Bảo đảm quyền con người của đồng bào dân tộc thiểu số trước tác động của suy thoái môi trường và biến đổi khí hậu - Cơ sở lý luận, thực tiễn và kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới

1. Một số khái niệm cơ bản

Về thuật ngữ biến đổi khí hậu, định nghĩa này được quy định chi tiết, cụ thể ở nhiều văn bản như Công ước khung Liên Hợp Quốc (UNFCCC), báo cáo của Ủy ban Liên chính phủ về BĐKH qua các năm và một số các công trình nghiên cứu khác. Định nghĩa về BĐKH được nhận biết qua sự biến đổi về trung bình và sự biến động của các thuộc tính của nó như nhiệt độ trung bình đang tăng lên, băng trên các vùng cực đang tan chảy với tốc độ ngày càng nhanh, thiên tai và các hiện tượng thời tiết cực đoan (như nắng, nóng, giá rét, bão, lũ lụt, hạn hán, bão…) có xu hướng gia tăng, cả về tần số và cường độ, khó dự đoán hơn so với khoảng thời gian về trước… thường phải tính trong một thời gian đủ dài, điển hình là hàng thập kỷ hoặc dài hơn.

Về thuật ngữ suy thoái môi trường, STMT được hiểu là sự làm thay đổi chất lượng và số lượng của thành phần môi trường do tác động của BĐKH (tác động của tự nhiên) hay hoạt động khai thác, sản xuất của con người đến các yếu tố tạo thành môi trường như không khí, nước, đất, âm thanh, ánh sáng, lòng đất, núi, rừng, sông, hồ, biển, sinh vật, các hệ sinh thái… gây ảnh hưởng xấu cho đời sống của con người và thiên nhiên, phá hủy các hệ sinh thái và làm tuyệt chủng sinh vật hoang dã.

Về thuật ngữ quyền của nhóm người DTTS trước tác động của BĐKH và STMT, nhóm người DTTS vốn dĩ đã là nhóm đối tượng dễ bị tổn thương và là đối tượng thuộc nhóm dễ bị tổn thương "kép" trước tác động của BĐKH và STMT. Cụ thể, với những bất lợi về địa hình, kinh tế, ngôn ngữ, nhóm người DTTS gặp nhiều rào cản trong việc hưởng thụ các quyền, đặc biệt, rất khó thích ứng khi thời tiết và môi trường thay đổi, chính vì thế, khả năng cao quyền của nhóm người này sẽ bị ảnh hưởng hơn rất nhiều. Do vậy, quyền của nhóm người DTTS trước tác động của BĐKH và STMT được hiểu là những quyền cơ bản của con người, được phát sinh và thay đổi trước những BĐKH và STMT và cần thiết phải được ghi nhận trong chính sách, đường lối của Đảng và Nhà nước và thể chế hóa trong các quy định của pháp luật Việt Nam. Bảo đảm quyền của nhóm người DTTS trước tác động của BĐKH và STMT được hiểu là hệ thống các cơ chế, chính sách, pháp luật của Đảng, Nhà nước; hoạt động hỗ trợ tích cực của các tổ chức phi chính phủ nhằm chủ động nâng cao năng lực ứng phó, thích ứng, giảm nhẹ của đồng bào DTTS trước tác động của BĐKH và STMT.

