Xây dựng, hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao năng lực kiến tạo phát triển của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Tóm tắt: Mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy vai trò kiến tạo phát triển đặt ra yêu cầu cho Việt Nam giai đoạn hiện nay và thời gian tới cần nỗ lực hoàn thiện nhiều yếu tố, trong đó có việc hoàn thiện pháp luật. Bài viết nêu các căn cứ để khẳng định xây dựng, hoàn thiện pháp luật là yếu tố quan trọng nhằm nâng cao năng lực kiến tạo phát triển của Nhà nước, đồng thời chỉ ra một số kết quả, hạn chế trong công tác này, từ đó, đề xuất một số giải pháp tiếp tục xây dựng, hoàn thiện pháp luật, nâng cao năng lực kiến tạo phát triển của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
 
Abstract: The goal of building a socialist rule-of-law state, promoting its role as a builder of development, sets requirements for Vietnam in the current period and in the future, which requires efforts to improve many factors, including the law improvement. The article outlines the grounds to affirm that the development and improvement of the law is an important factor in improving the state’s capacity for development creation, and at the same time points out some results and limitations in this work, from there, proposes a number of solutions to continue building and completing the law, improving the capacity for development creation of the Socialist Rule of Law State of Vietnam.
 
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng Cộng sản Việt Nam đề ra nhiệm vụ rất quan trọng là: “Nghiên cứu, ban hành Chiến lược xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đến năm 2030, định hướng đến năm 2045, trong đó có Chiến lược pháp luật và cải cách tư pháp”[1]. Đây là lần đầu tiên Đảng ta đề ra nhiệm vụ này, thể hiện quan điểm về lộ trình xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời gian tới. Đồng thời, Đại hội cũng chỉ rõ: “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý, điều hành và năng lực kiến tạo phát triển”[2]. Có thể thấy, yếu tố “kiến tạo phát triển” được xác định là một năng lực cần có, cần phải tiếp tục được nâng cao hơn nữa trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

1. Xây dựng, hoàn thiện pháp luật là yếu tố quan trọng nhằm nâng cao năng lực kiến tạo phát triển của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Năng lực kiến tạo phát triển của nhà nước gắn với quan niệm về vai trò của nhà nước trong một mô hình quản trị hiện đại - nhà nước kiến tạo phát triển - được đề cập từ đầu những năm 1980. Thuật ngữ nhà nước kiến tạo phát triển được nêu trong cuốn “MITI[3] and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy 1925  - 1975” (MITI và sự thần kỳ Nhật Bản: Chính sách tăng trưởng công nghiệp giai đoạn 1925 – 1975[4] của tác giả Chalmers Johnson, xuất bản năm 1982[5]). Chalmers Johnson nhận định nhà nước kiến tạo phát triển[6] là nhà nước: (i) Có một Chính phủ mạnh, có các quy tắc quản trị ổn định và vững chắc do giới tinh hoa chính trị - quan liêu lập nên để tạo vị thế tự chủ cho nhà nước trước sức ép chính trị từ xã hội; nhà nước nắm rõ, vận dụng tốt và kiên quyết các quy luật của kinh tế thị trường; (ii) Khu vực công và khu vực tư hợp tác chặt chẽ, có sự bảo đảm và giám sát của một cơ quan nhà nước chuyên trách; (iii) Nhà nước bảo đảm công bằng xã hội bằng hệ thống chính sách và thông qua việc đầu tư mạnh vào giáo dục. Còn Tổ chức Phát triển Liên Hợp quốc (UNDP) đồng thuận và đề cập đến các đặc điểm chủ yếu sau của nhà nước kiến tạo phát triển trong Báo cáo năm 2012[7]: Một là, tư tưởng kiến tạo phát triển; hai là, các quy định về mặt thể chế đặt ra các tiêu chuẩn và quy tắc có thể hỗ trợ quá trình phát triển. Có thể thấy, từ quan niệm của Chalmers Johnson đến quan niệm của UNDP, yếu tố thể chế hỗ trợ quá trình phát triển, quy tắc quản trị ổn định vững chắc, hệ thống chính sách bảo đảm công bằng xã hội… là yếu tố được đặc biệt nhấn mạnh khi một nhà nước được đánh giá là nhà nước kiến tạo phát triển.

