văn bản là một kỹ thuật sao chép có tính chính xác cao và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận theo trình tự, thủ tục theo quy định. Hơn nữa, Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật cũng không quy định văn bản hợp nhất thay thế văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi bổ sung. Do vậy, việc tra cứu, tìm kiếm quy định pháp luật sẽ được thực hiện trên 03 nguồn gồm: Văn bản được sửa đổi, bổ sung, văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản hợp nhất.
Quan điểm thứ ba cho rằng, mặc dù Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật quy định đưa nội dung sửa đổi, bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó vào văn bản được sửa đổi, bổ sung để sử dụng văn bản hợp nhất chính thức trong áp dụng và thi hành pháp luật nhưng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 với quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 của Chính phủ) quy định, khi một văn bản hoặc nội dung văn bản được sửa đổi, bổ sung thì cơ quan có thẩm quyền phải công bố hết hiệu lực đối với phần văn bản đã được sửa đổi, bổ sung đó13. Như vậy, việc hợp nhất văn bản không thể thực hiện được trên phần nội dung đã được công bố hết hiệu lực. Phải chăng, có sự không thống nhất trong hệ thống pháp luật?
Có thể thấy, mặc dù hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật chỉ là hoạt động kỹ thuật thuần túy, song, đó là hoạt động kỹ thuật trong quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật, với yêu cầu chính xác tuyệt đối và được xác thực bởi cơ quan, người có thẩm quyền và bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước (vì được ghi nhận giá trị sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật) nên nó cần được tiếp tục nghiên cứu, xem xét nâng giá trị sử dụng ở mức độ thay thế văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung để dễ dàng trong áp dụng mà vẫn bảo đảm ghi nhận tính lịch sử cụ thể của quy định pháp luật. Hơn nữa, với lập luận tương tự như quan điểm thứ ba, quy định được sửa đổi, bổ sung trong văn bản được sửa đổi, bổ sung đã hết hiệu lực, nội dung có hiệu lực là quy định mới được ban hành trong văn bản sửa đổi, bổ sung và nội dung này đã được thực hiện hợp nhất, đứng vào vị trí của quy định trong văn bản được sửa đổi, bổ sung. Chính vì vậy, ở đây không tồn tại sự không thống nhất giữa Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 với Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật mà ngược lại, luôn bảo đảm tính thống nhất. Khi đó, quá trình tra cứu và áp dụng pháp luật được dẫn chiếu đến quy định có tên cũ nhưng nội dung mới và gắn với thuật ngữ “đã được sửa đổi, bổ sung”.
Như vậy, đánh giá từ các khía cạnh pháp lý và thực tế pháp lý như trên đều cho thấy, việc quy định giá trị sử dụng của văn bản hợp nhất như quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là chưa tương xứng với giá trị thực tế của văn bản này trong đời sống pháp lý.
5. Việc đăng văn bản hợp nhất trên Công báo, Trang thông tin điện tử và Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật
Nhằm phổ biến văn bản trên diện rộng, nhanh chóng, bảo đảm đơn giản, thuận tiện, hiệu quả khi sử dụng, giúp cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể dễ dàng tiếp cận, tra cứu và tìm hiểu văn bản, góp phần tạo thuận lợi cho công tác thi hành pháp luật, Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật quy định văn bản hợp nhất phải được đăng đồng thời với văn bản sửa đổi, bổ sung trên cùng một số Công báo (Công báo in và Công báo điện tử) và đăng trên Trang thông tin điện tử chính thức của các cơ quan nhà nước thực hiện hợp nhất văn bản. Quy định này xuất phát từ giá trị áp dụng của văn bản hợp nhất được xác định tại Điều 4 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời khẳng định sự bảo đảm của Nhà nước về độ chính xác, độ tin cậy và tính chính thức của văn bản hợp nhất. Theo đó, văn bản hợp nhất đòi hỏi phải có độ tin cậy cao về tính chính xác và phải được công bố, công khai mang tính chính thức từ phía cơ quan nhà nước. Như vậy, cơ quan, tổ chức, cá nhân hoàn toàn có thể tin tưởng khi trích dẫn, sử dụng các quy định của văn bản hợp nhất có được từ nguồn Công báo.
