Thực tiễn công tác tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật và kiến nghị hoàn thiện quy định của dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi)

Đặt vấn đề

Trong nhà nước pháp quyền, thượng tôn pháp luật, đề cao nguyên tắc pháp quyền phải được coi trọng một cách đồng bộ cả hai phương diện “tĩnh” và “động” của pháp luật. Trong đó, phương diện “động” được coi là quá trình tổ chức thi hành để đưa pháp luật vào cuộc sống, làm cho pháp luật sau khi ban hành có hiệu lực thực thi trong thực tế. Theo GS.TS. Trần Ngọc Đường, tổ chức thi hành pháp luật có vai trò đặc biệt quan trọng vì 03 lý do: (i) Là hoạt động để hiện thực hóa kết quả của hoạt động lập pháp, lập quy trong thực tiễn; (ii) Là hoạt động hàng đầu của cơ quan thực hiện quyền hành pháp, bảo đảm cho Hiến pháp, luật giữ địa vị thống trị trong nhà nước pháp quyền, phát huy đầy đủ vai trò của mình trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật, bảo đảm cho nguyên tắc pháp quyền được thực thi trong hoạt động hành pháp; (iii) Thông qua việc tổ chức thi hành pháp luật mà phát hiện những lỗ hổng, những quy định pháp luật không phù hợp, không đi vào cuộc sống, góp phần hoàn thiện pháp luật, nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp và lập quy, bảo đảm cho nguyên tắc pháp quyền được thực thi đầy đủ trong hoạt động lập pháp và lập quy^[1].

Chính vì vậy, quy phạm hóa các nội dung về tổ chức thi hành pháp luật để phát huy tối đa các vai trò trên là cần thiết trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Bên cạnh xác định nội dung của công tác tổ chức thi hành pháp luật, Chương VII của dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) (Dự thảo Luật) đang được triển khai theo hướng xác định thẩm quyền, trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật.

1. Cơ sở đề xuất quy định về tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật trong Dự thảo Luật

Khi đánh giá tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng pháp luật, đồng chí Tổng Bí thư Tô Lâm nhận định, tổ chức thi hành pháp luật vẫn là khâu yếu, chưa có cơ chế hữu hiệu để nhận diện, phản ứng chính sách kịp thời^[2]. Tình trạng này có nguyên nhân từ việc các quy định về tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật, quy định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quy trình xây dựng và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật còn chưa đầy đủ, rõ ràng, nhất là xem xét, xử lý trách nhiệm đối với những vi phạm về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng, tổ chức thi hành pháp luật còn chưa nghiêm^[3].

Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới (Nghị quyết số 27-NQ/TW) đề ra nhiệm vụ, giải pháp đổi mới cơ chế thi hành pháp luật, gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng pháp luật với thực hiện pháp luật, bảo đảm pháp luật được thực hiện công bằng, nghiêm minh, nhất quán, kịp thời, hiệu lực, hiệu quả. Xác định rõ trách nhiệm của tổ chức, cá nhân, nhất là trách nhiệm của người đứng đầu trong tổ chức thi hành pháp luật^[4].

Trên cơ sở gộp và sửa đổi các quy định tại Chương XIV về “Giải thích Hiến pháp, luật, pháp luật”, Chương XV về “Giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật” và Chương XVI về “Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật” của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015), cùng với việc bổ sung các quy định về nội dung và trách nhiệm tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật, hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, Dự thảo Luật đã bổ sung chương về tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây vừa là nhiệm vụ chính trị được đề ra tại các nghị quyết, chỉ đạo của Đảng, đồng thời là giải pháp nhằm góp phần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật và cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật nghiêm minh, hiệu quả.

2. Một số khái niệm và quy định pháp lý liên quan đến việc tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật

Theo khoản 1 Điều 59 Dự thảo Luật, tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm các nội dung: “a) Ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành văn bản quy phạm pháp luật; b) Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết; c) Phổ biến, giáo dục văn bản quy phạm pháp luật; d) Tập huấn, bồi dưỡng, hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ; hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật; xử lý kiến nghị các khó khăn, vướng mắc trong quá trình thi hành văn bản quy phạm pháp luật; đ) Kiểm tra, theo dõi việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật; e) Kiểm tra, rà soát, hợp nhất, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật; pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật”. Đối chiếu các quy định trong hệ thống pháp luật Việt Nam cho thấy, một số thuật ngữ trong các nội dung này đã được trực tiếp định nghĩa hoặc được hiểu gián tiếp thông qua chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể có thẩm quyền.

