Trang Chủ
1. Khái niệm trưng cầu ý dân tại địa phương
Trưng cầu ý dân là việc Nhà nước tổ chức để cử tri cả nước trực tiếp biểu quyết bằng hình thức bỏ phiếu quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, chẳng hạn như thông qua, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp; thông qua hay phủ quyết một dự luật hay một chính sách cụ thể của Nhà nước liên quan đến chủ quyền, an ninh quốc gia, quyền con người…
Về hình thức, trưng cầu ý dân có hai loại là trưng cầu ý dân bắt buộc và trưng cầu ý dân không bắt buộc. Trong đó, trưng cầu ý dân bắt buộc là cuộc bỏ phiếu của cử tri mà pháp luật quốc gia sở tại quy định bắt buộc phải tổ chức (như trưng cầu ý dân để thông qua cải cách Hiến pháp; phê chuẩn các điều ước quốc tế[1]…); còn trưng cầu ý dân không bắt buộc là cuộc bỏ phiếu của cử tri không bắt buộc phải tổ chức theo quy định của pháp luật mà được thực hiện khi có đề nghị của một số chủ thể nhất định[2]. Chủ thể đề xuất tổ chức trưng cầu ý dân có thể là các cơ quan nhà nước hoặc cử tri.
Xuất phát từ khái niệm trưng cầu ý dân, trưng cầu ý dân tại địa phương là một loại hình trưng cầu ý dân trong phạm vi một địa phương nhất định. Trong đó, người dân trực tiếp bỏ phiếu đồng ý/không đồng ý về các vấn đề quan trọng tại địa phương được đưa ra trưng cầu.
2. Quy định về trưng cầu ý dân tại địa phương ở một số quốc gia trên thế giới
Thứ nhất, các cấp chính quyền được tổ chức trưng cầu ý dân
Tùy vào cách thức tổ chức chính quyền địa phương cũng như tổ chức đơn vị hành chính, mỗi quốc gia có những quy định khác nhau về vấn đề các cấp chính quyền được phép tổ chức trưng cầu ý dân.
Tại một số quốc gia theo chế độ liên bang như Áo, Thụy Sĩ, Liên bang Nga, quyền tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương được trao cho chính quyền tiểu bang, vùng và khu tự trị[3]. Việc tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương ở các quốc gia này căn cứ theo pháp luật của tiểu bang trên cơ sở phù hợp với hệ thống pháp luật liên bang.
Nhiều quốc gia theo chế độ đơn nhất cũng có quy định trưng cầu ý dân được phép tiến hành ở các cấp địa phương. Ví dụ như tại Tây Ban Nha, trưng cầu ý dân có thể được tổ chức ở cấp vùng, tỉnh và khu tự trị[4].
Tại Cộng hòa Pháp, Điều 72-1 Hiến pháp quy định trong trường hợp được quy định bởi pháp luật, các quyết định hoặc hành vi pháp lý thuộc thẩm quyền của đơn vị lãnh thổ, theo đề xuất của đơn vị đó, do các cử tri quyết định thông qua trưng cầu ý dân. Trong đó, Điều 72 quy định đơn vị lãnh thổ của Pháp bao gồm xã (communes), tỉnh (départements), vùng (régions) và các đơn vị lãnh thổ đặc biệt và vùng lãnh thổ hải ngoại. Như vậy, việc trưng cầu ý dân tại địa phương ở Pháp có thể được tổ chức ở cấp xã, tỉnh, các đơn vị lãnh thổ đặc biệt và các đơn vị lãnh thổ ở hải ngoại.
Tại Anh, trách nhiệm tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương được quy định tại Đạo luật địa phương (Localism Bill 2011). Theo đó, Điều 39 quy định chính quyền địa phương phải tổ chức trưng cầu ý dân nếu: (i) Nhận được lời đề nghị hợp lệ từ phía cử tri hoặc các thành viên trong cơ quan có thẩm quyền; (ii) Cơ quan có thẩm quyền xác định là phù hợp để tổ chức trưng cầu ý dân. Khoản 5 Điều 39 xác định “chính quyền địa phương” được nhắc tới là: Hội đồng quận (a county council in England); Hội đồng địa hạt (a district council); Hội đồng khu tự quản London (a London borough council); Hội đồng London (the Greater London Authority); Hội đồng chung của thành phố London (the Common Council of the City of London); Hội đồng đảo Scilly (the Council of the Isles of Scilly). Từ việc quy định trách nhiệm tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương trong đạo luật trên, có thể xác định các cấp địa phương được phép tổ chức trưng cầu ý dân bao gồm: Cấp quận/county (bao gồm cả London); cấp đại hạt/district (bao gồm cả thành phố London, các khu tự quản London; đảo Scilly).