Ngoài ra, khoản 2 Điều 13 Nghị định số 52/2015/NĐ-CP ngày 28/5/2015 của Chính phủ về cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật quy định: “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và Thủ trưởng cơ quan nhà nước khác ở Trung ương có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc cập nhật văn bản hợp nhất thuộc thẩm quyền hợp nhất theo quy định của Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và Thủ trưởng cơ quan nhà nước khác ở Trung ương có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc cập nhật văn bản hợp nhất của Quốc hội do mình chủ trì soạn thảo”.
Như vậy, ngoài Công báo và Trang thông tin điện tử, văn bản hợp nhất phải được đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật theo quy định. Tuy nhiên, xem xét các quy định pháp luật nêu trên cho thấy, những quy định về cùng một yêu cầu công bố không khai văn bản hợp nhất lại đang được quy định ở hai văn bản có giá trị pháp lý khác nhau, thể hiện sự tản mát, thiếu nhất quán của quy định pháp luật. Nguyên nhân của thực trạng này có thể do quá trình phát triển và vận động không ngừng của cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0 đã làm thay đổi, mở ra những cách tiếp cận, lưu trữ văn bản quy phạm pháp luật mới trong thực tế xã hội mà pháp luật ghi nhận; Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được ban hành từ năm 2012 đã chưa dự liệu được vấn đề này, đã trở nên lạc hậu. Vì vậy, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng cần nghiên cứu, quy định các nội dung này thống nhất trong một văn bản có hiệu lực pháp lý cao để bảo đảm thực thi.
Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành và đi vào triển khai trên thực tế từ năm 2012 đã phát huy giá trị thực tiễn trong việc làm tinh gọn hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, làm cho một quy phạm pháp luật đang có hiệu lực được tiếp cận chính xác, đầy đủ, nhất là đối với những văn bản qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung. Tuy vậy, 10 năm qua, với sự phát triển của kỹ thuật xây dựng pháp luật, thực tiễn áp dụng pháp luật và đặc biệt là sự phát triển của khoa học, công nghệ đã làm cho nhiều quy định của Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật trở nên lạc hậu hoặc tạo ra những “điểm chênh”, “độ vênh” không cần thiết, không đáng có trong hệ thống pháp luật. Vì vậy, trong thời gian tới, các cơ quan có thẩm quyền cần có nghiên cứu tổng thể, toàn diện, đầy đủ nhằm phát huy hơn nữa hiệu quả của hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.
1. Điều 168 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định:
“1. Văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung phải được hợp nhất với văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung nhằm góp phần bảo đảm hệ thống pháp luật đơn giản, rõ ràng, dễ sử dụng, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật.
2. Việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện theo quy định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội”.
2. Xem: Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 1993, tr. 215; Đào Trí Úc, Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong sự nghiệp đổi mới, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, năm 1997, tr. 306; Giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật, Trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb. Tư pháp, năm 2007, tr. 65.
3. C.Mác và Ph.Ăngghen toàn tập, tập 6, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1993, tr. 332 - 333.
4. TS. Nguyễn Văn Quân, Nhà nước và pháp luật trong bối cảnh toàn cầu, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, năm 2021.
5. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đưa ra quan niệm về văn hóa như sau: “Vì lẽ sinh tồn cũng như mục đích của cuộc sống, loài người mới sáng tạo và phát minh ra ngôn ngữ, chữ viết, đạo đức, pháp luật, khoa học, tôn giáo, văn học, nghệ thuật, những công cụ cho sinh hoạt hàng ngày về mặc, ăn, ở và các phương thức sử dụng. Toàn bộ những sáng tạo và phát minh đó tức là văn hóa. Văn hóa là sự tổng hợp của mọi phương thức sinh hoạt cùng với biểu hiện của nó mà loài người đã sản sinh ra nhằm thích ứng những nhu cầu đời sống và đòi hỏi của sự sinh tồn” (Giáo trình Tư tưởng Hồ Chí Minh, Nxb. Chính trị - Hành chính, Hà Nội, năm 2011).
6. Ví dụ thứ 9 trong Phần IV. Trình bày nội dung được sửa đổi trong văn bản hợp nhất Phụ lục kèm theo Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.
7. Điều 3 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012.
8. Ví dụ: Chỉ hợp nhất Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
9. Khoản 3 Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
10. Như: Luật sửa đổi, bổ sung 37 Luật về quy hoạch.
11. Như: Luật sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản.
12. Điều 4 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012.
13. Điều 157 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (đã được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020).
Để góp phần khắc phục tình trạng một văn bản được sửa đổi, bổ sung nhiều lần nhưng các lần sửa đổi không hợp nhất nội dung của văn bản sửa đổi, bổ sung với nội dung của văn bản được sửa đổi, bổ sung, tại Điều 92 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (hiện nay là Điều 168 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 20201) đã quy định về việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật: “Văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy phạm pháp luật được hợp nhất về mặt kỹ thuật với văn bản được sửa đổi, bổ sung” và giao Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định những vấn đề cụ thể của việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.
Nhằm cụ thể hóa quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, góp phần đơn giản hóa hệ thống pháp luật và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc tiếp cận, tra cứu, áp dụng, thi hành văn bàn, ngày 22/3/2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật đã giải quyết được nhiều vấn đề lý luận, pháp lý đối với việc làm tinh gọn, dễ tiếp cận của hệ thống pháp luật, nhất là những văn bản qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung. Tuy vậy, đặt quy định này trong tổng thể quy định pháp luật hiện hành có liên quan cũng cho thấy nhiều khía cạnh cần phải được nghiên cứu, hoàn thiện để công tác hợp nhất văn bản đạt hiệu quả hơn nữa.
1. Sự cần thiết của hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật
Hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật lần đầu tiên được ghi nhận tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 nhưng phải đến năm 2012, khi Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành thì hoạt động này mới có đầy đủ cơ sở để được thực hiện trong thực tiễn.
Theo quy định tại Điều 2 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật thì: “Hợp nhất văn bản là việc đưa nội dung sửa đổi, bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó vào văn bản được sửa đổi, bổ sung theo quy trình, kỹ thuật quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật văn bản quy phạm pháp luật”. Theo đó, văn bản được hợp nhất là văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều và văn bản được sửa đổi, bổ sung; văn bản hợp nhất là văn bản được hình thành sau khi hợp nhất văn bản sửa đổi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung.