2. Cơ sở lý luận và các lý thuyết nghiên cứu

2.1. Tư tưởng Hồ Chí Minh về bảo vệ môi trường và ứng phó với các thảm họa thiên nhiên

Chủ tịch Hồ Chí Minh đặc biệt nhấn mạnh vấn đề môi trường và bảo vệ môi trường, đồng thời, Người giao từng nhiệm vụ cụ thể cho mỗi cơ quan đoàn thể, cán bộ, người dân trong hoạt động bảo vệ môi trường. Bởi Người đã có những cảnh báo sớm về hậu quả của việc khai thác rừng bừa bãi, gây tác hại đến tài nguyên, môi trường sinh thái của con người. Người xem tệ phá rừng là hành vi “đem vàng đổ xuống biển”. Lời răn dạy của Bác đến thời điểm hiện tại có ý nghĩa vô cùng quan trọng khi loài người đang chứng kiến những thảm họa tự nhiên, sự biến đổi về khí hậu gây ra thiên tai, sạt lở đất, xói mòn đất, nhiệt độ trung bình đang tăng cao, cuộc sống của cộng đồng DTTS đang phải chịu tác động tổn thương do BĐKH và STMT... Phần lớn nội dung trong tư tưởng của Hồ Chí Minh về vấn đề môi trường đó là con người phải hiểu được tầm quan trọng của môi trường sống và có những kế sách để bảo vệ môi trường. Để thực hiện tốt nhiệm vụ này, Người chỉ ra rằng muốn bảo vệ môi trường sống của nhân dân thì phải bảo vệ "lá phổi xanh" thông qua phong trào “Tết trồng cây”. Bên cạnh đó, bảo vệ môi trường là trách nhiệm của toàn thể xã hội, trước tiên là cơ quan, đoàn thể, sau đó là đông đảo quần chúng. Cụ thể, cán bộ cấp ủy, chi bộ phải có kế hoạch chu đáo, hướng dẫn bà con cụ thể, chặt chẽ, vận động nhân dân tích cực tham gia phong trào; quần chúng nhân dân phải phụ trách trồng một hoặc vài ba cây, chăm sóc tốt, đặc biệt, phải chú ý giáo dục thiếu nhi có ý thức bảo vệ cây trồng; đối với miền núi phải phủ xanh đồi trọc để tránh lũ lụt xói mòn, để phát triển nghề rừng, phát triển cây công nghiệp; để mang lại nguồn thu nhập mới ngoài cây hoa màu và lương thực, để có gỗ làm nhà, cải thiện nơi ăn chốn ở cho bà con[1].

2.2. Một số lý thuyết nghiên cứu

Lý thuyết về sự cạnh tranh giữa các chức năng của môi trường được hình thành từ hai ấn phẩm do hai tác giả Catton và Dunlap đề xuất vào năm 1992 và năm 1995 với tên gọi “Competing functions of the environment: Living space, supply depot, and waste repository” (Cạnh tranh các chức năng môi trường: Không gian sống, trạm cung cấp, và kho chứa rác thải) và “From Environmental to Ecological Problems” (Từ các vấn đề môi trường đến các vấn đề sinh thái học). Nội dung chính của lý thuyết này đó là giải thích sự suy thoái môi trường thông qua sự cạnh tranh giữa các chức năng của môi trường. Điểm nhấn trong lý thuyết về sự cạnh tranh giữa các chức năng của môi trường đó là phát biểu về sự lạm dụng các chức năng của môi trường, tức là khi loài người sử dụng tài nguyên nhiều hơn, nhanh hơn khả năng cung cấp của môi trường. Việc lạm dụng như thế sẽ tạo ra khan hiếm và thiếu hụt tài nguyên. Đó là hệ quả của việc lạm dụng chức năng thứ hai, tức là chức năng chứa đựng và làm sạch chất thải. Hệ quả của việc lạm dụng chức năng thứ ba, chức năng cung cấp không gian sống, Dunlap khẳng định rằng hệ quả của việc lạm dụng chức năng này là nhiều vấn đề mà chúng ta phải đối mặt trước nguy cơ quá tải về dân số. Bên cạnh đó, một nội dung quan trọng khác trong lý thuyết về sự cạnh tranh giữa các chức năng của môi trường, đó là làm rõ mối quan hệ giữa ba chức năng: Chức năng cung cấp tài nguyên, chức năng cung cấp không gian sống, chức năng chứa đựng và làm sạch chất thải. Cụ thể, nếu môi trường quá tập trung vào một chức năng này thì đương nhiên sẽ làm suy yếu các chức năng khác. Chẳng hạn, một môi trường cụ thể được sử dụng vào mục đích cung cấp không gian sống thì môi trường đó sẽ giảm, hay không còn khả năng cung cấp tài nguyên. Hoặc là một môi trường được sử dụng vào mục đích thẩm thấu và xử lý chất thải thì môi trường đó sẽ giảm, hay không còn khả thực hiện chức năng cung cấp không gian sống. Điều này phản ánh sự cạnh tranh giữa các chức năng của môi trường. Nội dung quan trọng cuối cùng trong phân tích này đó là trong những thập kỷ gần đây, việc con người sử dụng ba chức năng của môi trường đã gia tăng nhanh chóng. Điều này cũng đồng nghĩa với việc gia tăng sự cạnh tranh giữa các chức năng của môi trường. Hệ quả là hoạt động của con người có thể dẫn đến hệ quả vượt quá khả năng chịu đựng của trái đất và là cội nguồn của tình trạng STMT và BĐKH[2].