Thứ hai, nội dung trưng cầu ý dân
Nhìn chung, đối với hình thức trưng cầu ý dân không bắt buộc, các quốc gia thường không có quy định giới hạn các vấn đề được đưa ra trưng cầu. Tuy nhiên, bên cạnh việc tôn trọng quyền làm chủ của nhân dân trên mọi lĩnh vực khi tổ chức trưng cầu ý dân, các quốc gia vẫn có những giới hạn nhất định về các vấn đề được đưa ra trưng cầu. Những nội dung bị giới hạn thường là các vấn đề có thể ảnh hưởng đến quyền cơ bản của con người, các vấn đề thuộc thẩm quyền của cơ quan nhà nước cấp trên hay các vấn đề đòi hỏi người quyết định chính sách phải có trình độ chuyên môn nhất định… Một số vấn đề có thể bị giới hạn trong các cuộc trưng cầu ý dân tại địa phương tại một số quốc gia trên thế giới: Vấn đề thuộc thẩm quyền của cơ quan dân cử (Armenia); vấn đề được chính quyền trung ương ủy quyền (Armenia); vấn đề ảnh hưởng đến việc giới hạn các quyền cơ bản (Nga, Armenia); vấn đề bổ nhiệm và nhân sự (Armenia, Bỉ, Hungary và Nga); các vấn đề ngân sách - tài chính (Armenia, Bỉ, Croatia, Ý, Bồ Đào Nha, Nga và Tây Ban Nha)… Ngược lại, các vấn đề tài chính lại là vấn đề có thể được đưa ra trưng cầu ý dân ở Bulgaria[5].
Tại Nhật Bản, nội dung trưng cầu ý dân tại địa phương là đạo luật được áp dụng chỉ cho địa phương đó. Cụ thể, Điều 95 Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 quy định: “Quốc hội không thể thông qua một đạo luật để áp dụng cho một địa phương nếu đa số cử tri của địa phương đó không chấp thuận”. Xét về hình thức trưng cầu ý dân, có thể thấy, trường hợp trưng cầu ý dân được quy định tại điều luật trên là loại trưng cầu ý dân bắt buộc, theo đó: Quốc hội muốn thông qua đạo luật mà áp dụng cho một địa phương thì bắt buộc cần phải có sự chấp thuận của đa số cử tri tại địa phương đó thông qua cuộc trưng cầu ý dân. Có thể thấy, việc bắt buộc tổ chức trưng cầu ý dân trong trường hợp trên trên phản ánh sự tôn trọng quyền làm chủ của nhân dân - mục tiêu mà mọi Nhà nước dân chủ đều hướng tới.
Tại Thụy Sĩ, người dân ở cấp tiểu bang và địa phương có thể thông qua việc thực trưng cầu ý dân về luật và các quyết định hành chính để thể hiện ý kiến về các văn bản luật và các quyết định hành chính của chính quyền bang và đô thị. Các cuộc trưng cầu ý dân về luật hầu hết được các tiểu bang thực hiện dưới hình thức trưng cầu ý dân bắt buộc hoặc không bắt buộc hoặc kết hợp cả hai hình thức. Chẳng hạn, các nghị quyết về các loại thuế mới ở nhiều tiểu bang được quy định phải tiến hành trưng cầu ý dân bắt buộc nhưng ở một số tiểu bang khác thì lại không yêu cầu trưng cầu ý dân bắt buộc. Đối với trưng cầu ý dân về quyết định hành chính, hình thức trưng cầu ý dân không bắt buộc có thể được áp dụng đối với các quyết định của chính quyền đô thị hoặc chỉ đối với những quyết định trong lĩnh vực tài chính[6].
Như vậy, tùy vào tình hình chính trị, kinh tế, xã hội hay thậm chí cả trình độ dân trí của công dân, mỗi quốc gia sẽ có những quy định khác nhau về nội dung được phép/không được phép đưa ra trưng cầu ý dân tại địa phương.
Thứ ba, chủ thể đề nghị trưng cầu ý dân
Phần lớn các quốc gia trên thế giới quy định việc đề nghị trưng cầu ý dân tại địa phương (loại trưng cầu ý dân không bắt buộc) có thể xuất phát từ hai chủ thể: Cơ quan nhà nước tại địa phương và người dân.
Một là, chủ thể đề nghị trưng cầu ý dân là các cơ quan nhà nước tại địa phương
Mỗi quốc gia quy định khác nhau về các cơ quan nhà nước có quyền đề nghị trưng cầu ý dân tại địa phương mà thông thường là các cơ quan dân cử tại nơi đó. Ví dụ như tại Áo, tùy vào quy định của từng bang, việc trưng cầu ý dân có thể được đề nghị bởi Lantag (nghị viện) tại địa phương đó hoặc một tỷ lệ nhất định các thành viên của cơ quan này; tại Hungary, trưng cầu ý dân được đề xuất bởi Hội đồng địa phương, ¼ thành viên của Hội đồng địa phương hoặc một ủy ban thuộc cơ quan này... Ngoài cơ quan dân cử, một số quốc gia còn có quy định cơ quan hành chính cũng có quyền đề nghị tổ chức trưng cầu ý dân. Ví dụ như tại Bulgaria, Thị trưởng (người đứng đầu cơ quan hành chính ở địa phương) có quyền đề nghị tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương; tại Bồ Đào Nha, cơ quan hành chính địa phương có quyền đề xuất tổ chức trưng cầu ý dân[7]…
Hai là, chủ thể trưng cầu ý dân tại địa phương là nhân dân
Xuất phát từ tính chất của dân chủ trực tiếp là hình thức cao nhất của chủ quyền nhân dân, hầu hết các quốc gia có trưng cầu ý dân địa phương đều cho phép cử tri được quyền đề nghị tổ chức trưng cầu ý dân.
Tại những quốc gia cho phép cơ quan đại diện có quyền quyết định việc tổ chức/không tổ chức trưng cầu ý dân dựa trên đề xuất của cử tri thì yêu cầu về số lượng chữ ký để đề xuất tổ chức trưng cầu ý dân nhìn chung khá thấp. Tại Estonia, tỷ lệ này là 1% tổng số dân cư và phải có ít nhất 5 chữ ký trở lên[8]. Tại Phần Lan, Điều 25 Đạo luật Chính quyền địa phương (Local Government Act 2015) quy định ít nhất 4% người dân địa phương, từ 15 tuổi trở lên, có thể đề xuất trưng cầu ý dân tại địa phương. Tuy nhiên, Hội đồng địa phương mới là chủ thể có quyền quyết định về việc có tiến hành tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương hay không[9].