Từ khái niệm trên cho thấy, hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính kỹ thuật thuần túy, không tạo ra quy phạm pháp luật mới hay văn bản quy phạm pháp luật mới. Tuy vậy, thông qua hoạt động này, một văn bản hợp nhất được hình thành trên cơ sở văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung, bao gồm những quy phạm pháp luật đang có hiệu lực tại thời điểm ban hành, tạo thuận lợi cho người áp dụng, nghiên cứu pháp luật (đặc biệt là người áp dụng pháp luật) luôn tiếp cận được chính xác, đầy đủ những quy phạm pháp luật có hiệu lực tại thời điểm áp dụng. Song, điều này lại dẫn tới một thực tế là, trong cùng một thời điểm, trong hệ thống pháp luật tồn tại ba văn bản có cùng nội dung quy định về cùng một vấn đề mà trong đó, một văn bản là nội dung tổng hợp của hai văn bản còn lại. Chính vì lý do này, quá trình xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã có ý kiến cho rằng, không nên tồn tại hoạt động hợp nhất văn bản. Theo ý kiến này, mặc dù hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết, nhằm tạo sự minh bạch, dễ tiếp cận trong hệ thống pháp luật, song, hoạt động này lại làm phát sinh thêm văn bản quy phạm pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật trở nên cồng kềnh; thêm nữa, hoạt động hợp nhất văn bản chỉ là hoạt động mang tính kỹ thuật thuần túy, quá trình thực hiện nó tiềm ẩn nguy cơ làm sai lệch, mất tính chính xác của các nội dung quy phạm pháp luật hoặc văn bản quy phạm pháp luật đã được cơ quan, người có thẩm quyền ban hành. Ý kiến này cũng cho rằng, thực tiễn xây dựng pháp luật cần đến hoạt động hợp nhất là do có văn bản sửa đổi, bổ sung; nếu trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, người có thẩm quyền không ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung nữa thì sẽ không phải thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Khi cần điều chỉnh một quy định thì cơ quan, người có thẩm quyền có thể ban hành văn bản mới thay thế văn bản cũ, trong đó, đã có quy định pháp luật mới được điều chỉnh và những quy định được giữ nguyên.
Tuy nhiên, thực tế cho thấy, quy định về hợp nhất văn bản đã được Quốc hội ghi nhận tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, được Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định cụ thể tại Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động này được triển khai hiệu quả, ngày càng có ý nghĩa trong thực tiễn pháp lý hiện nay, chứng minh sự cần thiết của hoạt động hợp nhất văn bản. Trong phạm vi bài viết này, tác giả lý giải sự cần thiết của hoạt động hợp nhất văn bản trên ba khía cạnh sau:
Thứ nhất, xét từ bản chất của pháp luật, khoa học pháp lý đã chỉ rõ bản chất của pháp luật mang tính giai cấp và tính xã hội2. Bản chất này tạo cho pháp luật giá trị mang tính lịch sử trong từng quy định. C.Mác đã chỉ rõ: “Xã hội không lấy pháp luật làm cơ sở. Đó chỉ là ảo tưởng của những nhà luật học. Ngược lại, pháp luật phải lấy xã hội làm cơ sở, pháp luật phải là sự biểu hiện của lợi ích và nhu cầu chung của xã hội do một phương thức sản xuất vật chất nhất định sản sinh ra mà không phải là do ý muốn tùy tiện của một cá nhân… Chừng nào bộ luật không còn thích hợp với quan hệ xã hội nữa thì nó sẽ biến thành một mớ giấy lộn ngay”3. Trong quá trình phát triển của một Nhà nước thống nhất, về cơ bản, chính sách pháp luật có tính ổn định do một trong những đặc trưng cơ bản của luật thành văn là tính khái quát và tổng quát cao4. Tuy vậy, quan hệ xã hội vận động không ngừng theo quy luật của nó đã làm cho từng quy định pháp luật cụ thể trở nên lạc hậu. Khi đó, những quy định không còn phù hợp cần phải được điều chỉnh sửa đổi, thay thế ngay. Mỗi quy phạm pháp luật (dù mới hay cũ, đã bị sửa đổi, thay thế hay đang được áp dụng) đều thể hiện giá trị lịch sử, ghi nhận thực tiễn quan hệ xã hội vào thời kỳ mà quy phạm pháp luật đó điều chỉnh.
Thứ hai, pháp luật là một trong những biểu hiện của văn hóa5, nó mang các thuộc tính là tính kế thừa và tính kết nối của văn hóa trong quá trình phát triển; việc sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế một phần văn bản là biểu hiện tập trung và đầy đủ của các thuộc tính này.
