Quy định về nghĩa vụ và quyền của công chức theo Luật Cán bộ, công chức năm 2008 - Một số bất cập và kiến nghị hoàn thiện

1. Các quy định về nghĩa vụ của công chức

Pháp luật Việt Nam quy định các nghĩa vụ chung của công chức: Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, sự quản lý của Nhà nước; tuân thủ Hiến pháp và pháp luật; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân; phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền. Các quy định này không chỉ là các nghĩa vụ chung của công chức mà cũng chính là các nguyên tắc của chế độ công vụ mà công chức cần phải tuân thủ khi thực hiện nghĩa vụ của mình. Đồng thời, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 có quy định cụ thể qua nguyên tắc quản lý cán bộ: “Kết hợp giữa tiêu chuẩn chức danh, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế; Thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, chế độ trách nhiệm cá nhân và phân công, phân cấp rõ ràng”[1] nhằm làm rõ và xác định trách nhiệm của cá nhân thông qua vị trí việc làm, phân công, phân cấp rõ ràng.

Để đảm bảo trật tự kỷ cương trong hoạt động công vụ, công chức có nghĩa vụ liên quan đến thể chế chính trị, chế độ nhà nước và nhân dân theo Điều 8 Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Các nghĩa vụ trong thi hành công vụ: Thực hiện đúng, đầy đủ và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao; có ý thức tổ chức kỷ luật; nghiêm chỉnh chấp hành nội quy, quy chế của cơ quan, tổ chức, đơn vị; báo cáo người có thẩm quyền khi phát hiện hành vi vi phạm pháp luật trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; bảo vệ bí mật nhà nước; chủ động và phối hợp chặt chẽ trong thi hành công vụ; giữ gìn đoàn kết trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; bảo vệ, quản lý và sử dụng hiệu quả, tiết kiệm tài sản nhà nước được giao; chấp hành quyết định của cấp trên. Người ra quyết định phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình. Đồng thời, đối với công chức là người đứng đầu còn thực hiện các nghĩa vụ: Chỉ đạo tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị; kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn việc thi hành công vụ của cán bộ, công chức; tổ chức thực hiện các biện pháp phòng, chống quan liêu, tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và chịu trách nhiệm về việc để xảy ra quan liêu, tham nhũng, lãng phí trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về dân chủ cơ sở, văn hóa công sở trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; xử lý kịp thời, nghiêm minh cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý có hành vi vi phạm kỷ luật, pháp luật, có thái độ quan liêu, hách dịch, cửa quyền, gây phiền hà cho công dân; giải quyết kịp thời, đúng pháp luật, theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của cá nhân, tổ chức.

 Trong hoạt động công vụ, công chức cần thực hiện các quy định về đạo đức công vụ; văn hóa giao tiếp với nhân dân ở công sở; những việc công chức không được làm như phải thực hiện cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư trong hoạt động công vụ; phải gần gũi với nhân dân; có tác phong, thái độ lịch sự, nghiêm túc, khiêm tốn; ngôn ngữ giao tiếp phải chuẩn mực, rõ ràng, mạch lạc; không được hách dịch, cửa quyền, gây khó khăn, phiền hà cho nhân dân khi thi hành công vụ; không trốn tránh trách nhiệm, thoái thác nhiệm vụ được giao. Những quy định này cũng thể hiện bổn phận của công chức cần thực hiện, đề cao trách nhiệm của công chức.

Ngoài ra, trách nhiệm của công chức còn thể hiện qua quy định đánh giá công chức thuộc quyền, cụ thể: “Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị sử dụng công chức có trách nhiệm đánh giá công chức thuộc quyền”[2]. Điều 7 Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ cũng đã nêu rõ nội dung của chế độ trách nhiệm này.