Ngược lại, tại những quốc gia có quy định bắt buộc tổ chức trưng cầu ý dân nếu có đề xuất hợp lệ của cử tri thì yêu cầu về số lượng chữ ký thường cao hơn: 30% tổng số cử tri, tương đương với 3.000 dân cư tại Cộng hòa Séc; 10% ở Manta, Anbani. Tại Bulgaria, tỷ lệ chữ ký trên số cử tri tại địa phương cần có để đề xuất tổ chức trưng cầu ý dân là ít nhất ¼ số cử tri, nhưng chỉ khi đạt được tỷ lệ chữ ký tương ứng với một nửa số cử tri thì Hội đồng địa phương mới bắt buộc phải tổ chức trưng cầu ý dân[10].
3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân tại địa phương ở Việt Nam
3.1. Cơ sở thực tiễn để ghi nhận trưng cầu ý dân tại địa phương ở Việt Nam
Điều 7 Luật Trưng cầu ý dân năm 2015 quy định: “Trưng cầu ý dân được thực hiện trong phạm vi cả nước”. Như vậy, pháp luật hiện hành của Việt Nam chỉ ghi nhận trưng cầu ý dân cấp quốc gia (toàn quốc) mà chưa ghi nhận trưng cầu ý dân ở địa phương. Để phù hợp với những đặc điểm về chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước ta, việc bổ sung những quy định về trưng cầu ý dân ở địa phương phải xuất phát từ thực tiễn các hoạt động dân chủ trực tiếp tại địa phương, cũng như những nhu cầu đẩy mạnh phát huy dân chủ tại địa phương, cụ thể:
Thứ nhất, về thực tiễn phát huy dân chủ tại địa phương
Trên thực tế, hoạt động dân chủ trực tiếp tại địa phương, đặc biệt là cấp cơ sở diễn ra “vô cùng sôi nổi” với nhiều hình thức dân chủ khác nhau mà phổ biến nhất là hoạt động lấy ý kiến nhân dân.
Lấy ý kiến nhân dân là việc Nhà nước tổ chức để nhân dân đóng góp, tham gia ý kiến của mình về một vấn đề cụ thể đưa ra lấy ý kiến. So với lấy ý kiến nhân dân, khái niệm trưng cầu ý dân mang nội hàm hẹp hơn. Cụ thể, trưng cầu ý dân là việc người dân trực tiếp bỏ phiếu đồng ý hoặc không đồng ý đối với vấn đề được đưa ra trưng cầu; còn lấy ý kiến nhân dân là hoạt động các cơ quan nhà nước tham khảo ý kiến của người dân, các ý kiến này có thể là những góp ý trực tiếp (hoặc bằng văn bản) về các vấn đề được lấy ý kiến[11]. Xuất phát từ phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”, để khảo sát ý kiến cũng như đảm bảo sự đồng thuận của nhân dân, các địa phương trước khi thông qua một chính sách quan trọng, thường có xu hướng lấy ý kiến của nhân dân. Ví dụ, chính quyền địa phương tổ chức để nhân dân biểu quyết trong việc xây dựng những công trình quan trọng như nhà văn hóa, trường học, mạng lưới điện, đường liên thôn/liên xã… Trong một số trường hợp, hoạt động lấy ý kiến nhân dân mang tính chất của hoạt động trưng cầu ý dân. Cụ thể, trong một cuộc lấy ý kiến nhân dân, bên cạnh việc đưa ra những góp ý, người dân còn có thể trực tiếp bỏ phiếu đồng ý hoặc không đồng ý về những vấn đề quan trọng của địa phương. Căn cứ vào kết quả biểu quyết, cơ quan nhà nước sẽ quyết định chính sách phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Trong trường hợp này, việc lấy ý kiến đồng ý/không đồng ý của nhân dân đối với một vấn đề quan trọng của địa phương được coi là hoạt động trưng cầu ý dân.
Thứ hai, về nhu cầu đẩy mạnh phát huy dân chủ tại địa phương
Thực tế cho thấy tồn tại nhiều vấn đề trong phạm vi địa phương khá “nhạy cảm”, phức tạp, ảnh hưởng lớn đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân địa phương mà nếu không có được sự đồng thuận của nhân dân thì rất khó triển khai, chẳng hạn như việc xây dựng các công trình quan trọng như nhà máy xử lý rác thải, trường học, nhà văn hóa, mạng lưới điện... Thậm chí, còn xuất hiện những nội dung cần đến sự bỏ phiếu của nhân dân nhưng hệ thống pháp luật hiện hành lại chưa có quy định cụ thể về hình thức, trình tự và thủ tục bỏ phiếu; ví dụ như vấn đề cử tri bãi nhiệm đại biểu trong cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương (Hội đồng nhân dân)[12]. Do đó, phương án hiệu quả nhất để xác định mức độ đồng thuận của nhân dân đối với những vấn đề quan trọng tại địa phương là trưng cầu ý dân.