 Về “tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật”: Hiện, chưa có khái niệm “tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật”. Tuy nhiên, Hiến pháp và nhiều văn bản pháp luật tiếp cận việc “tổ chức thi hành pháp luật” dưới góc độ là trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các tổ chức, cá nhân trong hệ thống cơ quan hành pháp. Cụ thể:

Khoản 1 Điều 98 Hiến pháp năm 2013 quy định: Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn lãnh đạo công tác của Chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật.

Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019): Điều 6 quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật; khoản 1 Điều 28 quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ trong lãnh đạo công tác của Chính phủ, lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật; Điều 32 quy định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trong việc tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật (khoản 6 Điều 21, khoản 3 Điều 22...).

Theo quy định tại Điều 1 Nghị định số 98/2022/NĐ-CP ngày 29/11/2022 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp, với vị trí và chức năng là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về xây dựng và thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp có nhiệm vụ và quyền hạn trình Chính phủ dự thảo chiến lược, đề án xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật.

Về “giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh”: Khoản 3 Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh là việc Ủy ban Thường vụ Quốc hội làm rõ tinh thần, nội dung của điều, khoản, điểm trong Hiến pháp, luật, pháp lệnh để có nhận thức, thực hiện, áp dụng đúng, thống nhất pháp luật.

Về “giám sát văn bản quy phạm pháp luật”: Pháp luật quy định về giám sát văn bản quy phạm pháp luật là thẩm quyền thuộc chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc hệ thống cơ quan dân cử được quy định tại Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Luật Tổ chức Quốc hội và Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Các điểm b, c, đ khoản 1 Điều 4 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định về thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội giám sát văn bản quy phạm pháp luật; Điều 79, Điều 85 quy định về thẩm quyền của các ban của Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân giám sát văn bản quy phạm pháp luật...

Về “pháp điển văn bản quy phạm pháp luật”: Là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển^[5]. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện pháp điển bao gồm bộ, cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước.

Về “hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật”: Khoản 1 Điều 2 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012 quy định, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là việc đưa nội dung sửa đổi, bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó vào văn bản được sửa đổi, bổ sung theo quy trình, kỹ thuật quy định tại Pháp lệnh này.

Về “rà soát văn bản quy phạm pháp luật”: Khoản 5 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP )^[6] quy định, rà soát văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đối chiếu, đánh giá các quy định của văn bản được rà soát với văn bản là căn cứ để rà soát, tình hình phát triển kinh tế - xã hội nhằm phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp.

Về “hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật”: Khoản 6 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là việc tập hợp, sắp xếp các văn bản quy phạm pháp luật đã được rà soát, xác định còn hiệu lực theo các tiêu chí quy định tại Nghị định này.

Về “kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật”: Khoản 4 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật.

Theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là trách nhiệm của Chính phủ và chính quyền địa phương. Giới hạn phạm vi kiểm tra là các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành, văn bản liên tịch giữa các bộ, cơ quan ngang bộ và văn bản liên tịch giữa các bộ, cơ quan ngang bộ với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội.

Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật: Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Nghị định số 52/2015/NĐ-CP ngày 28/5/2015 của Chính phủ về cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật là tập hợp các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật dưới dạng văn bản điện tử do Chính phủ thống nhất quản lý, bao gồm các cơ sở dữ liệu thành phần là cơ sở dữ liệu văn bản pháp luật Trung ương và Cơ sở dữ liệu văn bản pháp luật địa phương.

Các thuật ngữ và nội dung của quy định về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết, giám sát, kiểm tra, xử lý, hợp nhất, pháp điển, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật lần lượt được đề cập tại Chương XIV, Chương XV, Chương XVI Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015^[7], thông qua các quy định trực tiếp về nội dung và chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể có thẩm quyền với cách tiếp cận là các hoạt động độc lập, không thuộc nội hàm của “tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật” như cách thể hiện tại Chương VII của Dự thảo Luật.

3. Thực trạng tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật^[8]

3.1. Về giám sát văn bản quy phạm pháp luật

Thực hiện Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm năm 2015, việc giám sát văn bản quy phạm pháp luật được Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội xác định là nhiệm vụ thường xuyên, tiến hành theo kỳ giám sát hoặc định kỳ hằng năm. Thông qua hoạt động giám sát chuyên đề, thẩm tra báo cáo, tổ chức hoạt động giải trình, Hội đồng Dân tộc, các ủy ban đã kết hợp giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh trong lĩnh vực được giám sát. Nhìn chung, hoạt động giám sát văn bản được thực hiện nghiêm túc theo quy định. Qua giám sát, một số bất cập, hạn chế trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được các cơ quan chỉ ra và có những đề xuất, kiến nghị đối với các cơ quan có thẩm quyền để tăng cường kỷ luật, kỷ cương, khắc phục những tồn hại, hạn chế. Hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật đã góp phần hoàn thiện chính sách, pháp luật, nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng, tổ chức thi hành pháp luật^[9].

