Quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ của đương sự trong tố tụng hành chính Việt Nam

Bài viết phân tích nội dung quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ theo quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015, đánh giá những hạn chế và đưa ra những kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật, bảo đảm quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ của đương sự trong tố tụng hành chính.

1. Quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ của đương sự theo quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015

Trong tố tụng hành chính, đương sự có quyền và nghĩa vụ chủ động thu thập, giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án và chứng minh yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp. Đây là một nguyên tắc tố tụng quan trọng được ghi nhận tại Điều 9 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Cung cấp tài liệu, chứng cứ vừa là quyền, đồng thời, cũng là nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng hành chính. Dưới góc độ quyền, cung cấp tài liệu, chứng cứ là quyền tố tụng đặc biệt quan trọng để đương sự có thể bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trong tố tụng hành chính.

1.1. Quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ trong các giai đoạn của quá trình giải quyết vụ án hành chính

Theo quy định tại khoản 5 Điều 55 Luật Tố tụng hành chính, đương sự có quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trong từng giai đoạn tố tụng, mức độ và điều kiện thực hiện quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ là khác nhau.

Thứ nhất, trong giai đoạn xét xử sơ thẩm vụ án hành chính:

Là hoạt động xét xử ở cấp thứ nhất, giai đoạn xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là giai đoạn trọng tâm của hoạt động tố tụng hành chính[1]. Trong giai đoạn này, các yêu cầu của đương sự được xem xét, đánh giá khách quan, toàn diện. Vì thế, việc thực hiện quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ của đương sự trong giai đoạn này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Trong đó, chuẩn bị xét xử sơ thẩm là giai đoạn chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho việc xét xử vụ án hành chính tại phiên tòa. Vì thế, trong giai đoạn này, đương sự có toàn quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trong giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm, thẩm phán được phân công giải quyết vụ án hành chính có thể yêu cầu đương sự nộp bổ sung tài liệu, chứng cứ. Theo quy định tại khoản 4 Điều 83 Luật Tố tụng hành chính, thời gian giao nộp tài liệu, chứng cứ do thẩm phán được phân công giải quyết vụ án ấn định nhưng không được quá thời hạn chuẩn bị xét xử theo thủ tục sơ thẩm quy định tại Điều 130  Luật Tố tụng hành chính[2]. Như vậy, trong thời hạn do thẩm phán được phân công giải quyết vụ án ấn định, đương sự có quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ do Tòa án yêu cầu và các tài liệu, chứng cứ khác để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Khi đã có quyết định đưa vụ án ra xét xử, theo quy định tại khoản 2 Điều 133 Luật Tố tụng hành chính, đối với tài liệu, chứng cứ Tòa án đã yêu cầu, đương sự chỉ có quyền giao nộp khi chứng minh lý do của việc chậm giao nộp tài liệu, chứng cứ. Đối với những tài liệu, chứng cứ mà trước đó Tòa án không yêu cầu đương sự phải giao nộp hoặc tài liệu, chứng cứ mà đương sự không thể biết được trong quá trình giải quyết vụ án theo thủ tục sơ thẩm thì đương sự có quyền giao nộp, trình bày tại phiên tòa sơ thẩm.

Thứ hai, trong thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính:

Với tính chất là thủ tục xét xử lại nên quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ trong thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính có những giới hạn nhất định so với giai đoạn xét xử sơ thẩm vụ án hành chính. Theo quy định tại Điều 227 Luật Tố tụng hành chính, đương sự chỉ được quyền giao nộp bổ sung tài liệu, chứng cứ trong giai đoạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm trong những trường hợp sau đây: (i) Những tài liệu, chứng cứ mà Tòa án cấp sơ thẩm đã yêu cầu giao nộp nhưng đương sự không giao nộp được vì có lý do chính đáng; (ii) Những tài liệu, chứng cứ mà Tòa án cấp sơ thẩm không yêu cầu đương sự giao nộp hoặc đương sự không thể biết được trong quá trình giải quyết vụ án theo thủ tục sơ thẩm. Quy định này vừa bảo đảm quyền tranh tụng của các đương sự và hiệu lực của hoạt động xét xử hành chính. Bên cạnh quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh được quy định tại Điều 219, Điều 227 Luật Tố tụng hành chính, đương sự có quyền bổ sung chứng cứ mới. Theo quy định này, trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm, người kháng cáo, Viện kiểm sát kháng nghị, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến kháng cáo, kháng nghị, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự có quyền bổ sung chứng cứ mới[3]. Như vậy, bên cạnh các tài liệu, chứng cứ được cung cấp theo Điều 227 Luật Tố tụng hành chính, đương sự là người kháng cáo hoặc có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến kháng cáo sẽ có quyền bổ sung chứng cứ mới trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm vụ án hành chính.