3.2. Kiến nghị xây dựng quy định về trưng cầu ý dân tại địa phương ở Việt Nam
Thứ nhất, cho phép tổ chức trưng cầu ý dân tại mọi đơn vị hành chính
Có thể thấy nhiều quốc gia trên thế giới cho phép mọi cấp chính quyền đều được phép tổ chức trưng cầu ý dân. Tại Việt Nam, khoản 1 Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“1. Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:
Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương;
Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường.
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”.
Để phát huy tối đa chủ quyền nhân dân tại địa phương cũng như đảm bảo mở rộng dân chủ trên phạm vi cả nước, việc trưng cầu ý dân tại địa phương cũng cần phải được phép tổ chức ở cả 03 cấp tỉnh, huyện, xã và tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Mặt khác, cần xây dựng những quy định cụ thể về các cơ quan có thẩm quyền quyết định, tổ chức, cũng như giám sát, xử lý vi phạm pháp luật trong tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương.
Thứ hai, quy định rõ nội dung được phép trưng cầu ý dân
Việc tổ chức trưng cầu ý dân cấp địa phương có ý nghĩa vô cùng lớn đối với mục tiêu phát huy dân chủ tại địa phương. Tuy nhiên, việc lạm dụng hình thức trưng cầu ý dân, tức là việc tổ chức trưng cầu ý dân tự do mà không xét đến yếu tố về chính trị, thẩm quyền và các yếu tố chuyên môn trong các lĩnh vực phức tạp (như lĩnh vực liên quan đến chính sách tài chính, ngân sách, chính sách kế hoạch - đầu tư…) sẽ gây ra sự xáo trộn, mất ổn định về chính trị - xã hội, tốn kém và thậm chí có nguy cơ xâm phạm đến các quyền cơ bản của con người. Do đó, để nền dân chủ tại địa phương được thực sự phát huy trên cơ sở bảo vệ quyền con người, giữ vững ổn định chính trị - xã hội và hiệu quả trong quản lý nhà nước, cần thiết phải quy định rõ những vấn đề về nội dung trưng cầu ý dân, đặc biệt là những vấn đề liên quan đến quyền con người, những vấn đề thuộc thẩm quyền của chính quyền cấp trên và những vấn đề đòi hỏi chuyên môn như tài chính, ngân sách…
Thứ ba, xác định nhân dân là chủ thể đề nghị trưng cầu ý dân
Tại Việt Nam, Luật Trưng cầu ý dân năm 2015 quy định chủ thể đề nghị trưng cầu ý dân toàn quốc tại khoản 1 Điều 14 bao gồm: Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ hoặc ít nhất là một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội. Mặc dù chưa có quy định về trưng cầu ý dân tại địa phương ở Việt Nam nhưng có thể thấy chúng ta chưa sẵn sàng xác định nhân dân/cử tri là chủ thể đề nghị trưng cầu ý dân. Theo tác giả, chúng ta nên xây dựng quy định cụ thể cho phép không chỉ những cơ quan nhà nước tại địa phương mà cử tri cũng được quyền đề nghị trưng cầu ý dân, trong đó xác định rõ về số lượng chữ ký tối thiểu cần đạt được để đề xuất tổ chức trưng cầu ý dân; thủ tục thu thập chữ ký; chủ thể có thẩm quyền thu thập, kiểm tra chữ ký; vấn đề tuyên truyền, vận động thu thập chữ ký; vấn đề giải quyết các vi phạm pháp luật trong quá trình vận động, thu thập chữ ký.
Thứ tư, trưng cầu ý dân tại một số chính quyền địa phương không có Hội đồng nhân dân
Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.
Có thể thấy, xuất hiện 02 khái niệm là “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương” tại Hiến pháp năm 2013. Cụ thể, theo quy định tại Điều 111, chính quyền địa phương được tổ chức tại tất cả các đơn vị hành chính, còn cấp chính quyền địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính. Nói cách khác, không phải tất cả đơn vị hành chính lãnh thổ đều tổ chức đầy đủ cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất các giải pháp về tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương không tổ chức Hội đồng nhân dân:
- Hội đồng nhân dân tại đơn vị hành chính cấp trên của nơi có hoạt động trưng cầu ý dân hoặc Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân.
- Thường trực Hội đồng nhân dân tại đơn vị hành chính cấp trên của nơi có hoạt động trưng cầu ý dân hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo tổ chức trưng cầu ý dân.
- Cơ quan hành chính tại nơi có trưng cầu ý dân phối hợp với các cơ quan liên quan chịu trách nhiệm tổ chức trưng cầu ý dân.
Trưng cầu ý dân là việc Nhà nước tổ chức để cử tri cả nước trực tiếp biểu quyết bằng hình thức bỏ phiếu quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, chẳng hạn như thông qua, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp; thông qua hay phủ quyết một dự luật hay một chính sách cụ thể của Nhà nước liên quan đến chủ quyền, an ninh quốc gia, quyền con người…
Về hình thức, trưng cầu ý dân có hai loại là trưng cầu ý dân bắt buộc và trưng cầu ý dân không bắt buộc. Trong đó, trưng cầu ý dân bắt buộc là cuộc bỏ phiếu của cử tri mà pháp luật quốc gia sở tại quy định bắt buộc phải tổ chức (như trưng cầu ý dân để thông qua cải cách Hiến pháp; phê chuẩn các điều ước quốc tế[1]…); còn trưng cầu ý dân không bắt buộc là cuộc bỏ phiếu của cử tri không bắt buộc phải tổ chức theo quy định của pháp luật mà được thực hiện khi có đề nghị của một số chủ thể nhất định[2]. Chủ thể đề xuất tổ chức trưng cầu ý dân có thể là các cơ quan nhà nước hoặc cử tri.