Để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật, ngày 22/7/2022, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 560/NQ-UBTVQH15 hướng dẫn việc tổ chức thực hiện hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội.  

Tuy nhiên, đánh giá về hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật cho thấy còn một số tồn tại, hạn chế như một số cơ quan chưa quan tâm đúng mức; quá trình tiến hành giám sát chưa theo đúng trình tự, thủ tục theo dõi, rà soát, phát hiện, xử lý theo quy định của pháp luật; việc giám sát chủ yếu dựa trên cơ sở báo cáo của cơ quan ban hành văn bản; chưa chủ động phát hiện và kịp thời kiến nghị cơ quan ban hành văn bản xử lý và báo cáo kết quả xử lý văn bản đến Ủy ban Thường vụ Quốc hội theo quy định ^[10].

Đối với hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân: Thường trực Hội đồng nhân dân và các ban của Hội đồng nhân dân đã quan tâm thực hiện và có nhiều chuyển biến tích cực, góp phần nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và tăng cường hiệu quả công tác thi hành pháp luật ở địa phương. Nội dung giám sát văn bản quy phạm pháp luật được xác định là nhiệm vụ thường xuyên phải thực hiện, luôn được nêu rõ trong chương trình giám sát hằng năm của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, hoạt động này còn không ít bất cập, hạn chế, chưa thực sự đáp ứng yêu cầu. Việc giám sát văn bản quy phạm pháp luật thường thiên về việc đôn đốc số lượng văn bản, thời hạn ban hành mà chưa quan tâm nhiều đến nội dung của các văn bản được giám sát.

3.2. Về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện thường xuyên, kịp thời xử lý văn bản được kiểm tra góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật gắn với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; đồng thời, có tác động mạnh mẽ, giúp nâng cao ý thức chấp hành kỷ luật, kỷ cương trong việc xây dựng, ban hành văn bản, góp phần bảo đảm tính pháp chế xã hội chủ nghĩa, tạo được hiệu ứng tích cực của người dân, xã hội.

Trong giai đoạn 2016 - 2023, các bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương đã tiếp nhận, phân loại đối với 171.567 văn bản quy phạm pháp luật (các bộ, cơ quan ngang bộ đã tiếp nhận, phân loại 62.018 văn bản; các địa phương đã tiếp nhận, phân loại 109.549 văn bản). Kết quả, cả nước đã phát hiện và có kết luận kiểm tra đối với 4.294 văn bản có nội dung, thẩm quyền chưa phù hợp với quy định của pháp luật^[11].

Tuy nhiên, các quy định về xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cá nhân, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật, cũng như việc không kịp thời xử lý văn bản trái pháp luật và khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra chưa cụ thể, chưa đầy đủ dẫn đến nhiều vướng mắc trong quá trình triển khai trên thực tiễn.

3.3. Về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật

Thời gian qua, công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện nền nếp, nghiêm túc, đúng quy định của pháp luật về rà soát thường xuyên, rà soát theo chuyên đề, lĩnh vực; công bố văn bản hết hiệu lực, ngưng hiệu lực hàng năm, hệ thống hóa văn bản định kỳ, qua đó kiểm soát được đầy đủ, chính xác, có hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật đã ban hành, phát hiện, xử lý các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp. Sau rà soát, đề xuất sửa đổi, bổ sung đồng bộ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, hoàn thiện, tháo gỡ những mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập, hạn chế, vướng mắc về thể chế, nhất là các điểm “ách tắc”, “nút thắt”, trong các lĩnh vực đang được dư luận xã hội, doanh nghiệp, người dân quan tâm, khắc phục những sơ hở, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật để phòng, chống tham nhũng, tiêu cực^[12].

Theo báo cáo của bộ, ngành và địa phương, từ ngày 01/7/2016 đến ngày 31/12/2023, các bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương đã thực hiện rà soát thường xuyên và rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn, kết quả rất đáng ghi nhận. Tổng số văn bản được rà soát là 341.212 văn bản (trong đó, số văn bản được rà soát tại các bộ, cơ quan ngang bộ là 55.133 văn bản; tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là 286.079 văn bản).

3.4. Về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Về cơ bản, các bộ, ngành đã tổ chức triển khai thực hiện hợp nhất văn bản bảo đảm đúng quy định, chất lượng, hiệu quả và kịp thời. Theo số liệu thống kê chưa đầy đủ của bộ, ngành và địa phương, từ năm 2016 đến năm 2023, các bộ, ngành hợp nhất hơn 1.800 văn bản^[13].