Thứ ba, trong thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm vụ án hành chính:

Giám đốc thẩm, tái thẩm là thủ tục xét lại các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật, vì thế, quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh ở các thủ tục này phải tuân thủ những điều kiện nhất định. Theo khoản 1 Điều 259 Luật Tố tụng hành chính, đương sự được quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án, Viện kiểm sát có thẩm quyền xem xét theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm, nếu những tài liệu, chứng cứ đó chưa được Tòa án cấp sơ thẩm, Tòa án cấp phúc thẩm yêu cầu giao nộp hoặc đã yêu cầu giao nộp nhưng đương sự không giao nộp được vì có lý do chính đáng hoặc những tài liệu, chứng cứ mà đương sự không thể biết được trong quá trình giải quyết vụ án. Vì thế, đương sự chỉ có quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ khi đề nghị người có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm và các tài liệu, chứng cứ này phải chưa được Tòa án cấp sơ thẩm, Tòa án cấp phúc thẩm yêu cầu giao nộp hoặc đã yêu cầu giao nộp nhưng đương sự không giao nộp được vì có lý do chính đáng hoặc những tài liệu, chứng cứ mà đương sự không thể biết được trong quá trình giải quyết vụ án. Quy định này vừa bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, vừa phù hợp với tính chất của giám đốc thẩm, tái thẩm và bảo đảm hiệu lực của hoạt động xét xử vụ án hành chính.

1.2. Các biện pháp bảo đảm thực hiện quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ của đương sự

Nhằm bảo đảm quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ của đương sự trong tố tụng hành chính, Luật Tố tụng hành chính quy định cụ thể về các biện pháp để đương sự thu thập chứng cứ tại khoản 1 Điều 84. Theo quy định này, đương sự có quyền tự mình thu thập tài liệu đọc được, nghe được, nhìn được, thông điệp dữ liệu điện tử; thu thập vật chứng; xác định người làm chứng và lấy xác nhận của người làm chứng. Ngoài ra, đương sự có quyền yêu cầu Ủy ban nhân dân cấp xã chứng thực chữ ký của người làm chứng; yêu cầu Tòa án ra quyết định trưng cầu giám định, định giá tài sản. Bên cạnh đó, tài liệu, chứng cứ trong vụ án hành chính có thể do các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác nhau lưu giữ, quản lý. Theo Điều 84 và  Điều 55 Luật Tố tụng hành chính, đương sự có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân đang lưu giữ, quản lý tài liệu, chứng cứ cung cấp tài liệu, chứng cứ đó cho mình để giao nộp cho Tòa án. Nếu trong trường hợp đương sự đã áp dụng các biện pháp cần thiết để thu thập chứng cứ mà vẫn không thể tự mình thu thập được, thì đương sự có quyền đề nghị Tòa án ra quyết định buộc cơ quan, tổ chức, cá nhân đang lưu giữ, quản lý chứng cứ cung cấp chứng cứ hoặc đề nghị Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ của vụ án mà tự mình không thể thực hiện được.

2. Một số bất cập, hạn chế trong quy định về quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ của đương sự và kiến nghị hoàn thiện

Thứ nhất, về thời hạn cung cấp tài liệu, chứng cứ:

Thời hạn cung cấp tài liệu, chứng cứ là một trong những quy định mới của Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Trước đây, việc Luật Tố tụng hành chính năm 2010 không quy định thời hạn giao nộp tài liệu, chứng cứ. Nội dung này được nhận định là nhằm bảo đảm tính linh hoạt tối đa cũng như sự bình đẳng cho các bên đương sự thực hiện nghĩa vụ chứng minh trong tranh tụng hành chính; đồng thời, giúp cho Tòa án có đủ chứng cứ giải quyết đúng đắn vụ án[4]. Tuy nhiên, nhằm bảo đảm bên bị kiện thực hiện nghĩa vụ này, pháp luật tố tụng hành chính cần giới hạn thời gian cung cấp, giao nộp tài liệu, chứng cứ[5]. Thực tiễn cho thấy, việc không quy định thời hạn cung cấp, giao nộp tài liệu, chứng cứ đã dẫn đến sự lạm dụng của các đương sự, nhất là người bị kiện làm vụ án hành chính bị kéo dài[6]. Ngoài ra, thời hạn đương sự cung cấp tài liệu, chứng cứ là nội dung được pháp Luật Tố tụng hành chính nhiều quốc gia quy định[7]. Vì thế, quy định thời hạn giao nộp tài liệu, chứng cứ của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 là hoàn toàn hợp lý và cần thiết nhằm bảo đảm trách nhiệm của các đương sự, hạn chế kéo dài quá trình tố tụng, qua đó bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong tố tụng hành chính. Tuy nhiên hiện nay, pháp luật tố tụng hành chính chưa đưa ra cơ sở để xác định thời hạn giao nộp tài liệu, chứng cứ. Hạn chế này có thể dẫn đến sự cảm tính và không thống nhất của thẩm phán được phân công giải quyết vụ án trong việc ấn định thời hạn, gây khó khăn cho đương sự trong việc thu thập và giao nộp tài liệu, chứng cứ. Vì thế, Luật Tố tụng hành chính cần quy định nguyên tắc xác định thời hạn cung cấp, giao nộp tài liệu chứng cứ. Tác giả cho rằng, trên cơ sở quy định tại khoản 1 Điều 93 Luật Tố tụng hành chính về thời hạn cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm cung cấp tài liệu, chứng cứ cho đương sự và Tòa án[8], thời hạn đương sự cung cấp tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án tối thiểu là 30 ngày kể từ ngày nhận được thông báo của Tòa án nhưng không quá thời hạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm.