Xuất phát từ khái niệm trưng cầu ý dân, trưng cầu ý dân tại địa phương là một loại hình trưng cầu ý dân trong phạm vi một địa phương nhất định. Trong đó, người dân trực tiếp bỏ phiếu đồng ý/không đồng ý về các vấn đề quan trọng tại địa phương được đưa ra trưng cầu.
2. Quy định về trưng cầu ý dân tại địa phương ở một số quốc gia trên thế giới
Thứ nhất, các cấp chính quyền được tổ chức trưng cầu ý dân
Tùy vào cách thức tổ chức chính quyền địa phương cũng như tổ chức đơn vị hành chính, mỗi quốc gia có những quy định khác nhau về vấn đề các cấp chính quyền được phép tổ chức trưng cầu ý dân.
Tại một số quốc gia theo chế độ liên bang như Áo, Thụy Sĩ, Liên bang Nga, quyền tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương được trao cho chính quyền tiểu bang, vùng và khu tự trị[3]. Việc tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương ở các quốc gia này căn cứ theo pháp luật của tiểu bang trên cơ sở phù hợp với hệ thống pháp luật liên bang.
Nhiều quốc gia theo chế độ đơn nhất cũng có quy định trưng cầu ý dân được phép tiến hành ở các cấp địa phương. Ví dụ như tại Tây Ban Nha, trưng cầu ý dân có thể được tổ chức ở cấp vùng, tỉnh và khu tự trị[4].
Tại Cộng hòa Pháp, Điều 72-1 Hiến pháp quy định trong trường hợp được quy định bởi pháp luật, các quyết định hoặc hành vi pháp lý thuộc thẩm quyền của đơn vị lãnh thổ, theo đề xuất của đơn vị đó, do các cử tri quyết định thông qua trưng cầu ý dân. Trong đó, Điều 72 quy định đơn vị lãnh thổ của Pháp bao gồm xã (communes), tỉnh (départements), vùng (régions) và các đơn vị lãnh thổ đặc biệt và vùng lãnh thổ hải ngoại. Như vậy, việc trưng cầu ý dân tại địa phương ở Pháp có thể được tổ chức ở cấp xã, tỉnh, các đơn vị lãnh thổ đặc biệt và các đơn vị lãnh thổ ở hải ngoại.
Tại Anh, trách nhiệm tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương được quy định tại Đạo luật địa phương (Localism Bill 2011). Theo đó, Điều 39 quy định chính quyền địa phương phải tổ chức trưng cầu ý dân nếu: (i) Nhận được lời đề nghị hợp lệ từ phía cử tri hoặc các thành viên trong cơ quan có thẩm quyền; (ii) Cơ quan có thẩm quyền xác định là phù hợp để tổ chức trưng cầu ý dân. Khoản 5 Điều 39 xác định “chính quyền địa phương” được nhắc tới là: Hội đồng quận (a county council in England); Hội đồng địa hạt (a district council); Hội đồng khu tự quản London (a London borough council); Hội đồng London (the Greater London Authority); Hội đồng chung của thành phố London (the Common Council of the City of London); Hội đồng đảo Scilly (the Council of the Isles of Scilly). Từ việc quy định trách nhiệm tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương trong đạo luật trên, có thể xác định các cấp địa phương được phép tổ chức trưng cầu ý dân bao gồm: Cấp quận/county (bao gồm cả London); cấp đại hạt/district (bao gồm cả thành phố London, các khu tự quản London; đảo Scilly).
Thứ hai, nội dung trưng cầu ý dân
Nhìn chung, đối với hình thức trưng cầu ý dân không bắt buộc, các quốc gia thường không có quy định giới hạn các vấn đề được đưa ra trưng cầu. Tuy nhiên, bên cạnh việc tôn trọng quyền làm chủ của nhân dân trên mọi lĩnh vực khi tổ chức trưng cầu ý dân, các quốc gia vẫn có những giới hạn nhất định về các vấn đề được đưa ra trưng cầu. Những nội dung bị giới hạn thường là các vấn đề có thể ảnh hưởng đến quyền cơ bản của con người, các vấn đề thuộc thẩm quyền của cơ quan nhà nước cấp trên hay các vấn đề đòi hỏi người quyết định chính sách phải có trình độ chuyên môn nhất định… Một số vấn đề có thể bị giới hạn trong các cuộc trưng cầu ý dân tại địa phương tại một số quốc gia trên thế giới: Vấn đề thuộc thẩm quyền của cơ quan dân cử (Armenia); vấn đề được chính quyền trung ương ủy quyền (Armenia); vấn đề ảnh hưởng đến việc giới hạn các quyền cơ bản (Nga, Armenia); vấn đề bổ nhiệm và nhân sự (Armenia, Bỉ, Hungary và Nga); các vấn đề ngân sách - tài chính (Armenia, Bỉ, Croatia, Ý, Bồ Đào Nha, Nga và Tây Ban Nha)… Ngược lại, các vấn đề tài chính lại là vấn đề có thể được đưa ra trưng cầu ý dân ở Bulgaria[5].