Bên cạnh những kết quả đạt được, thể chế về hợp nhất văn bản cũng đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế, gây khó khăn trong việc thực hiện hợp nhất, quản lý, tra cứu, áp dụng văn bản hợp nhất. Cụ thể: (i) Quy định về giá trị sử dụng văn bản hợp nhất chưa hợp lý. Hiện nay, văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong áp dụng và thi hành pháp luật; (ii) Thời hạn hợp nhất văn bản chưa phù hợp với thực tiễn, quy định thời hạn hợp nhất tại Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012 không khả thi; việc xử lý các văn bản hợp nhất hết hiệu lực chưa hợp lý do chưa đặt ra việc xử lý hiệu lực của các văn bản hợp nhất khi văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung đã hết hiệu lực. Chưa ứng dụng công nghệ thông tin trong hợp nhất văn bản và tra cứu, khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất^[14].

4. Một số đề xuất về các quy định tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật trong Dự thảo Luật

Việc xây dựng Chương VII Dự thảo Luật là cần thiết, tạo cơ sở pháp lý nhằm góp phần khắc phục những tồn tại, hạn chế trong công tác tổ chức thi hành văn bản pháp luật. Trên cơ sở Dự thảo Luật, nghiên cứu kiến nghị một số đề xuất để hoàn thiện quy định này như sau:

4.1. Xác định nội hàm của các nội dung liên quan đến “tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật”

Từ cách liệt kê và phân tích trên cho thấy, khoa học pháp lý và các quy định pháp luật có sự phân định tương đối rõ ràng về tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật và giải thích Hiến pháp, luật, pháp luật, nghị quyết, hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, giám sát văn bản quy phạm pháp luật, cũng như các hoạt động kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.

Với cách thiết kế Chương VII của Dự thảo Luật, dường như khái niệm “tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật” đã được hiểu theo nghĩa rộng và thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của nhiều chủ thể (không giới hạn là trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các tổ chức, cá nhân trong hệ thống cơ quan hành pháp như quy định tại Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)). Chính vì vậy, khi tích hợp các nội dung trên vào chương riêng quy định về tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật, cần làm rõ về lý luận để tăng tính thuyết phục khi xác định nội hàm việc tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật theo nghĩa rộng như Dự thảo Luật.

Khi xác định rõ nội hàm, cần bổ sung các quy định về giải thích từ ngữ đối với các cụm từ “tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật”, “giám sát văn bản quy phạm pháp luật”, “xử lý văn bản quy phạm pháp luật” vào Điều 3 Dự thảo Luật^[15]. Đồng thời, cần nghiên cứu cách thiết kế nội dung các điều trong Chương VII để bảo đảm tính logic. Vì, hiện Chương VII Dự thảo Luật về tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật với 08 điều quy định tương ứng với 08 nội dung. Tuy nhiên, cách thức thể hiện đang chưa bảo đảm tính thống nhất, có điều luật quy định về nội dung (Điều 59, Điều 60), có điều quy định về trách nhiệm của các chủ thể thực hiện (các điều 61, 62, 63, 64), có điều luật quy định mang tính xác định nguyên tắc, mang tính chỉ dẫn (các điều 61, 65, 66).

4.2. Xác định phạm vi văn bản quy phạm pháp luật để giám sát, kiểm tra, xử lý

Các quy định pháp luật hiện hành và như cách thể hiện Chương VII Dự thảo Luật cho thấy, đối với các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thuộc phạm vi kiểm tra, xử lý và cũng không có cơ chế giám sát việc ban hành các văn bản này^[16].

Nghiên cứu cho thấy, điều này chưa thực sự hợp lý. Vì đây là các văn bản quy phạm pháp luật có tính chất quan trọng (hiệu lực pháp lý và phạm vi điều chỉnh), là cơ sở pháp lý để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản chi tiết thực hiện luật, pháp lệnh, nghị quyết. Ngày 27/6/2024, Bộ Chính trị ban hành Quy định số 178-QĐ/TW về kiểm soát quyền lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong công tác xây dựng pháp luật, trong đó quy định: “Đảng đoàn Quốc hội, các Ban Cán sự đảng, Chính phủ, Tòa án nhân dân trong phạm vi chức năng, quyền hạn của mình chỉ đạo rà soát, ban hành, sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản pháp luật có liên quan, bảo đảm đồng bộ, thống nhất với Quy định số 178-QĐ/TW; thường xuyên chỉ đạo rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật; tăng cường công tác giám sát, kiểm tra công tác xây dựng pháp luật nhằm phát hiện sơ hở, bất cập có nguy cơ phát sinh tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, cục bộ trong văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung”. Do vậy, việc xây dựng cơ chế giám sát, kiểm tra và xử lý các văn bản đó là cần thiết, vừa bảo đảm thực hiện nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước, vừa là giải pháp nâng cao hiệu quả công tác xây dựng pháp luật.