2. Các quy định về quyền của công chức

Quyền của công chức là cơ sở bảo đảm, là điều kiện và phương tiện, động lực thúc đẩy để công chức thực thi có hiệu quả các nghĩa vụ được giao, tận tâm, tận lực với công vụ mà không bị chi phối bởi những lo toan về cuộc sống thường ngày. Quyền của công chức bao gồm quyền hạn, quyền lợi và các điều kiện bảo đảm thi hành công vụ.

Theo Điều 11 Luật Cán bộ, công chức năm 2008, công chức có các quyền và những bảo đảm để thực hiện công vụ đó là: Được giao quyền tương xứng với nhiệm vụ; được bảo đảm trang thiết bị và các điều kiện làm việc khác theo quy định của pháp luật; được cung cấp thông tin liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn được giao; được đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ chính trị, chuyên môn, nghiệp vụ; được pháp luật bảo vệ khi thi hành công vụ. Trên cơ sở này, Luật cũng đã có những quy định cụ thể hơn về quyền của công chức.

Về tiền lương và các chế độ liên quan đến tiền lương: Bảo đảm tiền lương tương xứng với nhiệm vụ, quyền hạn được giao, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước. Đối với những công chức làm việc ở miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn hoặc trong các ngành, nghề có môi trường độc hại, nguy hiểm được hưởng phụ cấp và chính sách ưu đãi theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp làm thêm giờ, làm đêm, đi công tác thì được hưởng tiền làm thêm giờ, tiền làm đêm, công tác phí.

Về các quyền lợi vật chất khác: Được hưởng chính sách ưu đãi về nhà ở, phương tiện đi lại, chế độ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, chế độ ốm đau, thai sản theo quy định của pháp luật; nếu bị thương hoặc hy sinh trong khi thi hành công vụ thì được xem xét hưởng chế độ, chính sách như thương binh, liệt sĩ; được nghỉ hàng năm, nghỉ lễ, nghỉ để giải quyết việc riêng theo quy định của pháp luật về lao động.

Về các quyền lợi tinh thần: Quyền được khen thưởng, bảo vệ danh dự, nhân phẩm; được bảo đảm quyền học tập, đào tạo, bồi dưỡng, nghiên cứu khoa học để nâng cao chuyên môn, nghiệp vụ; được thăng tiến trong con đường chức nghiệp, nâng bậc lương trước hạn.

Về trang thiết bị và các điều kiện làm việc khác, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 có dành một chương riêng (Chương VII) quy định về các điều kiện bảo đảm thi hành công vụ gồm công sở, nhà ở công vụ, trang thiết bị làm việc trong công sở, phương tiện đi lại để thi hành công vụ. Quy định này nhằm khẳng định rằng việc hoàn thành tốt trách nhiệm công vụ của công chức lãnh đạo, quản lý không thể thiếu trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm các điều kiện làm việc liên quan.

Ngoài ra, để đảm bảo cho công chức thực thi công vụ, pháp luật còn quy định quyền của từng chức vụ, chức danh trong các luật về tổ chức bộ máy, về quản lý nhà nước chuyên ngành; các văn bản dưới luật về chức trách, phân công nhiệm vụ của công chức; các nội quy, quy chế hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Như vậy, đối với công chức, bên cạnh việc quy định quyền chung, còn có những quy định về quyền riêng phù hợp với từng chức danh mà họ đảm nhiệm.