Tại Nhật Bản, nội dung trưng cầu ý dân tại địa phương là đạo luật được áp dụng chỉ cho địa phương đó. Cụ thể, Điều 95 Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 quy định: “Quốc hội không thể thông qua một đạo luật để áp dụng cho một địa phương nếu đa số cử tri của địa phương đó không chấp thuận”. Xét về hình thức trưng cầu ý dân, có thể thấy, trường hợp trưng cầu ý dân được quy định tại điều luật trên là loại trưng cầu ý dân bắt buộc, theo đó: Quốc hội muốn thông qua đạo luật mà áp dụng cho một địa phương thì bắt buộc cần phải có sự chấp thuận của đa số cử tri tại địa phương đó thông qua cuộc trưng cầu ý dân. Có thể thấy, việc bắt buộc tổ chức trưng cầu ý dân trong trường hợp trên trên phản ánh sự tôn trọng quyền làm chủ của nhân dân - mục tiêu mà mọi Nhà nước dân chủ đều hướng tới.
Tại Thụy Sĩ, người dân ở cấp tiểu bang và địa phương có thể thông qua việc thực trưng cầu ý dân về luật và các quyết định hành chính để thể hiện ý kiến về các văn bản luật và các quyết định hành chính của chính quyền bang và đô thị. Các cuộc trưng cầu ý dân về luật hầu hết được các tiểu bang thực hiện dưới hình thức trưng cầu ý dân bắt buộc hoặc không bắt buộc hoặc kết hợp cả hai hình thức. Chẳng hạn, các nghị quyết về các loại thuế mới ở nhiều tiểu bang được quy định phải tiến hành trưng cầu ý dân bắt buộc nhưng ở một số tiểu bang khác thì lại không yêu cầu trưng cầu ý dân bắt buộc. Đối với trưng cầu ý dân về quyết định hành chính, hình thức trưng cầu ý dân không bắt buộc có thể được áp dụng đối với các quyết định của chính quyền đô thị hoặc chỉ đối với những quyết định trong lĩnh vực tài chính[6].
Như vậy, tùy vào tình hình chính trị, kinh tế, xã hội hay thậm chí cả trình độ dân trí của công dân, mỗi quốc gia sẽ có những quy định khác nhau về nội dung được phép/không được phép đưa ra trưng cầu ý dân tại địa phương.
Thứ ba, chủ thể đề nghị trưng cầu ý dân
Phần lớn các quốc gia trên thế giới quy định việc đề nghị trưng cầu ý dân tại địa phương (loại trưng cầu ý dân không bắt buộc) có thể xuất phát từ hai chủ thể: Cơ quan nhà nước tại địa phương và người dân.
Một là, chủ thể đề nghị trưng cầu ý dân là các cơ quan nhà nước tại địa phương
Mỗi quốc gia quy định khác nhau về các cơ quan nhà nước có quyền đề nghị trưng cầu ý dân tại địa phương mà thông thường là các cơ quan dân cử tại nơi đó. Ví dụ như tại Áo, tùy vào quy định của từng bang, việc trưng cầu ý dân có thể được đề nghị bởi Lantag (nghị viện) tại địa phương đó hoặc một tỷ lệ nhất định các thành viên của cơ quan này; tại Hungary, trưng cầu ý dân được đề xuất bởi Hội đồng địa phương, ¼ thành viên của Hội đồng địa phương hoặc một ủy ban thuộc cơ quan này... Ngoài cơ quan dân cử, một số quốc gia còn có quy định cơ quan hành chính cũng có quyền đề nghị tổ chức trưng cầu ý dân. Ví dụ như tại Bulgaria, Thị trưởng (người đứng đầu cơ quan hành chính ở địa phương) có quyền đề nghị tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương; tại Bồ Đào Nha, cơ quan hành chính địa phương có quyền đề xuất tổ chức trưng cầu ý dân[7]…
Hai là, chủ thể trưng cầu ý dân tại địa phương là nhân dân
Xuất phát từ tính chất của dân chủ trực tiếp là hình thức cao nhất của chủ quyền nhân dân, hầu hết các quốc gia có trưng cầu ý dân địa phương đều cho phép cử tri được quyền đề nghị tổ chức trưng cầu ý dân.
Tại những quốc gia cho phép cơ quan đại diện có quyền quyết định việc tổ chức/không tổ chức trưng cầu ý dân dựa trên đề xuất của cử tri thì yêu cầu về số lượng chữ ký để đề xuất tổ chức trưng cầu ý dân nhìn chung khá thấp. Tại Estonia, tỷ lệ này là 1% tổng số dân cư và phải có ít nhất 5 chữ ký trở lên[8]. Tại Phần Lan, Điều 25 Đạo luật Chính quyền địa phương (Local Government Act 2015) quy định ít nhất 4% người dân địa phương, từ 15 tuổi trở lên, có thể đề xuất trưng cầu ý dân tại địa phương. Tuy nhiên, Hội đồng địa phương mới là chủ thể có quyền quyết định về việc có tiến hành tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương hay không[9].
Ngược lại, tại những quốc gia có quy định bắt buộc tổ chức trưng cầu ý dân nếu có đề xuất hợp lệ của cử tri thì yêu cầu về số lượng chữ ký thường cao hơn: 30% tổng số cử tri, tương đương với 3.000 dân cư tại Cộng hòa Séc; 10% ở Manta, Anbani. Tại Bulgaria, tỷ lệ chữ ký trên số cử tri tại địa phương cần có để đề xuất tổ chức trưng cầu ý dân là ít nhất ¼ số cử tri, nhưng chỉ khi đạt được tỷ lệ chữ ký tương ứng với một nửa số cử tri thì Hội đồng địa phương mới bắt buộc phải tổ chức trưng cầu ý dân[10].
