Bàn về thực hiện pháp luật và tiêu chí đánh giá hiệu quả thực hiện pháp luật trong lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất

1. Thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất

Bên cạnh những đặc điểm chung nhất của thực hiện pháp luật đã được nghiên cứu ở góc độ của lý luận nhà nước và pháp luật, tác giả nhận thấy thực hiện pháp luật trong lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở nước ta có những đặc điểm riêng biệt như sau:

Thứ nhất, trong hoạt động đăng ký, việc xác định hình thức thực hiện pháp luật của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất phải căn cứ vào loại bất động sản được đăng ký. Theo đó, nếu đối tượng là quyền sử dụng đất thì hình thức thực hiện pháp luật được xác định là chấp hành pháp luật, còn nếu là tài sản gắn liền với đất thì hình thức thực hiện pháp luật lại là sử dụng pháp luật. Việc xác định hình thức thực hiện pháp luật như trên xuất phát từ quy định tại Điều 95 Luật Đất đai năm 2013 về việc đăng ký quyền sử dụng đất là nghĩa vụ của người sử dụng đất (đăng ký bắt buộc), còn việc đăng ký tài sản gắn liền với đất là quyền của chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất (đăng ký theo yêu cầu). Nguyên lý này cũng đã được thể hiện trong Luật Nhà ở năm 2014 với quy định Nhà nước công nhận quyền sở hữu (thông qua hành vi cấp Giấy chứng nhận) khi các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có yêu cầu. Đây chính là sự khác biệt của Việt Nam so với nhiều nước có hệ thống đăng ký bất động sản phát triển. Pháp luật nước ngoài quy định dứt khoát nguyên tắc chung đối với bất động sản là đăng ký theo yêu cầu (Nhật Bản, Cộng hòa Pháp, Hàn Quốc) hoặc đăng ký bắt buộc (Cộng hòa liên bang Đức, Trung Quốc, Nga).

Thứ hai, hệ quả pháp lý của hình thức áp dụng pháp luật trong đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất hoàn toàn khác nhau tùy theo loại bất động sản, cụ thể là: Hành vi đăng ký của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với quyền sử dụng đất làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền sử dụng đất. Trong khi đó, cũng là hành vi đăng ký của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với tài sản gắn liền với đất thì chỉ có ý nghĩa ghi nhận một thực tế đã tồn tại trước thời điểm đăng ký, mà không làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền của chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất (Quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất đã chuyển cho người mua, người nhận tặng cho... ngay khi hợp đồng được công chứng hoặc chứng thực). Vấn đề này cũng là sự khác biệt giữa Việt Nam với nguyên lý chung của nhiều nước, khi mà hình thức áp dụng pháp luật về đăng ký bất động sản chỉ có duy nhất một loại hậu quả pháp lý.

Thứ ba, trong trường hợp chủ thể thực hiện pháp luật là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thì phải xác định được chính xác bản chất của từng quan hệ để từ đó lựa chọn hình thức thực hiện pháp luật phù hợp, tránh nguy cơ bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng trách nhiệm pháp lý, cụ thể là: Theo quy định của pháp luật, nếu không đăng ký quyền sử dụng đất thì người sử dụng đất có nguy cơ phải chịu các chế tài dân sự và hành chính (Ví dụ như: Hợp đồng có thể bị Tòa án tuyên vô hiệu; bị phạt tiền do chậm thực hiện nghĩa vụ đăng ký), nhưng nếu không thực hiện đăng ký tài sản gắn liền với đất thì chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất không phải chịu trách nhiệm pháp lý. Điều này cho thấy, xét về bản chất thì các chủ thể pháp luật thực hiện hành vi đăng ký theo thủ tục chung do pháp luật quy định, nhưng áp dụng trách nhiệm pháp lý lại khác nhau, phụ thuộc vào loại bất động sản được đăng ký là quyền sử dụng đất hay tài sản gắn liền với đất. Về vấn đề này, chế tài áp dụng theo pháp luật về đăng ký bất động sản tại mỗi nước là thống nhất và không ảnh hưởng đến hiệu lực của hợp đồng đã được 2 bên chủ thể giao kết hợp pháp. 

