Một số vấn đề về giải quyết việc nuôi con nuôi đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài

Hiện nay, cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài có hơn 4 triệu người, phân bố không đồng đều tại 103 nước và vùng lãnh thổ trên khắp thế giới. Nhà nước ta luôn có chính sách khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi để người Việt Nam định cư ở nước ngoài giữ quan hệ gắn bó với gia đình và quê hương, góp phần xây dựng quê hương, đất nước. Đối với lĩnh vực nuôi con nuôi, trong thời gian qua, công tác giải quyết việc người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam thường trú ở trong nước làm con nuôi đã đem lại những kết quả tích cực, giúp nhiều trẻ em có hoàn cảnh khó khăn được nuôi dưỡng trong môi trường gia đình và xã hội mới, đảm bảo trẻ em phát triển toàn diện về thể chất và tinh thần. Tuy nhiên, công tác này cũng bộc lộ những hạn chế nhất định, làm ảnh hưởng đến lợi ích của trẻ em, do cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài không công nhận giá trị pháp lý của Giấy chứng nhận việc nuôi con nuôi do Ủy ban nhân cấp xã cấp trong trường hợp người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam thường trú ở trong nước làm con nuôi. Bài viết này sẽ đánh giá thực trạng, phân tích nguyên nhân và đề xuất giải pháp khắc phục tình trạng này.

1. Khái niệm người Việt Nam định cư ở nước ngoài

Về khái niệm người Việt Nam định cư ở nước ngoài, pháp luật Việt Nam quy định như sau:
Theo khoản 3 Điều 3 Nghị định số 138/2006/NĐ-CP ngày 15/11/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành các quy định của Bộ luật Dân sự về quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài (Nghị định số 138/2006/NĐ-CP), người Việt Nam định cư ở nước ngoài là người có quốc tịch Việt Nam và người gốc Việt Nam đang cư trú, làm ăn, sinh sống lâu dài ở nước ngoài.

Theo khoản 3 Điều 3 Luật Quốc tịch năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam và người gốc Việt Nam cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài. Theo khoản 4 Điều 3 Luật Quốc tịch năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài là người Việt Nam đã từng có quốc tịch Việt Nam mà khi sinh ra quốc tịch của họ được xác định theo nguyên tắc huyết thống và con, cháu của họ đang cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài.

Ngoài quy định của Nghị định số 138/2006/NĐ-CP và Luật Quốc tịch về khái niệm người Việt Nam định cư ở nước ngoài nêu trên, các văn bản quy phạm pháp luật khác có điều chỉnh riêng đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhưng không có khái niệm, chẳng hạn, Thông tư liên tịch số 05/2009/TTLT-BCA-BNG ngày 12/5/2009 của Bộ Công an và Bộ Ngoại giao hướng dẫn thủ tục giải quyết cho công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài đăng ký thường trú tại Việt Nam (đã hết hiệu lực thi hành), Nghị định số 82/2015/NĐ-CP ngày 24/9/2015 của Chính phủ quy định về việc miễn thị thực cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài và người nước ngoài là vợ, chồng, con của người Việt Nam định cư ở nước ngoài hoặc của công dân Việt Nam…

Như vậy, có thể khẳng định rằng, về phương diện pháp lý, khái niệm người Việt Nam định cư ở nước ngoài được hiểu thống nhất theo quy định của  Nghị định số 138/2006/NĐ-CP, Luật Quốc tịch và dựa trên 02 tiêu chí là quốc tịch Việt Nam (công dân Việt Nam hoặc có quốc tịch Việt Nam theo huyết thống) và có thời gian cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài. Trong các văn bản quy phạm pháp luật khác, thuật ngữ người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sử dụng phổ biến nhưng không có định nghĩa cụ thể nên có thể hiểu rằng, nội hàm của thuật ngữ này cũng dựa trên khái niệm được nêu trên đây. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng pháp luật đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài trong nhiều trường hợp rất khó khăn, do không có hướng dẫn cụ thể thế nào được coi là “có thời gian cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài”. Có quan điểm cho rằng, có thể căn cứ vào việc công dân Việt Nam đã nhập quốc tịch nước ngoài hoặc đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền của nước ngoài cho phép thường trú (được cấp thẻ thường trú) tại nước ngoài. Theo quan điểm khác thì có thể căn cứ vào khoảng thời gian nhất định mà công dân Việt Nam đã sinh sống ở nước ngoài (5 năm, 7 năm…), không tính đến mục đích của việc cư trú đó (chẳng hạn công dân Việt Nam đi du học).