2.3. Pháp luật quốc tế về quyền con người của đồng bào dân tộc thiểu số trong ứng phó với suy thoái môi trường và biến đổi khí hậu

Có thể nói BĐKH và STMT là vấn đề chung của toàn nhân loại, vì thế, cộng đồng quốc tế đã quan tâm cũng như tổ chức nhiều hội nghị thượng đỉnh để ký kết các công ước đến lĩnh vực này từ rất sớm, trong đó, điển hình là Công ước khung của Liên Hợp Quốc về BĐKH và Nghị định thư Kyoto, Hiệp định Paris về BĐKH. Trong nội dung Công ước khung của Liên Hợp Quốc về BĐKH, toàn bộ Công ước gồm có lời nói đầu, 26 điều và 2 phụ lục. Mục tiêu của các quốc gia khi tham gia công ước này đó là nhằm đạt được sự ổn định các nồng độ khí nhà kính trong khí quyển ở mức có thể ngăn ngừa được sự can thiệp nguy hiểm của con người đối với hệ thống khí hậu cũng như bảo đảm việc sản xuất lương thực không bị đe dọa và đảm bảo được sự phát triển bền vững. Để thực hiện được mục tiêu này, các quốc gia khi tham gia công ước phải tuân thủ các nguyên tắc như các bên phải thực hiện những biện pháp thận trọng để đoán trước, ngăn ngừa hoặc làm giảm những nguyên nhân của BĐKH và làm giảm nhẹ những ảnh hưởng có hại của BĐKH; nhấn mạnh sự phát triển kinh tế thông qua một hệ thống kinh tế quốc tế mở và tương trợ, đặc biệt đối với hệ thống các nước đang phát triển để tạo ra nguồn lực có thể ứng phó đối với vấn đề BĐKH. Bên cạnh đó, các quốc gia phải tiến hành thực hiện các cam kết thiết lập các chương trình quốc gia chứa đựng những biện pháp làm giảm nhẹ BĐKH, bằng cách giới hạn những phát thải các khí nhà kính do con người gây ra, chuyển giao các công nghệ và kỹ xảo lành mạnh về môi trường, bằng hoạt động giáo dục, đào tạo và nâng cao nhận thức của người dân đối với những BĐKH và tạo điều kiện để người dân tham gia vào việc đối phó với BĐKH. Trong nội dung Nghị định thư Kyoto (có hiệu lực vào ngày 16/2/2005) gồm có 28 điều với mục tiêu chính của Nghị định thư Kyoto là cụ thể hóa cơ chế và phương thức thực hiện nhằm hỗ trợ các nước đang phát triển thực hiện phát triển bền vững và các nước phát triển thực hiện cam kết về giảm phát thải khí nhà kính, nhằm đạt được mục tiêu cơ bản của Công ước khung của Liên Hợp Quốc về BĐKH. Thành quả chính của Nghị định thư Kyoto là xác định những chỉ tiêu định lượng giảm phát thải của các nước công nghiệp và thành lập cơ chế linh hoạt để các bên tham gia Nghị định thư có thể cùng nhau phối hợp thực hiện mục tiêu chung. Đó là cơ chế cùng thực hiện, cơ chế phát triển sạch (hỗ trợ các quốc gia đang phát triển thực hiện mục tiêu phát triển bền vững, các quốc gia phải hoàn thành chỉ tiêu định lượng giảm bớt phát thải, được tổ chức do COP/MOP chỉ định chứng nhận) và cơ chế buôn bán phát thải quốc tế. Hiệp định Paris về BĐKH với sự phê chuẩn của  97/195 quốc gia (trong đó có Việt Nam), có thể nói đây là lần đầu tiên một văn bản quốc tế nhận được sự ủng hộ của nhiều quốc gia trên thế giới đối với các vấn đề khí hậu. Sự ra đời của hiệp định này nhằm thực hiện các mục tiêu: (i) Thực thi và theo dõi các cam kết của các quốc gia thành viên; (ii) Triển khai chính sách công phù hợp của từng quốc gia, có sự hỗ trợ bên ngoài đối với các nước đang phát triển; (iii) Triển khai những nội dung cam kết trước năm 2020 bởi các doanh nghiệp; thành phố, vùng, tổ chức phi chính phủ và các nhà đầu tư để thúc đẩy nhanh quá trình chuyển đổi nguồn năng lượng cần thiết để đạt mục tiêu chung đã đề ra, cụ thể là hạn chế mức tăng nhiệt độ trái đất ở ngưỡng +1.5°C vào năm 2018[3].