Hiện nay, quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh ở thủ tục xét xử sơ thẩm vụ án hành chính được Luật Tố tụng hành chính chia làm hai giai đoạn là trong thời hạn do thẩm phán được phân công giải quyết vụ án ấn định (không được quá thời hạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm) và sau khi có quyết định đưa vụ án ra xét xử. Ở đây, do thời hạn giao nộp tài liệu, chứng cứ do thẩm phán được phân công giải quyết vụ án ấn định nên tùy theo từng trường hợp, thời hạn này hoàn toàn có thể được ấn định kết thúc trước khi hết thời hạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm. Từ đó có thể phát sinh trường hợp đương sự giao nộp tài liệu, chứng cứ được Tòa án yêu cầu khi đã hết thời hạn ấn định nhưng trước khi có quyết định đưa vụ án ra xét xử. Hiện nay, Luật Tố tụng hành chính chưa quy định về cách thức xử lý trong trường hợp này. Để bảo đảm tính thống nhất trong các quy định, bảo đảm quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh của đương sự nói chung và đương sự nó riêng, trong giai đoạn xét xử sơ thẩm, Luật Tố tụng hành chính chỉ cần quy định việc thực hiện quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ ở hai thời điểm là trong thời hạn do thẩm phán được phân công giải quyết vụ án hành chính ấn định và hết thời hạn được ấn định.

Thứ hai, phạm vi tài liệu, chứng cứ được giao nộp:

Bên cạnh thời hạn cung cấp, phạm vi tài liệu, chứng cứ được giao nộp trong từng giai đoạn tố tụng có ý nghĩa quan trọng bảo đảm quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ của đương sự. Trong đó, đối với các tài liệu, chứng cứ Tòa án yêu cầu, đương sự chỉ có quyền giao nộp trong thời hạn được ấn định. Đối với các tài liệu, chứng cứ mà Tòa án không yêu cầu phải giao nộp hoặc các tài liệu, chứng cứ mà đương sự không thể biết được trong quá trình giải quyết vụ án thì có quyền giao nộp, trình bày tại phiên tòa sơ thẩm, trong giai đoạn chuẩn  tại phiên tòa sơ thẩm hoặc cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án, Viện kiểm sát có thẩm quyền xem xét theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm.

Ở thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính, bên cạnh quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh được quy định tại Điều 227 Luật Tố tụng hành chính, theo quy định tại Điều 219 Luật Tố tụng hành chính, đương sự có quyền bổ sung chứng cứ mới. Theo quy định này, trong trường hợp đương sự là người kháng cáo hoặc có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến kháng cáo sẽ có quyền bổ sung chứng cứ mới trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm vụ án hành chính. Do pháp luật chưa hướng dẫn như thế nào là chứng cứ mới nên chứng cứ mới có thể hiểu là: (i) Bất cứ chứng cứ nào chưa được đương sự giao nộp trong quá trình giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục sơ thẩm hoặc (ii) Là những chứng cứ mà đương sự không thể biết được trong quá trình giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục sơ thẩm. Nếu hiểu theo nghĩa thứ nhất, có thể là chứng cứ mà Tòa án cấp sơ thẩm không yêu cầu đương sự giao nộp và cả những chứng cứ Tòa án cấp sơ thẩm đã yêu cầu đương sự giao nộp nhưng họ đã không giao nộp. Trong trường hợp chấp nhận chứng cứ Tòa án cấp sơ thẩm đã yêu cầu đương sự giao nộp nhưng đương sự không giao nộp và không có lý do chính đáng sẽ mâu thuẫn với quy định tại điểm a khoản 1 Điều 227 Luật Tố tụng hành chính và làm cho quy định về thời hạn gian nộp tài liệu, chứng cứ tại khoản 4 Điều 83 Luật Tố tụng hành chính trở nên vô nghĩa. Trong trường hợp chứng cứ mới được hiểu theo nghĩa thứ hai, đó là những chứng cứ mà đương sự không thể biết được trong quá trình giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục sơ thẩm, điều này sẽ trùng lắp với quy định tại điểm b khoản 1 Điều 227 Luật Tố tụng hành chính. Ngoài ra, trong trường hợp này, khi đương sự giao nộp tài liệu, chứng cứ mới tại phiên tòa phúc thẩm sẽ ảnh hưởng đến quyền tranh tụng của các đương sự khác và hiệu lực của hoạt động xét xử sơ thẩm. Như vậy, quy định tại Điều 219 có sự chồng chéo, mâu thuẫn với Điều 227 của Luật và không hợp lý. Vì thế, để bảo đảm tính thống nhất trong các quy định, bảo đảm quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh và hiệu lực của hoạt động xét xử hành chính, Điều 219 Luật Tố tụng hành chính cần được bãi bỏ.