Để có cách hiểu và áp dụng đúng pháp luật đối với đối tượng người Việt Nam định cư ở nước ngoài, cần có quy định pháp luật hướng dẫn cụ thể về khái niệm này, đặc biệt là các tiêu chí để xác định “cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài”.

2. Quy định của pháp luật về nuôi con nuôi đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài

Văn bản pháp luật đầu tiên điều chỉnh vấn đề nuôi con nuôi nước ngoài là Quyết định số 145-HĐBT ngày 29/4/1992 của Hội đồng Bộ trưởng ban hành quy định tạm thời về việc cho người nước ngoài nhận con nuôi là trẻ em Việt Nam bị mồ côi, bị bỏ rơi, bị tàn tật ở các cơ sở nuôi dưỡng do ngành Lao động - Thương binh và Xã hội quản lý (Quyết định số 145-HĐBT). Đối tượng người Việt Nam định cư ở nước ngoài không được điều chỉnh trong văn bản này. Do vậy, có thể hiểu rằng, ở thời điểm đó chưa có quy định pháp luật về nuôi con nuôi áp dụng đối với trường hợp người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam thường trú trong nước làm con nuôi.

Ngày 30/11/1994, Chính phủ ban hành Nghị định số 184-CP quy định về thủ tục kết hôn, nhận con ngoài giá thú, nuôi con nuôi, nhận đỡ đầu giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài (Nghị định số 184-CP). Nghị định này bãi bỏ Quyết định số 145-HĐBT. Về nuôi con nuôi, các quy định của Nghị định số 184-CP được áp dụng đối với trường hợp người nước ngoài xin nhận trẻ em Việt Nam thường trú tại Việt Nam hoặc trẻ em Việt Nam cư trú ở nước ngoài làm con nuôi. Như vậy, quy định của Nghị định số 184-CP cũng không được áp dụng đối với trường hợp người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi.

Ngày 10/7/2002, Chính phủ ban hành Nghị định số 68/2002/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Hôn nhân và gia đình về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài (Nghị định số 68/2002/NĐ-CP). Nghị định này thay thế Nghị định số 184-CP. Đây là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên điều chỉnh vấn đề nuôi con nuôi của công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài. Về vấn đề nuôi con nuôi, các quy định của Nghị định số 68/2002/NĐ-CP được áp dụng đối với trường hợp nuôi con nuôi giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài, giữa người nước ngoài thường trú tại Việt Nam với nhau và giữa công dân Việt Nam với nhau mà một bên hoặc cả hai bên định cư ở nước ngoài. Trong trường hợp công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài xin nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi thì không bị giới hạn về đối tượng trẻ em được nhận làm con nuôi theo quy định tại khoản 2 Điều 36 Nghị định số 68/2002/NĐ-CP.

Luật Nuôi con nuôi kế thừa những quy định tiến bộ của Nghị định số 68/2002/NĐ-CP, trong đó có quy định điều chỉnh vấn đề nuôi con nuôi của công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài. Khoản 5 Điều 3 Luật Nuôi con nuôi quy định rõ rằng, việc nuôi con nuôi giữa công dân Việt Nam với nhau mà một bên định cư ở nước ngoài là nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Do đó, các quy định của Luật Nuôi con nuôi về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài được áp dụng đối với việc công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam thường trú ở trong nước làm con nuôi.