Thứ ba, trong công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền hiện nay, với mục tiêu xây dựng hệ thống pháp luật hoàn thiện, điều chỉnh toàn diện và đầy đủ các mối quan hệ xã hội; cùng với việc đặt trong bối cảnh vận động không ngừng của thế giới trong xu thế toàn cầu hóa thì việc các quy định pháp luật phải thường xuyên được hoàn thiện, điều chỉnh là một tất yếu khách quan. Những điều chỉnh này là hiệu quả nhất khi nó vừa kế thừa và phát huy những quy định đã được ban hành trước đó, vừa bổ sung những quy định mới bằng việc sửa đổi, bổ sung, thay thế từng phần nội dung văn bản quy phạm pháp luật. Bằng cách này, Nhà nước cũng thể hiện được vai trò của mình trong việc điều chỉnh, điều hòa các quan hệ xã hội trong sự ổn định và phát triển.
Từ những phân tích trên cho thấy, việc ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế từng phần nội dung văn bản quy phạm pháp luật mà đồng thời với nó là hoạt động hợp nhất văn bản là một tất yếu khách quan của quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật phục vụ phát triển đất nước và hội nhập toàn cầu, bảo đảm tính thực thi và hiệu lực, hiệu quả của pháp luật.
2. Đối tượng hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật
Theo quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, đối tượng của hoạt động hợp nhất văn bản là văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành hoặc liên tịch ban hành, bao gồm: Văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng.
Tuy nhiên, đây là vấn đề mà khoa học pháp lý cần tiếp tục nghiên cứu. Mặc dù tại điều khoản quy định khái niệm hợp nhất văn bản đã xác định đối tượng của hoạt động hợp nhất văn bản như trên đã dẫn nhưng ngay chính trong Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, khi hướng dẫn về kỹ thuật hợp nhất văn bản, phần phụ lục của văn bản này đã hướng dẫn hợp nhất đối với cả nội dung văn bản quy phạm pháp luật được thay thế một phần6. Như vậy, xét ở khía cạnh bảo đảm yêu cầu về tính thống nhất trong nội dung văn bản thì giữa nội dung văn bản và phụ lục kèm theo Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật đã không bảo đảm được yêu cầu này.
Hơn nữa, theo Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, việc hợp nhất văn bản cũng không được thực hiện đối với văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương các cấp ban hành vì cho rằng, trên thực tế, số lượng văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của địa phương không nhiều, việc sửa đổi, bổ sung văn bản thường chỉ tập trung vào những nội dung cụ thể có phạm vi điều chỉnh hẹp nên ít ảnh hưởng đến việc tra cứu, tìm hiểu và áp dụng văn bản. Mặt khác, đa số các trường hợp, khi cần sửa đổi, bổ sung thì chính quyền địa phương thường ban hành văn bản thay thế.
Qua nghiên cứu cho thấy, vì ở các cấp chính quyền địa phương, việc sửa đổi, bổ sung văn bản thường chỉ tập trung vào những nội dung cụ thể có phạm vi điều chỉnh hẹp nên việc phải xây dựng, ban hành toàn văn một văn bản trong khi văn bản đó chỉ khác so với văn bản cũ một vài chi tiết cụ thể đã gây ra sự tốn kém thời gian, nhân lực, vật lực cho những nội dung không cần thiết, làm cho việc ban hành văn bản mang tính hình thức, làm giảm hiệu quả thi hành. Đặc biệt, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 không hạn chế chính quyền địa phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức là văn bản sửa đổi, bổ sung.
Chẳng hạn, năm 2021, do kinh tế bị ảnh hưởng nặng nề bởi dịch bệnh Covid-19 nên tại tỉnh A, các mức trợ giúp xã hội đối với các đối tượng bảo trợ xã hội được xác định ở mức là 360.000 đồng/tháng. Tuy nhiên, năm 2022, khi dịch bệnh được kiểm soát, tình hình kinh tế địa phương được khôi phục, Hội đồng nhân dân tỉnh A muốn điều chỉnh mức trợ giúp xã hội cao hơn nhằm bảo đảm an sinh xã hội, nâng cao đời sống của người dân thì chỉ ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung nội dung về mức trợ giúp xã hội trong văn bản đã ban hành trong năm 2021. Tuy nhiên, nội dung mới này lại không được hợp nhất vào văn bản đã ban hành nên tại tỉnh A, khi áp dụng pháp luật, phải cùng lúc áp dụng 02 văn bản đã được ban hành về vấn đề này. Khi đó, tính minh bạch, dễ tiếp cận của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của địa phương không được bảo đảm.