3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân tại địa phương ở Việt Nam
3.1. Cơ sở thực tiễn để ghi nhận trưng cầu ý dân tại địa phương ở Việt Nam
Điều 7 Luật Trưng cầu ý dân năm 2015 quy định: “Trưng cầu ý dân được thực hiện trong phạm vi cả nước”. Như vậy, pháp luật hiện hành của Việt Nam chỉ ghi nhận trưng cầu ý dân cấp quốc gia (toàn quốc) mà chưa ghi nhận trưng cầu ý dân ở địa phương. Để phù hợp với những đặc điểm về chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước ta, việc bổ sung những quy định về trưng cầu ý dân ở địa phương phải xuất phát từ thực tiễn các hoạt động dân chủ trực tiếp tại địa phương, cũng như những nhu cầu đẩy mạnh phát huy dân chủ tại địa phương, cụ thể:
Thứ nhất, về thực tiễn phát huy dân chủ tại địa phương
Trên thực tế, hoạt động dân chủ trực tiếp tại địa phương, đặc biệt là cấp cơ sở diễn ra “vô cùng sôi nổi” với nhiều hình thức dân chủ khác nhau mà phổ biến nhất là hoạt động lấy ý kiến nhân dân.
Lấy ý kiến nhân dân là việc Nhà nước tổ chức để nhân dân đóng góp, tham gia ý kiến của mình về một vấn đề cụ thể đưa ra lấy ý kiến. So với lấy ý kiến nhân dân, khái niệm trưng cầu ý dân mang nội hàm hẹp hơn. Cụ thể, trưng cầu ý dân là việc người dân trực tiếp bỏ phiếu đồng ý hoặc không đồng ý đối với vấn đề được đưa ra trưng cầu; còn lấy ý kiến nhân dân là hoạt động các cơ quan nhà nước tham khảo ý kiến của người dân, các ý kiến này có thể là những góp ý trực tiếp (hoặc bằng văn bản) về các vấn đề được lấy ý kiến[11]. Xuất phát từ phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”, để khảo sát ý kiến cũng như đảm bảo sự đồng thuận của nhân dân, các địa phương trước khi thông qua một chính sách quan trọng, thường có xu hướng lấy ý kiến của nhân dân. Ví dụ, chính quyền địa phương tổ chức để nhân dân biểu quyết trong việc xây dựng những công trình quan trọng như nhà văn hóa, trường học, mạng lưới điện, đường liên thôn/liên xã… Trong một số trường hợp, hoạt động lấy ý kiến nhân dân mang tính chất của hoạt động trưng cầu ý dân. Cụ thể, trong một cuộc lấy ý kiến nhân dân, bên cạnh việc đưa ra những góp ý, người dân còn có thể trực tiếp bỏ phiếu đồng ý hoặc không đồng ý về những vấn đề quan trọng của địa phương. Căn cứ vào kết quả biểu quyết, cơ quan nhà nước sẽ quyết định chính sách phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Trong trường hợp này, việc lấy ý kiến đồng ý/không đồng ý của nhân dân đối với một vấn đề quan trọng của địa phương được coi là hoạt động trưng cầu ý dân.
Thứ hai, về nhu cầu đẩy mạnh phát huy dân chủ tại địa phương
Thực tế cho thấy tồn tại nhiều vấn đề trong phạm vi địa phương khá “nhạy cảm”, phức tạp, ảnh hưởng lớn đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân địa phương mà nếu không có được sự đồng thuận của nhân dân thì rất khó triển khai, chẳng hạn như việc xây dựng các công trình quan trọng như nhà máy xử lý rác thải, trường học, nhà văn hóa, mạng lưới điện... Thậm chí, còn xuất hiện những nội dung cần đến sự bỏ phiếu của nhân dân nhưng hệ thống pháp luật hiện hành lại chưa có quy định cụ thể về hình thức, trình tự và thủ tục bỏ phiếu; ví dụ như vấn đề cử tri bãi nhiệm đại biểu trong cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương (Hội đồng nhân dân)[12]. Do đó, phương án hiệu quả nhất để xác định mức độ đồng thuận của nhân dân đối với những vấn đề quan trọng tại địa phương là trưng cầu ý dân.
3.2. Kiến nghị xây dựng quy định về trưng cầu ý dân tại địa phương ở Việt Nam
Thứ nhất, cho phép tổ chức trưng cầu ý dân tại mọi đơn vị hành chính
Có thể thấy nhiều quốc gia trên thế giới cho phép mọi cấp chính quyền đều được phép tổ chức trưng cầu ý dân. Tại Việt Nam, khoản 1 Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“1. Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:
Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương;
Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường.
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”.
Để phát huy tối đa chủ quyền nhân dân tại địa phương cũng như đảm bảo mở rộng dân chủ trên phạm vi cả nước, việc trưng cầu ý dân tại địa phương cũng cần phải được phép tổ chức ở cả 03 cấp tỉnh, huyện, xã và tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Mặt khác, cần xây dựng những quy định cụ thể về các cơ quan có thẩm quyền quyết định, tổ chức, cũng như giám sát, xử lý vi phạm pháp luật trong tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương.