3. Một số bất cập và kiến nghị

Một là, nhìn một cách tổng thể, các quy định về nghĩa vụ và quyền của công chức chủ yếu mang tính định hướng, rất ít các quy định mang tính cụ thể để làm chuẩn mực đo lường kết quả thực thi công vụ, đánh giá hiệu quả nhiệm vụ và quản lý công chức; chưa xác định rõ ràng về công vụ, về công chức. Chẳng hạn, quy định phải trung thành với Tổ quốc, Đảng và Nhà nước thì phải sử dụng định lượng hay quy định nào để đo lường sự trung thành của công chức; các quy định về nghĩa vụ của công chức không được làm (như phải thực hiện cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư hay không trốn tránh trách nhiệm, thoái thác nhiệm vụ được giao) cũng rất khó thực hiện khi mà các nghĩa vụ đó thuộc về chuẩn mực đạo đức nhưng không được làm rõ. Với mục tiêu của nền công vụ là phải đảm bảo mọi công vụ được hoàn thành với chất lượng cao, do đó, cần phải quy định rõ trong luật những vấn đề như: Công vụ là gì, yêu cầu chất lượng thực thi công vụ như thế nào, xác định công chức chỉ là những người hoạt động trong cơ quan hành chính nhà nước.

Hai là, pháp luật còn quy định khá chung chung về nghĩa vụ giữa tập thể cơ quan, đơn vị và cá nhân công chức. Hầu như các văn bản chỉ đề cập việc thực hiện nghĩa vụ của công chức bằng cách sử dụng các cụm từ: Phân công, ủy quyền, các lĩnh vực quản lý nhà nước thuộc thẩm quyền; trong khi hoạt động của các cơ quan, đơn vị chủ yếu theo hướng các vấn đề sẽ được thảo luận tập thể và công chức đưa ra các quyết định hành chính để thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Ví dụ như khoản 1, Điều 7 Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định: “Sở thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh làm việc theo chế độ thủ trưởng và theo Quy chế làm việc của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ”. Với những quy định như vậy dẫn đến thực tế hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước thường xảy ra tình trạng những vấn đề thuộc thẩm quyền của công chức sẽ có quyết định không khác gì với ý kiến của tập thể. Điều này gây khó khăn trong việc phân định trách nhiệm của tập thể và trách nhiệm của cá nhân. Do đó, cần có những quy phạm quy định rõ trách nhiệm của tập thể và trách nhiệm của cá nhân theo hướng xác định rõ nhiệm vụ nào của cá nhân hay tập thể.

Làm rõ quan niệm về người có chức vụ, quyền hạn và người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để có sự điều chỉnh phù hợp về nghĩa vụ, quyền hạn của từng chủ thể. Xác định rõ nội hàm về trách nhiệm công vụ của công chức cho thống nhất trong các văn bản pháp luật vì hiện nay có văn bản quy định trách nhiệm là nhiệm vụ, quyền hạn; có văn bản quy định trách nhiệm là nghĩa vụ phải làm; có văn bản quy định trách nhiệm bao hàm cả hai ý niệm trên; đồng thời, bố trí và sử dụng thuật ngữ trách nhiệm công vụ của công chức tương thích với các quy định về nghĩa vụ và quyền của công chức.

Cần bổ sung quy định về trách nhiệm của người giao công vụ trong việc bảo đảm quyền cho công chức vì tại Điều 10 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 không quy định về nghĩa vụ của Thủ trưởng cơ quan bảo đảm quyền cho công chức khi thi hành công vụ, cũng không quy định về trách nhiệm khi Thủ trưởng cơ quan không làm tròn trách nhiệm này.

Ba là, pháp luật có quy định công chức được giao quyền tương xứng với nhiệm vụ và trong quá trình thực hiện thì phải chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, pháp luật chưa quy định rõ ràng, cụ thể trách nhiệm của từng công chức cũng như trách nhiệm tập thể với trách nhiệm cá nhân gắn với vị trí việc làm, do đó, trong nhiều trường hợp quy định quyền chưa tương xứng với nhiệm vụ. Trong hoạt động công vụ vẫn còn tồn tại tình trạng lẩn tránh trách nhiệm. Để nâng cao hơn nữa trách nhiệm của công chức cần phải quy định rõ ràng, cụ thể nghĩa vụ, quyền hạn gắn liền với vị trí việc làm để công chức biết họ phải làm gì và phải chịu trách nhiệm như thế nào về kết quả công việc của họ.