Thứ tư, đối tượng đăng ký là quyền sử dụng đất, nếu xét trong quan hệ tài sản thì đó là quyền tài sản của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, nhưng khi áp dụng cơ chế đăng ký thì Nhà nước lại lựa chọn phương pháp mệnh lệnh hành chính (bắt buộc phải đăng ký) để điều chỉnh. Trong khi đó, đối với quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất (cũng là một loại quyền dân sự) thì Nhà nước áp dụng cơ chế điều chỉnh linh hoạt, mang tính tùy nghi để chủ thể lựa chọn. Cách tiếp cận này cũng là sự khác biệt trong thực hiện pháp luật về đăng ký của Việt Nam với nhiều nước trên thế giới. Nhìn từ góc độ khoa học pháp lý, nguyên nhân chính dẫn đến các đặc điểm nêu trên của thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất là gì?

Những đặc điểm riêng biệt trong thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất xuất phát từ nguyên nhân pháp luật hiện hành chưa “giải mã” được triệt để, toàn diện mối quan hệ giữa Nhà nước (đại diện chủ sở hữu về đất đai) với người sử dụng đất (chủ thể trực tiếp khai thác, quản lý thửa đất cụ thể), trong khi về nguyên lý đã được khẳng định trong Hiến pháp nước ta là đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Mặt khác, việc đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở Việt Nam hiện cũng chưa được xác định rõ là quyền hay là nghĩa vụ của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất. 

2. Tiêu chí đánh giá hiệu quả thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất

Nhìn từ góc độ của lý luận về theo dõi thi hành pháp luật, trên cơ sở nghiên cứu tổng thể hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, tác giả nhận thấy hiệu quả thực hiện pháp luật trong lĩnh vực nêu trên phải được xem xét, đánh giá trên cơ sở so sánh, đối chiếu với các tiêu chí cơ bản sau đây:

Thứ nhất, Nhà nước phải xây dựng được hệ thống văn bản pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất thực sự đầy đủ, đồng bộ và bảo đảm các điều kiện để tổ chức thi hành các quy định đó theo đúng nội dung của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật.

Nhìn từ góc độ lý luận và thực tiễn cho thấy, nhiệm vụ nêu trên có ý nghĩa quan trọng khi đánh giá về hiệu quả thực hiện pháp luật, vì tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết văn bản quy phạm pháp luật là tiêu chí để đánh giá tình hình tổ chức thực hiện pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Theo đó, các văn bản điều chỉnh hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất phải được ban hành kịp thời, đầy đủ, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi. Thực tế cho thấy, sự thiếu kịp thời trong việc ban hành các văn bản quy định chi tiết đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất[1]. Mặt khác, “khoảng trống” trong các quy định của pháp luật thời gian qua dẫn đến hệ quả là nhiều hành vi nếu xét ở góc độ pháp luật dân sự thì thuộc quyền của chủ sở hữu tài sản, nhưng lại không thể thực hiện được trên thực tế do chưa được pháp luật chuyên ngành điều chỉnh[2]. Bên cạnh đó, pháp luật trong lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất muốn phát huy được hiệu quả trong thực tiễn thì Nhà nước cần phải bảo đảm các điều kiện cho thi hành pháp luật trong lĩnh vực này, ví dụ như: Hoạt động phổ biến, tuyên truyền pháp luật phải được thực hiện thường xuyên; tổ chức bộ máy, biên chế làm công tác đăng ký tại các văn phòng đăng ký đất đai, cũng như kinh phí và điều kiện cơ sở vật chất phục vụ cho thi hành pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất phải được bố trí đầy đủ. 