3. Nguyên tắc hợp nhất văn bản
Theo quy định pháp luật hiện hành, văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật. Vì vậy, để nâng cao trách nhiệm của các cơ quan thực hiện việc hợp nhất trong việc bảo đảm tính chính xác của nội dung văn bản hợp nhất, Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật7 quy định các nguyên tắc hợp nhất văn bản rất chặt chẽ, trong đó một trong các nguyên tắc này yêu cầu: “Chỉ hợp nhất văn bản do cùng một cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành”. Đồng thời, kết hợp với điều khoản khái niệm hợp nhất dẫn đến một trong các cách hiểu về nguyên tắc này là chỉ hợp nhất văn bản sửa đổi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung8.
Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã ghi nhận hình thức một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng cơ quan ban hành9. Theo đó, một văn bản quy phạm pháp luật có thể sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản quy phạm pháp luật và khi đó, tên của văn bản sửa đổi, bổ sung sẽ thay đổi10, không còn được cấu trúc gồm thuật ngữ “sửa đổi, bổ sung” ghép với tên của văn bản được sửa đổi bổ sung11. Do vậy, khi đặt quy định nêu trên của Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật với quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cho thấy “độ vênh” nhất định mà cơ quan, người có thẩm quyền cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện để bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật và tính toàn diện của quy định.
4. Sử dụng văn bản hợp nhất
Theo quy định pháp luật hiện hành thì: “Văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật”12. Đồng thời, hợp nhất là hoạt động đưa nội dung sửa đổi, bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó vào văn bản được sửa đổi, bổ sung. Các quy định này dẫn tới các quan điểm khác nhau về giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất.
Quan điểm thứ nhất cho rằng, việc tồn tại văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều là không cần thiết vì khi thực hiện kỹ thuật hợp nhất, toàn bộ nội dung sửa đổi, bổ sung đã được đưa vào văn bản được sửa đổi, bổ sung để hình thành nên văn bản hợp nhất. Khi đó, sẽ sử dụng văn bản hợp nhất trong áp dụng và thi hành pháp luật. Nói cách khác, văn bản hợp nhất sẽ thay thế văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung.
Quan điểm thứ hai cho rằng, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là một kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, hợp nhất văn bản chỉ đơn thuần là việc chuyển những nội dung sửa đổi, bổ sung của văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều vào văn bản được sửa đổi, bổ sung và không ảnh hưởng đến hiệu lực của văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều. Với quan điểm này, hợp nhất văn bản là một kỹ thuật sao chép có tính chính xác cao và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận theo trình tự, thủ tục theo quy định. Hơn nữa, Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật cũng không quy định văn bản hợp nhất thay thế văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi bổ sung. Do vậy, việc tra cứu, tìm kiếm quy định pháp luật sẽ được thực hiện trên 03 nguồn gồm: Văn bản được sửa đổi, bổ sung, văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản hợp nhất.
Quan điểm thứ ba cho rằng, mặc dù Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật quy định đưa nội dung sửa đổi, bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó vào văn bản được sửa đổi, bổ sung để sử dụng văn bản hợp nhất chính thức trong áp dụng và thi hành pháp luật nhưng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 với quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 của Chính phủ) quy định, khi một văn bản hoặc nội dung văn bản được sửa đổi, bổ sung thì cơ quan có thẩm quyền phải công bố hết hiệu lực đối với phần văn bản đã được sửa đổi, bổ sung đó13. Như vậy, việc hợp nhất văn bản không thể thực hiện được trên phần nội dung đã được công bố hết hiệu lực. Phải chăng, có sự không thống nhất trong hệ thống pháp luật?