Ngoài ra, đối với những tài liệu, chứng cứ mà Tòa án yêu cầu giao nộp, đương sự chỉ có thể giao nộp trong thời hạn được ấn định. Trong giai đoạn xét xử sơ thẩm vụ án hành chính, trường hợp sau khi có quyết định đưa vụ án ra xét xử theo thủ tục sơ thẩm, đương sự mới giao nộp tài liệu, chứng cứ mà Tòa án đã yêu cầu giao nộp trước đó thì đương sự phải chứng minh lý do của việc chậm giao nộp tài liệu, chứng cứ. Trong giai đoạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm và trong thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm, đương sự có quyền cung cấp những tài liệu, chứng cứ này khi có lý do chính đáng. Tuy nhiên hiện nay, pháp luật tố tụng hành chính chưa hướng dẫn như thế nào là “lý do chính đáng”. Vì thế, Tòa án nhân dân tối cao cần hướng dẫn cụ thể về “lý do chính đáng” mà đương sự có thể cung cấp các tài liệu, chứng cứ do Tòa án yêu cầu nhưng họ đã không thể nộp trong thời hạn ấn định.

Thứ ba, quyền đề nghị Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ của vụ án mà tự mình không thể thực hiện được:

Luật Tố tụng hành chính quy định các cấp độ khác nhau để đương sự có thể thu thập được tài liệu, chứng cứ do các cơ quan, tổ chức, cá nhân đang lưu giữ, quản lý. Đương sự có thể tự mình thu thập bằng những biện pháp được pháp luật quy định. Nếu tài liệu, chứng cứ do cơ quan, tổ chức, cá nhân khác lưu giữ, quản lý, trong trường hợp đã áp dụng các biện pháp cần thiết để thu thập chứng cứ mà vẫn không thể tự mình thu thập được thì có thể đề nghị Tòa án ra quyết định yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân đang lưu giữ, quản lý tài liệu, chứng cứ cung cấp tài liệu, chứng cứ cho mình hoặc tiến hành thu thập tài liệu, chứng cứ bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hành chính.

Trong tố tụng hành chính, tài liệu, chứng cứ liên quan đến tính có căn cứ và hợp pháp của đối tượng khởi kiện chủ yếu thuộc quyền lưu giữ, quản lý của người bị kiện hoặc các cơ quan nhà nước khác. Vì thế, quy định này đã tạo điều kiện thuận lợi cho đương sự, đặc biệt là người khởi kiện có thể thực hiện quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ. Trong đó, quyền đề nghị Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ của vụ án mà tự mình không thể thực hiện được có vai trò rất quan trọng. Theo khoản 2 Điều 93 Luật Tố tụng hành chính đó là trường hợp đương sự đã áp dụng các biện pháp cần thiết để thu thập chứng cứ mà vẫn không thể tự mình thu thập được. Tuy nhiên, giữa khoản Điều 84 và Điều 93 Luật Tố tụng hành chính có sự không thống nhất và mâu thuẫn về nội dung này. Trong đó, khoản 1 Điều 84 Luật Tố tụng hành chính quy định về những biện pháp đương sự có quyền tự mình thu thập chứng cứ. Trong các biện pháp được liệt kê bao gồm biện pháp yêu cầu Tòa án thu thập tài liệu, chứng cứ nếu đương sự không thể thu thập tài liệu. Ngoài ra, biện pháp yêu cầu Tòa án ra quyết định trưng cầu giám định, định giá tài sản cũng thuộc các biện pháp do đương sự tự mình thu thập chứng cứ[9]. Vì thế, nhằm bảo đảm sự thống nhất giữa các quy định pháp luật, bảo đảm quyền cung cấp tài liệu, chứng cứ của các đương sự, khoản Điều 84 Luật Tố tụng hành chính cần bỏ quy định tại điểm e và điểm g vì đây là những biện pháp thu thập tài liệu, chứng cứ không phải do đương sự tự mình thực hiện.