Thứ hai, bảo đảm thực sự thuận lợi, khách quan và chính xác trong hoạt động đăng ký. Đây là tiêu chí tiên quyết, quan trọng đối với người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, đối với các cơ quan có thẩm quyền đăng ký trong quá trình thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Một hệ thống đăng ký chỉ thực sự có giá trị, chất lượng nếu như thủ tục đăng ký đơn giản, dễ thực hiện, nhưng chất lượng thông tin đăng ký được người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất (sau đây gọi là người yêu cầu đăng ký) kê khai, phản ánh trung thực, khách quan trong nội dung đăng ký. Điều này cũng đồng nghĩa với việc cơ quan có thẩm quyền đăng ký không được yêu cầu người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất phải cung cấp các giấy tờ, tài liệu không được pháp luật quy định trong hồ sơ đăng ký, đồng thời  có trách nhiệm phải giải quyết theo đúng thứ tự tiếp nhận hồ sơ, cũng như phải ghi lại đầy đủ, chính xác vào Sổ đăng ký nội dung mà người yêu cầu đăng ký đã kê khai. Những thông tin sai lệch, thiếu chính xác về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất nếu đăng ký sẽ không có giá trị pháp lý, không làm phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba trong thực tiễn. Tiêu chí này đòi hỏi các chủ thể pháp luật phải có ý thức và hành vi tôn trọng sự tồn tại khách quan của thông tin được đăng ký, nghiêm cấm hành vi làm sai lệch giấy tờ, tài liệu chứng minh sự tồn tại khách quan của nội dung có trong hồ sơ yêu cầu đăng ký, cũng như trong Sổ đăng ký (Sổ địa chính) được lưu giữ tại cơ quan đăng ký. Để thực hiện được tốt tiêu chí này, Nhà nước cần phải có các giải pháp để hỗ trợ và giám sát chặt chẽ việc kê khai, giải quyết hồ sơ đăng ký và lưu giữ kết quả đăng ký trong quá trình các chủ thể thực hiện pháp luật. Theo đó, Nhà nước phải quy định một cách cụ thể, rõ ràng, minh bạch về hồ sơ, thủ tục đăng ký để mọi người dễ dàng tiếp cận, dễ dàng thực hiện, từ đó ngăn chặn nguy cơ nhũng nhiễu, tham nhũng từ phía các cơ quan có thẩm quyền đăng ký. Đồng thời, Nhà nước phải tạo lập các thiết chế cần thiết để giám sát, bảo đảm thực thi hiệu quả các quy định của pháp luật. Về lâu dài, việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực này rất cần có sự hỗ trợ của khoa học hiện đại, tránh sự can thiệp trực tiếp của con người vào quá trình thực hiện đăng ký (tiếp nhận, giải quyết hồ sơ đăng ký, lưu giữ thông tin được đăng ký). Nói cách khác, hiện đại hóa hệ thống đăng ký là đòi hỏi có tính tất yếu, khách quan.      

Thứ ba, bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký với chi phí đăng ký thấp nhất khi thực hiện các quy định về đăng ký. Nội dung đăng ký sau khi có hiệu lực phải giúp bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Điều này có nghĩa khi phát sinh tranh chấp, Nhà nước phải xác định thông tin ghi trong Sổ đăng ký (Sổ địa chính) là một nguồn chứng cứ quan trọng, giúp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Yêu cầu này đòi hỏi trong quá trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, Nhà nước phải xác định rõ ràng giá trị pháp lý của việc đăng ký. Đồng thời, khi tiếp nhận, giải quyết hồ sơ yêu cầu đăng ký, cơ quan có thẩm quyền đăng ký phải kiểm tra kỹ hồ sơ với đầy đủ chứng cứ chứng minh nguồn gốc tạo lập hợp pháp tài sản. Ngoài ra, để thúc đẩy việc đăng ký được thực hiện thì Nhà nước cũng cần phải giảm thiểu chi phí đăng ký cho người dân, doanh nghiệp, vì gánh nặng về nghĩa vụ tài chính là một trong những nguyên nhân cản trở người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất tiếp cận với hệ thống đăng ký. Thực tiễn cho thấy, pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất chỉ phát huy được hiệu quả nếu người dân, doanh nghiệp nhận thức rõ ý nghĩa, giá trị thực sự của việc đăng ký. Nói cách khác, đăng ký là một phương thức để người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất bảo vệ được quyền dân sự (quyền đối với tài sản) của mình. Đây cũng chính là giá trị gia tăng mà thiết chế đăng ký mang lại đối với quyền tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội.