Có thể thấy, mặc dù hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật chỉ là hoạt động kỹ thuật thuần túy, song, đó là hoạt động kỹ thuật trong quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật, với yêu cầu chính xác tuyệt đối và được xác thực bởi cơ quan, người có thẩm quyền và bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước (vì được ghi nhận giá trị sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật) nên nó cần được tiếp tục nghiên cứu, xem xét nâng giá trị sử dụng ở mức độ thay thế văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung để dễ dàng trong áp dụng mà vẫn bảo đảm ghi nhận tính lịch sử cụ thể của quy định pháp luật. Hơn nữa, với lập luận tương tự như quan điểm thứ ba, quy định được sửa đổi, bổ sung trong văn bản được sửa đổi, bổ sung đã hết hiệu lực, nội dung có hiệu lực là quy định mới được ban hành trong văn bản sửa đổi, bổ sung và nội dung này đã được thực hiện hợp nhất, đứng vào vị trí của quy định trong văn bản được sửa đổi, bổ sung. Chính vì vậy, ở đây không tồn tại sự không thống nhất giữa Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 với Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật mà ngược lại, luôn bảo đảm tính thống nhất. Khi đó, quá trình tra cứu và áp dụng pháp luật được dẫn chiếu đến quy định có tên cũ nhưng nội dung mới và gắn với thuật ngữ “đã được sửa đổi, bổ sung”.
Như vậy, đánh giá từ các khía cạnh pháp lý và thực tế pháp lý như trên đều cho thấy, việc quy định giá trị sử dụng của văn bản hợp nhất như quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là chưa tương xứng với giá trị thực tế của văn bản này trong đời sống pháp lý.
5. Việc đăng văn bản hợp nhất trên Công báo, Trang thông tin điện tử và Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật
Nhằm phổ biến văn bản trên diện rộng, nhanh chóng, bảo đảm đơn giản, thuận tiện, hiệu quả khi sử dụng, giúp cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể dễ dàng tiếp cận, tra cứu và tìm hiểu văn bản, góp phần tạo thuận lợi cho công tác thi hành pháp luật, Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật quy định văn bản hợp nhất phải được đăng đồng thời với văn bản sửa đổi, bổ sung trên cùng một số Công báo (Công báo in và Công báo điện tử) và đăng trên Trang thông tin điện tử chính thức của các cơ quan nhà nước thực hiện hợp nhất văn bản. Quy định này xuất phát từ giá trị áp dụng của văn bản hợp nhất được xác định tại Điều 4 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời khẳng định sự bảo đảm của Nhà nước về độ chính xác, độ tin cậy và tính chính thức của văn bản hợp nhất. Theo đó, văn bản hợp nhất đòi hỏi phải có độ tin cậy cao về tính chính xác và phải được công bố, công khai mang tính chính thức từ phía cơ quan nhà nước. Như vậy, cơ quan, tổ chức, cá nhân hoàn toàn có thể tin tưởng khi trích dẫn, sử dụng các quy định của văn bản hợp nhất có được từ nguồn Công báo.
Ngoài ra, khoản 2 Điều 13 Nghị định số 52/2015/NĐ-CP ngày 28/5/2015 của Chính phủ về cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật quy định: “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và Thủ trưởng cơ quan nhà nước khác ở Trung ương có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc cập nhật văn bản hợp nhất thuộc thẩm quyền hợp nhất theo quy định của Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và Thủ trưởng cơ quan nhà nước khác ở Trung ương có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc cập nhật văn bản hợp nhất của Quốc hội do mình chủ trì soạn thảo”.