Thứ hai, quy định rõ nội dung được phép trưng cầu ý dân
Việc tổ chức trưng cầu ý dân cấp địa phương có ý nghĩa vô cùng lớn đối với mục tiêu phát huy dân chủ tại địa phương. Tuy nhiên, việc lạm dụng hình thức trưng cầu ý dân, tức là việc tổ chức trưng cầu ý dân tự do mà không xét đến yếu tố về chính trị, thẩm quyền và các yếu tố chuyên môn trong các lĩnh vực phức tạp (như lĩnh vực liên quan đến chính sách tài chính, ngân sách, chính sách kế hoạch - đầu tư…) sẽ gây ra sự xáo trộn, mất ổn định về chính trị - xã hội, tốn kém và thậm chí có nguy cơ xâm phạm đến các quyền cơ bản của con người. Do đó, để nền dân chủ tại địa phương được thực sự phát huy trên cơ sở bảo vệ quyền con người, giữ vững ổn định chính trị - xã hội và hiệu quả trong quản lý nhà nước, cần thiết phải quy định rõ những vấn đề về nội dung trưng cầu ý dân, đặc biệt là những vấn đề liên quan đến quyền con người, những vấn đề thuộc thẩm quyền của chính quyền cấp trên và những vấn đề đòi hỏi chuyên môn như tài chính, ngân sách…
Thứ ba, xác định nhân dân là chủ thể đề nghị trưng cầu ý dân
Tại Việt Nam, Luật Trưng cầu ý dân năm 2015 quy định chủ thể đề nghị trưng cầu ý dân toàn quốc tại khoản 1 Điều 14 bao gồm: Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ hoặc ít nhất là một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội. Mặc dù chưa có quy định về trưng cầu ý dân tại địa phương ở Việt Nam nhưng có thể thấy chúng ta chưa sẵn sàng xác định nhân dân/cử tri là chủ thể đề nghị trưng cầu ý dân. Theo tác giả, chúng ta nên xây dựng quy định cụ thể cho phép không chỉ những cơ quan nhà nước tại địa phương mà cử tri cũng được quyền đề nghị trưng cầu ý dân, trong đó xác định rõ về số lượng chữ ký tối thiểu cần đạt được để đề xuất tổ chức trưng cầu ý dân; thủ tục thu thập chữ ký; chủ thể có thẩm quyền thu thập, kiểm tra chữ ký; vấn đề tuyên truyền, vận động thu thập chữ ký; vấn đề giải quyết các vi phạm pháp luật trong quá trình vận động, thu thập chữ ký.
Thứ tư, trưng cầu ý dân tại một số chính quyền địa phương không có Hội đồng nhân dân
Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.
Có thể thấy, xuất hiện 02 khái niệm là “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương” tại Hiến pháp năm 2013. Cụ thể, theo quy định tại Điều 111, chính quyền địa phương được tổ chức tại tất cả các đơn vị hành chính, còn cấp chính quyền địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính. Nói cách khác, không phải tất cả đơn vị hành chính lãnh thổ đều tổ chức đầy đủ cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất các giải pháp về tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương không tổ chức Hội đồng nhân dân:
- Hội đồng nhân dân tại đơn vị hành chính cấp trên của nơi có hoạt động trưng cầu ý dân hoặc Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân.
- Thường trực Hội đồng nhân dân tại đơn vị hành chính cấp trên của nơi có hoạt động trưng cầu ý dân hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo tổ chức trưng cầu ý dân.
- Cơ quan hành chính tại nơi có trưng cầu ý dân phối hợp với các cơ quan liên quan chịu trách nhiệm tổ chức trưng cầu ý dân.
Vũ Ngọc Diệp, Lê Trọng Quyền, Nguyễn Duy Toản
Sinh viên Trường Đại học Luật Hà Nội
Sinh viên Trường Đại học Luật Hà Nội
[1] Thư viện Quốc hội (2015), Kinh nghiệm một số nước trên thế giới về trưng cầu ý dân, tr. 11.
[2] Thư viện Quốc hội (2015), Kinh nghiệm một số nước trên thế giới về trưng cầu ý dân, tr. 12.
[3] Xem Referendums in Europe - An analysis of the legal rules in European states, tr. 29.
[4] Xem Referendums in Europe - An analysis of the legal rules in European states, tr. 29.
[5] Xem: Referendums in Europe - An analysis of the legal rules in European states, tr. 33.
[6] Lương Minh Tuấn (2015), Kinh nghiệm của Thụy Sĩ về dân chủ trực tiếp, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, truy cập https://tcnn.vn/news/detail/19019/Kinh_nghiem_cua_Thuy_Sy_ve_dan_chu_truc_tiepall.html.
[7] Xem Referendums in Europe – An analysis of the legal rules in European states, tr.30.
[8] Xem Referendums in Europe – An analysis of the legal rules in European states, tr.31.
[9] Khoản 1 Điều 24 Đạo luật Chính quyền địa phương (Local Government Act 2015) của Phần Lan quy định: “Hội đồng địa phương quyết định tổ chức trưng cầu ý dân về những vấn đề thuộc thẩm quyền của địa phương. Không được phép kháng nghị chống lại quyết định của Hội đồng địa phương về việc tổ chức trưng cầu ý dân tại địa phương”.
[10] Xem Referendums in Europe – An analysis of the legal rules in European states, tr.31.
[11] Thư viện Quốc hội (2015), Kinh nghiệm một số nước trên thế giới về Trưng cầu ý dân, tr. 6.
[12] Ở địa phương, vấn đề cử tri bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân được quy định tại Điều 102 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) nhưng chưa có quy định cụ thể về hình thức, thủ tục… để người dân thực hiện việc bỏ phiếu bãi nhiệm mà chỉ quy định thẩm quyền quyết định việc đưa ra cử tri bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân thuộc về Thường trực Hội đồng nhân dân (khoản 8 điều 104 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015).