Ở Việt Nam, khái niệm “Nhà nước kiến tạo phát triển” hoặc “Chính phủ kiến tạo phát triển” được sử dụng khá phổ biến trong mấy năm gần đây trên các diễn đàn và trong các hoạt động của Nhà nước[8]. Nghị quyết số 33/NQ-CP ngày 09/5/2016 của Chính phủ tại phiên họp thường kỳ tháng 4 năm 2016 nêu nhiệm vụ: “Xây dựng Chính phủ trong sạch, liêm chính, Chính phủ kiến tạo, phát triển. Khẳng định Chính phủ là công bộc của dân, gắn bó với Nhân dân, phục vụ Nhân dân. Phát huy dân chủ, bảo đảm quyền làm chủ của Nhân dân gắn liền với tăng cường kỷ luật, kỷ cương và chấp hành pháp luật. Tập trung rà soát, cải cách, hoàn thiện thể chế, cơ chế, chính sách; bảo đảm công bằng, minh bạch, phòng, chống tham nhũng, lãng phí…”[9]. Tiếp sau đó, tại phiên chất vấn và trả lời chất vấn của Quốc hội ngày 18/11/2017, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc (nhiệm kỳ 2016 - 2021) nhấn mạnh: “Chính phủ kiến tạo chủ động thiết kế chính sách và pháp luật để đất nước ta phát triển, không để rơi vào thế bị động… Chính phủ kiến tạo là Chính phủ hành động nói đi đôi với làm, đề cao trách nhiệm cá nhân, kỷ luật, kỷ cương và đặc biệt phải thay ngay những cán bộ không đáp ứng được yêu cầu”. So sánh giữa Chính phủ kiến tạo và Chính phủ quản lý, Thủ tướng cho rằng: Chính phủ kiến tạo chủ động hơn về thể chế, chính sách pháp luật, tạo môi trường thuận lợi hơn cho đầu tư phát triển. Chính phủ điều hành là có pháp luật rồi, chỉ điều hành trên khung khổ pháp luật đó[10]. Gần đây, ngày 16/9/2021, tại Kết luận Hội nghị của Chính phủ về công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế, Thủ tướng Phạm Minh Chính nhấn mạnh, xây dựng và hoàn thiện thể chế để bảo đảm thực sự là “đòn bẩy” kiến tạo phát triển[11].

Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, năng lực kiến tạo phát triển của nhà nước được hình thành, củng cố từ nhiều yếu tố như tổ chức bộ máy tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; đội ngũ cán bộ, công chức chất lượng; hệ thống thể chế, pháp luật hoàn thiện… Trong đó, sự hiện diện của một hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu kiến tạo phát triển là không thể thiếu. Như vậy, để phát huy vai trò kiến tạo phát triển của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, ngoài những yếu tố quan trọng khác, cần có một hệ thống pháp luật đáp ứng tốt yêu cầu, một hệ thống pháp luật kiến tạo phát triển.

2. Thực trạng và một số giải pháp tiếp tục xây dựng, hoàn thiện pháp luật nâng cao năng lực kiến tạo phát triển của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
2.1. Một số kết quả và bất cập của hệ thống pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Kể từ năm 2005 đến nay, với sự nỗ lực của Quốc hội, Chính phủ và các cấp, các ngành trong việc thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, hệ thống pháp luật trở nên hoàn thiện hơn xét cả về nội dung và hình thức; từng bước được bổ sung đầy đủ về số lượng và nâng cao chất lượng. Chỉ tính riêng luật và pháp lệnh giai đoạn 2005 - 2007, Quốc hội ban hành 63 văn bản; tại khóa XII - nhiệm kỳ 2007 - 2011, Quốc hội ban hành 82 luật, pháp lệnh; tại khóa XIII - nhiệm kỳ 2011- 2016, tính hết kỳ họp thứ 10 vào tháng 11/2015, Quốc hội ban hành 110 luật, pháp lệnh[12]; tại khóa XIV, tính đến đầu kỳ họp thứ 11, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 72 luật, 02 pháp lệnh[13].

Đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, từ năm 2012 đến ngày 31/5/2020, trung bình mỗi năm, các bộ trình Chính phủ ban hành khoảng 140 nghị định, đồng thời, các bộ ban hành hơn 8.600 văn bản quy phạm pháp luật[14]. Chính phủ tập trung sửa đổi những mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập hoặc những quy định thiếu thực tiễn, kìm hãm sự phát triển. Từ đó, góp phần khơi thông các nguồn lực, tạo thuận lợi thúc đẩy hoạt động đầu tư, sản xuất, kinh doanh và phát triển các ngành, lĩnh vực[15].