Thứ tư, bảo đảm trên thực tế quyền được tiếp cận thông tin trong hệ thống đăng ký và tôn trọng giá trị của thông tin được lưu giữ tại cơ quan đăng ký. Thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất không thể tách rời quyền được tiếp cận thông tin từ hệ thống đăng ký. Điều này được nhìn nhận ở 2 góc độ, cụ thể là: (i) Cá nhân, tổ chức có quyền được tra cứu thông tin, còn cơ quan có thẩm quyền đăng ký có trách nhiệm phải cung cấp đầy đủ thông tin về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất; (ii) Cơ quan có thẩm quyền đăng ký không được cản trở việc thực hiện quyền tra cứu thông tin của các cá nhân, tổ chức. Việc tiếp nhận và giải quyết yêu cầu cung cấp thông tin phải được cơ quan có thẩm quyền đăng ký nghiêm túc thực hiện. Do vậy, pháp luật phải khẳng định quyền được tra cứu thông tin, cũng như trách nhiệm phải cung cấp thông tin. Nhà nước phải hiện thực hóa được quyền tiếp cận thông tin của người dân, doanh nghiệp để bảo đảm nội dung đăng ký được công khai, minh bạch. Thực hiện nghiêm các quy định của pháp luật về đăng ký đồng nghĩa với việc khuyến khích người dân, doanh nghiệp tra cứu thông tin chính thống, giúp hạn chế những rủi ro phát sinh do thiếu thông tin về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất khi xác lập, thực hiện giao dịch, hợp đồng. Giải pháp lâu dài để hiện thực hóa quyền này của người dân, doanh nghiệp chính là việc cần phải đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin để các chủ thể có thể dễ dàng truy cập, tra cứu thông tin trong hệ thống đăng ký. Ngoài ra, thông tin về bất động sản được lưu trong Sổ đăng ký phải được khẳng định là thông tin gốc. Điều này có nghĩa, khi thực hiện các giao dịch về bất động sản, các chủ thể có liên quan cần tìm hiểu, tra cứu thông tin liên quan đến bất động sản đó. Tương tự như vậy, các cơ quan có thẩm quyền cũng phải xác định thông tin được lưu giữ tại hệ thống đăng ký bất động sản là chứng cứ khi giải quyết tranh chấp. Như vậy, trong trường hợp này, Giấy chứng nhận liên quan đến quyền sử dụng, quyền sở hữu bất động sản cũng chỉ là chứng thư được sao chép từ Sổ đăng ký đang được lưu giữ tại cơ quan có thẩm quyền đăng ký. Yêu cầu này càng đặc biệt có ý nghĩa đối với Việt Nam khi mà người dân, doanh nghiệp và các cơ quan nhà nước vẫn đang tuyệt đối hóa vai trò của Giấy chứng nhận trong thực tiễn. Thách thức đặt ra đối với hệ thống đăng ký bất động sản của các quốc gia khi thực hiện yêu cầu này chính là phải nâng cao chất lượng của thông tin được đăng ký, bảo đảm chính xác, phản ánh trung thực tình trạng pháp lý của bất động sản trên thực tế.

Hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất có mối quan hệ mật thiết với sự vận hành của thị trường bất động sản, thị trường vốn ở mỗi quốc gia. Theo đánh giá của nhiều chuyên gia kinh tế, nếu quản lý có hiệu quả thị trường bất động sản thì sẽ thúc đẩy nền kinh tế phát triển, giải quyết nhu cầu bức xúc ngày càng gia tăng về nhà ở cho người dân, đóng góp thiết thực vào quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Do vậy, lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất nếu đáp ứng được đầy đủ các tiêu chí nêu trên sẽ giúp tiết kiệm chi phí giao dịch, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế, vì “làm được như vậy là góp phần biến đất thành tài sản thực tế, lưu chuyển trong quá trình kinh doanh: Đất biến thành tư bản, có lợi cho quá trình huy động vốn và phát huy nội lực vì tính cạnh tranh của nền kinh tế quốc gia”[3].