Quy định của Luật Nuôi con nuôi về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài dựa trên quy định tại Điều 758 Bộ luật Dân sự năm 2005 về quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài. Theo đó, quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài là quan hệ dân sự có ít nhất một trong các bên tham gia là cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài hoặc là các quan hệ dân sự giữa các bên tham gia là công dân, tổ chức Việt Nam nhưng căn cứ để xác lập, thay đổi, chấm dứt quan hệ đó theo pháp luật nước ngoài, phát sinh tại nước ngoài hoặc tài sản liên quan đến quan hệ đó ở nước ngoài. Quy định của Luật Nuôi con nuôi về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài hiện nay vẫn phù hợp với quy định tại khoản 25 Điều 3 Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014 về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài. Tuy nhiên, khái niệm quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài trong Bộ luật Dân sự năm 2015 có phạm vi hẹp hơn so với Bộ luật Dân sự năm 2005. Khoản 2 Điều 663 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài là quan hệ dân sự thuộc một trong các trường hợp sau đây: Có ít nhất một trong các bên tham gia là cá nhân, pháp nhân nước ngoài; các bên tham gia đều là công dân Việt Nam, pháp nhân Việt Nam nhưng việc xác lập, thay đổi, thực hiện hoặc chấm dứt quan hệ đó xảy ra tại nước ngoài; các bên tham gia đều là công dân Việt Nam, pháp nhân Việt Nam nhưng đối tượng của quan hệ dân sự đó ở nước ngoài. Như vậy, theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015 thì việc người Việt Nam định cư ở nước ngoài xác lập quan hệ nuôi con nuôi tại Việt Nam không phải là quan hệ dân sự có yếu tố nước ngoài, nghĩa là không phải việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Quy định này của Bộ luật Dân sự năm 2015 không phù hợp trong lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Nếu coi việc người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam thường trú trong nước làm con nuôi là nuôi con nuôi trong nước thì phải áp dụng quy định pháp luật về nuôi con nuôi trong nước. Như vậy sẽ không đáp ứng yêu cầu của Công ước La Hay năm 1993 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực con nuôi quốc tế (Công ước La Hay). Vì theo quy định tại Điều 2 Công ước La Hay, Công ước phải được áp dụng khi một trẻ em thường trú ở quốc gia ký kết này đã, đang hoặc sẽ được chuyển đến một quốc gia khác sau khi được một người hoặc một cặp vợ chồng thường trú ở quốc gia khác nhận làm con nuôi. Do đó, việc người Việt Nam định cư ở nước ngoài (thường xuyên sinh sống, làm việc ở nước ngoài) nhận trẻ em Việt Nam thường trú ở trong nước làm con nuôi phải áp dụng Công ước La Hay, vì trẻ em sau khi được nhận làm con nuôi sẽ được chuyển đến nước nơi người nhận con nuôi thường trú.

3. Thực tiễn công tác giải quyết việc nuôi con nuôi đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài

Trong thời gian qua, đối tượng người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam thường trú ở trong nước làm con nuôi chủ yếu là những người đi lao động, học tập sau đó ở lại định cư tại các nước như Séc, Hungari, Úc… Đối tượng trẻ em được nhận làm con nuôi chủ yếu là trẻ em thuộc diện có quan hệ họ hàng, đang ở độ tuổi đi học. Người xin nhận con nuôi trong các trường hợp là người Việt Nam vẫn còn đăng ký hộ khẩu thường trú ở trong nước nhưng thực tế đã sinh sống, làm ăn lâu dài ở nước ngoài, thậm chí có người đã được cấp thẻ thường trú hoặc đã có quốc tịch nước ngoài, hàng năm chỉ về Việt Nam một đến hai lần để thăm người thân.