Trong trường hợp chưa xác định rõ trách nhiệm chủ thể, trình tự, thủ tục để giám sát, kiểm tra các văn bản do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành thì giải pháp trước mắt là tăng cường giám sát, kiểm tra các bước trong quy trình xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội để kịp thời phát hiện, ngăn chặn và xử lý những tiêu cực trong công tác xây dựng pháp luật.

4.3. Bảo đảm hiệu quả để khắc phục các tồn tại, hạn chế trong việc tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật

Qua nghiên cứu cho thấy, Dự thảo Luật chưa có quy định để thực hiện hiệu quả cơ chế tiếp nhận ý kiến của người dân, doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức về các vướng mắc trong quá trình tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong khi, đây được coi là một trong những nguyên nhân dẫn đến tồn tại, hạn chế trong công tác tổ chức thi hành văn bản pháp luật^[17]. Do vậy, Chương VII Dự thảo Luật nên bổ sung các quy định liên quan đến trình tự, thủ tục và kênh thông tin để người dân, doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức dễ dàng tham gia đóng góp ý kiến đối với việc thực hiện pháp luật.

4.4. Bảo đảm tương thích với các văn bản quy phạm pháp luật khác

Thực hiện Nghị quyết số 27-NQ/TW và Kết luận số 50-KL/TW ngày 28/02/2023 của Bộ Chính trị về tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, trong đó đặt ra yêu cầu hoàn thiện các quy định về tổ chức, hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, chính quyền địa phương. Hiện nay, các cơ quan có thẩm quyền đã lập hồ sơ đề nghị xây dựng dự án Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương sửa đổi để trình Quốc hội xem xét, thông qua. Bên cạnh đó, dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân dự kiến được Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp thứ 9 (tháng 5/2025).

Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) có nhiều quy định liên quan đến trách nhiệm, thẩm quyền của các chủ thể và trình tự, thủ tục để Quốc hội và Hội đồng nhân dân thực hiện chức năng giám sát văn bản quy phạm pháp luật. Do vậy, quá trình xây dựng Dự thảo Luật cần rà soát kịp thời để bảo đảm tính thống nhất với các quy định pháp luật liên quan tại các dự thảo luật khác đang được nghiên cứu, dự kiến xem xét thông qua trong thời gian tới.

Kết luận

Để giải quyết những tồn tại, hạn chế trong công tác tổ chức thi hành pháp luật như nêu trên, cần nhiều giải pháp, từ hoàn thiện chính sách đến cơ chế thực hiện. Việc gộp chung những nội dung liên quan đến giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết, giám sát, kiểm tra, xử lý, hướng dẫn áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật và cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật để thiết kế thành chương riêng trong Dự thảo Luật là giải pháp bước đầu để định nghĩa khái niệm “tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật”. Việc hoàn thiện các quy định tại Chương VII Dự thảo Luật có ý nghĩa định khung, làm cơ sở pháp lý xây dựng các văn bản pháp luật khác có liên quan đến công tác xây dựng và thi hành pháp luật.

TS. Hoàng Thị Lan

Vụ Công tác đại biểu, Văn phòng Quốc hội

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. GS.TS. Trần Ngọc Đường, “Tổ chức thi hành pháp luật theo Hiến pháp năm 2013 - nhân tố bảo đảm thực hiện nguyên tắc pháp quyền trong đời sống nhà nước và xã hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9 (361), tháng 5/2018.

2. Lê Anh, “Đẩy mạnh và nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân”, https://quochoi.vn/tintuc/Pages/tin-hoat-dong-cua-quoc-hoi.aspx?ItemID=84698, truy cập ngày 12/01/2025.

3. TS. Chu Thị Hoa, “Tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam hiện nay”, https://danchuphapluat.vn/to-chuc-thi-hanh-phap-luat-o-viet-nam-hien-nay, truy cập ngày 12/01/2025.

4. Tổng Thư ký Quốc hội, “Báo cáo số 3910/BC-TTKQH ngày 28/9/2020 về tổng hợp kết quả giám sát văn bản quy phạm pháp luật trong nhiệm kỳ khóa XIV”.

5. Tổng Thư ký Quốc hội, “Báo cáo số 3519/BC-TTKQH ngày 19/4/2024 về tổng hợp kết quả giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội năm 2023”.