Mức độ ngày càng hoàn thiện của hệ thống pháp luật đã góp phần tác động tích cực đến sự phát triển mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, đáp ứng tốt hơn những yêu cầu đặt ra trong xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền; từ đó, tạo cơ chế pháp lý vững chắc bảo đảm và thực thi quyền con người; quyền làm chủ của Nhân dân; cải thiện môi trường pháp lý trong kinh doanh, bảo đảm cho các yếu tố của nền kinh tế thị trường phát triển đồng bộ… Vai trò của pháp luật và thực thi pháp luật ngày càng được chú trọng trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước cũng như trong các lĩnh vực của đời sống xã hội[16].

Bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình xây dựng và thực hiện thể chế, pháp luật vẫn bộc lộ những bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu của xã hội trong bối cảnh mới. Điều này thể hiện trên các khía cạnh: (i) Công tác xây dựng pháp luật còn một số hạn chế dẫn đến tình trạng hệ thống pháp luật thiếu sự đồng bộ, chưa toàn diện; một số văn bản, quy định chưa phù hợp với thực tiễn hoặc không phản ánh được ý chí, nguyện vọng của Nhân dân nên thiếu tính khả thi; (ii) Các văn bản có giá trị pháp lý cao như luật còn có hạn chế như có văn bản quy định quá chung chung, tạo thành “luật ống”, “luật khung”, song cũng có những văn bản quy định quá cụ thể, chi tiết dẫn đến tuổi thọ văn bản không cao; (iii) Cơ chế xây dựng, sửa đổi, bổ sung pháp luật vẫn còn một số bất cập, chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu thực tiễn, còn xảy ra hiện tượng chậm ban hành văn bản, nợ văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật…; (iv) Cá biệt còn xảy ra hiện tượng có văn bản hoặc một số điều khoản trong văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng thấp, vi phạm về cả nội dung và kỹ thuật lập pháp, lập quy; (v) Việc chấp hành pháp luật nhìn chung chưa nghiêm, kỷ cương phép nước có nơi, có lúc còn bị xem nhẹ, xử lý vi phạm pháp luật chưa kịp thời, chế tài xử lý chưa đủ sức răn đe[17], [18]. Những hạn chế của hệ thống pháp luật nếu không kịp thời khắc phục sẽ tạo thành những “điểm nghẽn”, cản trở việc thực hiện vai trò kiến tạo phát triển của nhà nước. Vấn đề này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, song đáng chú ý là nguyên nhân chủ quan do sự thiếu linh hoạt trong phản ứng chính sách và phối hợp giữa các cơ quan xây dựng pháp luật, nhận thức và tư duy pháp luật trong một số lĩnh vực chưa theo kịp thực tiễn; một số trường hợp chưa coi trọng đúng mức hoặc thực hiện chưa phù hợp việc lấy ý kiến của nhân dân và đối tượng chịu tác động khi xây dựng chính sách; còn những bất cập, hạn chế của đội ngũ nhân sự tham gia xây dựng pháp luật.

2.2. Một số giải pháp tiếp tục xây dựng, hoàn thiện pháp luật đáp ứng yêu cầu của nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Nam hiện nay

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng xác định rõ những yêu cầu phải đáp ứng của hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, để có được một hệ thống thể chế, pháp luật kiến tạo phát triển. Theo đó, cần “xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, có sức cạnh tranh quốc tế, lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân là trung tâm, thúc đẩy đổi mới sáng tạo, bảo đảm yêu cầu phát triển bền vững kinh tế, xã hội và quốc phòng, an ninh trong điều kiện mới”[19].
Trên cơ sở đặc điểm của nhà nước kiến tạo phát triển, xuất phát từ yêu cầu xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, phù hợp tình hình thực tiễn và nhằm khắc phục những bất cập của hệ thống pháp luật hiện hành, trong thời gian tới, cần chú trọng một số giải pháp sau:

Một là, về phương diện lý luận, cần tiếp tục nghiên cứu, làm rõ tiêu chí của hệ thống pháp luật trong nhà nước kiến tạo phát triển. Tiếp thu những yếu tố hợp lý của mô hình nhà nước kiến tạo phát triển theo hướng nhà nước chủ động hơn về thể chế và pháp luật. Điều đó tất yếu đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tiếp tục nỗ lực xây dựng, hoàn thiện pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế.