Theo quy định của Công ước La Hay, pháp luật của các nước và tại khoản 1 Điều 28 Luật Nuôi con nuôi thì đây là trường hợp nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, thẩm quyền quyết định thuộc về Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Tuy nhiên, trong thời gian qua, nhiều Ủy ban nhân dân cấp xã đã tiến hành đăng ký việc nuôi con nuôi trong các trường hợp trên theo thủ tục nuôi con nuôi trong nước. Việc Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện đăng ký việc nuôi con nuôi là không đúng thẩm quyền, dẫn đến hậu quả Giấy chứng nhận nuôi con nuôi không được cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài công nhận, trẻ em không được nhập cảnh và thường trú ở nước ngoài và phía nước ngoài nghi ngờ sự trung thực của cơ quan có thẩm quyền Việt Nam. Trước thực trạng trên, Cục Con nuôi đã có Công văn số 277/CCN-CSVB ngày 07/6/2017 gửi Sở Tư pháp các tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương đề nghị quán triệt Ủy ban nhân dân cấp xã nếu có thông tin xác định được người nhận con nuôi là công dân Việt Nam đang cư trú, sinh sống ở nước ngoài thì không tiến hành đăng ký việc nuôi con nuôi.

Nguyên nhân của tình trạng đăng ký nuôi con nuôi không đúng thẩm quyền nêu trên là do không có hướng dẫn cụ thể về các tiêu chí để xác định thế nào là người Việt Nam định cư ở nước ngoài (thời gian cư trú, sinh sống 3 năm, 5 năm hay 7 năm...). Do đó, các địa phương chỉ căn cứ vào giấy tờ do cơ quan có thẩm quyền Việt Nam cấp (đa số là sổ hộ khẩu và chứng minh thư nhân dân) để xác định người nhận con nuôi vẫn thường trú tại Việt Nam. Ngoài ra, cũng có tình trạng do nể nang nên mặc dù biết là người dân đã ra nước ngoài sinh sống nhiều năm nhưng vẫn tiến hành đăng ký việc nuôi con nuôi theo diện nuôi con nuôi trong nước.

Để hạn chế tình trạng đăng ký không đúng thẩm quyền đối với trường hợp người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam thường trú trong nước làm con nuôi, cần có hướng dẫn cụ thể các tiêu chí để xác định thế nào là người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Theo hướng dẫn của Hội nghị La Hay về tư pháp quốc tế, các cơ quan có thẩm quyền có thể căn cứ vào những yếu tố sau đây:

- Khoảng thời gian người nhận con nuôi đã sống ở nước ngoài;

- Ý định của họ về việc cư trú tại nước đó (họ dự kiến sẽ ở đó trong bao lâu nữa, họ có hợp đồng lao động chắc chắn không, họ nhìn nhận việc cư trú ở đó như thế nào, họ có ý định trở về nước nơi họ có quốc tịch khi hợp đồng lao động hết hạn không?);

- Mục đích, lý do của việc họ cư trú ở đó, bao gồm cả những điều kiện liên quan đến việc cư trú này;

- Sự gắn bó của họ với nước này, bao gồm sự gắn bó về đời sống cá nhân, xã hội và kinh tế (chẳng hạn như có nhà cửa, có công việc và thu nhập chính, con cái học hành ở đó…);

- Sự tiếp tục gắn bó với nước nơi họ có quốc tịch (chẳng hạn họ có còn sở hữu bất động sản ở đó không?).

Ngoài ra, điều quan trọng là cán bộ làm công tác đăng ký nuôi con nuôi tại Ủy ban nhân dân cấp xã cần nêu cao tinh thần trách nhiệm, không nể nang, không vì áp lực của người dân và khi đăng ký việc nuôi con nuôi cần xác minh đầy đủ thông tin. Trường hợp có thông tin về việc người nhận con nuôi thuộc diện làm ăn, sinh sống lâu dài ở nước ngoài thì không đăng ký việc nuôi con nuôi để tránh tình trạng cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài không tin tưởng vào quyết định của cơ quan có thẩm quyền Việt Nam, từ đó ảnh hưởng đến uy tín của Việt Nam trong cộng đồng quốc tế.