 Bên cạnh đó còn tồn tại một số quy định chưa phù hợp, chưa gắn thẩm quyền của người trực tiếp sử dụng lao động với thẩm quyền quyết định tuyển dụng; chế độ tiền lương, thu nhập còn thấp so với mặt bằng chung nên chưa làm thay đổi về nghĩa vụ, trách nhiệm của công chức, cũng chưa thực sự bảo đảm tính cạnh tranh trong hoạt động công vụ. Việc quy định về nghĩa vụ của công chức cũng còn hạn chế trong trường hợp công chức làm đúng các quy định nhưng chưa đạt kết quả theo yêu cầu; hoặc làm việc cầm chừng, vừa đủ bổn phận vì ngại trách nhiệm.

Bốn là, các quy định về chuẩn mực đạo đức công vụ, quy tắc ứng xử vẫn chưa được quy định chi tiết. Ngoài ra, cần xem thái độ thực hiện trách nhiệm, bổn phận của công chức là một trong những tiêu chí đánh giá đạo đức công vụ của công chức khi thi hành công vụ.

Điều 15 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định về đạo đức của công chức trong công vụ phải thực hiện cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư[3]. Đây là phẩm chất đạo đức cần phải có của công chức trong thi hành công vụ, bởi mọi hành vi của công chức đều ảnh hưởng đến Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân. Tuy nhiên, quy định này đã làm hạn chế nội hàm về đạo đức công vụ của công chức, nghĩa là trong hoạt động công vụ, công chức còn phải tuân thủ Hiến pháp, luật và các quy chế làm việc của cơ quan.

Năm là, quyền của công chức mới chỉ dừng lại ở các quy định mang tính chất “quyền lợi” tức là các cơ sở vật chất, điều kiện đảm bảo cần thiết để công chức thực thi công vụ. Do vậy, các thuật ngữ sử dụng trong luật để diễn đạt quyền của công chức chủ yếu là “được đảm bảo”, “được giao quyền”, “được nghỉ”. Có thể thấy, những quy định như vậy không tạo ra được quyền thực thụ cho công chức mà đặt công chức ở thế bị động. Trên thực tế, trong quá trình thực thi công vụ, công chức cũng cần có những quyền hạn nhất định đối với nhiệm vụ của bản thân (ra quyết định hành chính, hành vi hành chính, điều hành, quản lý…), vì vậy cần chỉnh sửa các thuật ngữ thành “có quyền”, “phải được”.

Sáu là, thuật ngữ tránh nhiệm của công chức không được sử dụng trong Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và cũng không quy định thành một chương độc lập mà được quy định chung với nội dung khen thưởng và xử lý vi phạm. Với cách quy định như vậy làm giảm đi trách nhiệm của công chức và cũng không thể hiện mối quan hệ giữa nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm. Vì vậy, cần phải thiết lập một chương quy định về trách nhiệm của công chức với tư cách là yếu tố để xác định khi công chức được đảm bảo đủ quyền mà không hoàn thành nghĩa vụ thì sẽ bị xử lý.

Thực tế hoạt động của các cơ quan nhà nước ở các quốc gia đã chứng minh bằng các chính sách, quyết định, việc thực thi các trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, công chức có thể làm thay đổi đời sống dân cư, xã hội[4] và theo tác giả Nguyễn Minh Đoan: “Một trong những trách nhiệm quan trọng của Nhà nước, cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức của cơ quan nhà nước là phải nghiêm chỉnh thực hiện pháp luật, phải tổ chức bộ máy nhà nước trên cơ sở pháp luật, phải quản lý xã hội và tiến hành các hoạt động đúng với các quy định của pháp luật”[5]. Vì vậy, để tăng cường trách nhiệm của công chức, xây dựng nền hành chính phục vụ và dân chủ, thiết nghĩ cần phải có sự điều chỉnh các quy định pháp luật về nghĩa vụ và quyền của công chức cho phù hợp với thực tiễn.