Hai là, tiếp tục đổi mới tư duy pháp lý trong công tác xây dựng pháp luật trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Tư duy pháp lý sẽ ảnh hưởng đến chất lượng của pháp luật, chi phối mức độ hoàn thiện và đáp ứng nhu cầu thực tiễn của hệ thống pháp luật. Do vậy, cần đổi mới tư duy pháp lý theo hướng một mặt bảo đảm giữ vững nền tảng tư tưởng của Đảng, tôn trọng điều kiện kinh tế - xã hội như một yếu tố khách quan, mặt khác, kế thừa tư duy pháp lý tiến bộ của dân tộc, tiếp thu có chọn lọc tư duy pháp lý quốc tế và các nước phù hợp với điều kiện nước ta và yêu cầu của hội nhập quốc tế, các xu thế phát triển của xã hội trong tương lai[20].

Ba là, đẩy nhanh tốc độ ban hành pháp luật; tăng cường “tính mở” cho thể chế trong các lĩnh vực dân sự, kinh doanh, thương mại. Trước hết, về việc đẩy nhanh tốc độ ban hành pháp luật, hiện nay, chúng ta chưa thể chế hóa hết các quy định của Hiến pháp năm 2013, do vậy, để bảo đảm sự đầy đủ, tính toàn diện thì các văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là các luật, cần phải được ban hành kịp thời hơn nữa. Đồng thời, với đặc thù là các quan hệ xã hội trong bối cảnh hội nhập quốc tế và chịu tác động của Cách mạng Công nghiệp 4.0 thường có những thay đổi nhanh chóng, nhà nước kiến tạo phát triển theo đó phải có hệ thống pháp luật “mở”, đặc biệt trong lĩnh vực dân sự, lao động, kinh doanh, thương mại. Nghĩa là phải có cơ chế hữu hiệu để phát huy vai trò của nguồn bổ trợ pháp luật như tập quán thương mại quốc tế, tập quán pháp trong lĩnh vực dân sự, án lệ, lẽ công bằng.

Bốn là, tăng cường tính hiện đại, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quy trình xây dựng pháp luật. Quy trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật phải có điểm khởi đầu từ nhu cầu xã hội, từ đối tượng chịu sự điều chỉnh của pháp luật và từ bản thân những quy định đã được ban hành đang đòi hỏi phải sửa đổi, bổ sung. Như vậy, về phương diện kỹ thuật, cần chú trọng ứng dụng công nghệ thông tin để tiếp thu sáng kiến chính sách. Đồng thời, mỗi văn bản, trong quá trình lấy ý kiến dự thảo, phải bảo đảm tính minh bạch, trách nhiệm giải trình. Sao cho, các văn bản ra đời đều thực sự là sự phản ánh điều kiện kinh tế - xã hội, nhu cầu xã hội và ý chí, nguyện vọng của đông đảo các tầng lớp nhân dân, các đối tượng chịu sự điều chỉnh của pháp luật, các doanh nghiệp.

Năm là, thực hiện việc nghiên cứu xây dựng, áp dụng khung thể chế thử nghiệm có kiểm soát để thúc đẩy ra đời các mô hình đổi mới sáng tạo, thúc đẩy phát triển. Đây là cách mà các quốc gia lựa chọn mô hình nhà nước kiến tạo phát triển như: Hàn Quốc, Nhật Bản, Singapore, Trung Quốc… đã, đang thực hiện và đạt nhiều thành công[21]. Tuy nhiên, để thực hiện được vấn đề này, cần có đội ngũ cán bộ dám nghĩ, dám nói, dám làm, dám chịu trách nhiệm, dám đổi mới sáng tạo, dám đương đầu với khó khăn, thử thách và quyết liệt trong hành động vì lợi ích chung[22] và được bảo vệ, vì đã thử nghiệm có nghĩa rằng có thể thành công hoặc có rủi ro[23].

Sáu là, gắn chặt chẽ xây dựng pháp luật với tổ chức thi hành pháp luật; các nguyên tắc pháp quyền phải thực sự được hiện thực hóa trong đời sống pháp lý. Pháp luật khi được ban hành phải bảo đảm hiệu lực, hiệu quả. Điều này đòi hỏi công tác tổ chức thi hành pháp luật phải được đặt ở vị trí không kém phần quan trọng so với công tác xây dựng pháp luật. Công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật luôn cần thực hiện một cách thường xuyên và thực chất. Đặc biệt, với các chính sách có nhiều đột phá, nhiều điểm mới để đáp ứng yêu cầu kiến tạo phát triển, cần ngăn ngừa khả năng thiếu đồng thuận bằng cách chủ động tuyên truyền ngay khi chính sách còn ở dạng dự thảo. Đồng thời, đối với các hành vi vi phạm, các chế tài nghiêm minh phải được áp dụng và tổ chức thực hiện bởi hệ thống cơ quan bảo vệ pháp luật độc lập, liêm chính, hiệu lực.