Như vậy, ngoài Công báo và Trang thông tin điện tử, văn bản hợp nhất phải được đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật theo quy định. Tuy nhiên, xem xét các quy định pháp luật nêu trên cho thấy, những quy định về cùng một yêu cầu công bố không khai văn bản hợp nhất lại đang được quy định ở hai văn bản có giá trị pháp lý khác nhau, thể hiện sự tản mát, thiếu nhất quán của quy định pháp luật. Nguyên nhân của thực trạng này có thể do quá trình phát triển và vận động không ngừng của cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0 đã làm thay đổi, mở ra những cách tiếp cận, lưu trữ văn bản quy phạm pháp luật mới trong thực tế xã hội mà pháp luật ghi nhận; Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được ban hành từ năm 2012 đã chưa dự liệu được vấn đề này, đã trở nên lạc hậu. Vì vậy, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng cần nghiên cứu, quy định các nội dung này thống nhất trong một văn bản có hiệu lực pháp lý cao để bảo đảm thực thi.
Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành và đi vào triển khai trên thực tế từ năm 2012 đã phát huy giá trị thực tiễn trong việc làm tinh gọn hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, làm cho một quy phạm pháp luật đang có hiệu lực được tiếp cận chính xác, đầy đủ, nhất là đối với những văn bản qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung. Tuy vậy, 10 năm qua, với sự phát triển của kỹ thuật xây dựng pháp luật, thực tiễn áp dụng pháp luật và đặc biệt là sự phát triển của khoa học, công nghệ đã làm cho nhiều quy định của Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật trở nên lạc hậu hoặc tạo ra những “điểm chênh”, “độ vênh” không cần thiết, không đáng có trong hệ thống pháp luật. Vì vậy, trong thời gian tới, các cơ quan có thẩm quyền cần có nghiên cứu tổng thể, toàn diện, đầy đủ nhằm phát huy hơn nữa hiệu quả của hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.
Nguyễn Thị Thu Hòe
Phó Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp
Phó Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp
1. Điều 168 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định:
“1. Văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung phải được hợp nhất với văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung nhằm góp phần bảo đảm hệ thống pháp luật đơn giản, rõ ràng, dễ sử dụng, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật.
2. Việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện theo quy định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội”.
2. Xem: Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 1993, tr. 215; Đào Trí Úc, Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong sự nghiệp đổi mới, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, năm 1997, tr. 306; Giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật, Trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb. Tư pháp, năm 2007, tr. 65.
3. C.Mác và Ph.Ăngghen toàn tập, tập 6, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1993, tr. 332 - 333.
4. TS. Nguyễn Văn Quân, Nhà nước và pháp luật trong bối cảnh toàn cầu, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, năm 2021.
5. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đưa ra quan niệm về văn hóa như sau: “Vì lẽ sinh tồn cũng như mục đích của cuộc sống, loài người mới sáng tạo và phát minh ra ngôn ngữ, chữ viết, đạo đức, pháp luật, khoa học, tôn giáo, văn học, nghệ thuật, những công cụ cho sinh hoạt hàng ngày về mặc, ăn, ở và các phương thức sử dụng. Toàn bộ những sáng tạo và phát minh đó tức là văn hóa. Văn hóa là sự tổng hợp của mọi phương thức sinh hoạt cùng với biểu hiện của nó mà loài người đã sản sinh ra nhằm thích ứng những nhu cầu đời sống và đòi hỏi của sự sinh tồn” (Giáo trình Tư tưởng Hồ Chí Minh, Nxb. Chính trị - Hành chính, Hà Nội, năm 2011).
6. Ví dụ thứ 9 trong Phần IV. Trình bày nội dung được sửa đổi trong văn bản hợp nhất Phụ lục kèm theo Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.
7. Điều 3 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012.
8. Ví dụ: Chỉ hợp nhất Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
9. Khoản 3 Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
10. Như: Luật sửa đổi, bổ sung 37 Luật về quy hoạch.
11. Như: Luật sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản.
12. Điều 4 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012.
13. Điều 157 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (đã được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020).