Trong phạm vi cộng đồng ASEAN, để thực thi tốt nhiệm vụ của hai văn bản pháp luật mang tính toàn cầu đã trình bày ở trên, sự hợp tác trong phạm vi cộng đồng ASEAN được thể hiện ở một số các hiệp định và đặc biệt được nhấn mạnh trong Tuyên bố chung ASEAN về BĐKH gửi đến hội nghị lần thứ 21 các bên của công ước khung của Liên Hợp Quốc về BĐKH. Cụ thể, trong tuyên bố này đã nhấn mạnh sự hợp tác quốc tế, hợp tác chuyển giao công nghệ, nhấn mạnh sự hỗ trợ tài chính từ Quỹ khí hậu xanh, đồng thời, khẳng định sự ủng hộ của các quốc gia ASEAN trong việc thực hiện là Công ước khung của Liên Hợp Quốc về BĐKH và Nghị định thư Kyoto.

Liên quan đến quyền của cộng đồng dân tộc tộc thiểu số, trong Tuyên ngôn thế giới của Liên Hợp Quốc về quyền con người năm 1948, tại Điều 2 quy định: “Mọi người sinh ra đều được hưởng tất cả các quyền và tự do không có bất kỳ sự phân biệt đối xử nào về chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo, nguồn gốc dân tộc hoặc xã hội”[4]. Nội hàm của quy định này nhấn mạnh sự bình đẳng, công bằng trong mức độ hưởng thụ quyền của các cộng đồng dân tộc sinh sống trên thế giới. Để cụ thể hóa hơn nhóm quyền của người DTTS, tại Điều 3 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR) năm 1966 và quy định trách nhiệm của các quốc gia trong việc đảm bảo việc thực hiện các quyền của công ước trong Tuyên bố về quyền của những người thuộc các nhóm thiểu số về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo và ngôn ngữ 1992. Tuy nhiên, có một đặc điểm chung trong nội dung liên quan đến quyền và lợi ích của nhóm đối tượng này, đó là nhấn mạnh vào các quyền được thụ hưởng nền văn hóa riêng, quyền được thể hiện và thực hành tôn giáo riêng hoặc quyền được sử dụng tiếng nói riêng của họ, chưa đề cập đến bảo đảm quyền con người của nhóm người DTTS trong bối cảnh BĐKH và STMT.

3. Kinh nghiệm quốc tế về bảo đảm quyền con người của đồng bào dân tộc thiểu số trước tác động của suy thoái môi trường và biến đổi khí hậu

3.1. Kinh nghiệm của Thái Lan

Chính phủ Thái Lan đã sử dụng sự can thiệp của con người nhằm điều chỉnh hệ thống sinh thái theo hướng có lợi và tác dụng của phương pháp này đó là tạo ra những hàng rào chống lại những rủi ro trước những biến đổi tiêu cực của BĐKH và STMT. Một ví dụ điển hình như Chính phủ Thái Lan sẽ có chính sách giúp nông dân chuyển đổi từ giống cây trồng này sang giống cây trồng khác phù hợp hơn với các điều kiện dự đoán, đó cũng là một phương pháp tích cực nhằm đảm bảo quyền của đồng bào DTTS hiện nay. Cũng trong lĩnh vực nông nghiệp, để giảm lượng khí thải CH4 từ ruộng lúa, các cách tiếp cận sau đây được đề xuất: (i) Sử dụng các công nghệ sản xuất lúa gạo tăng cường (chẳng hạn như giảm thiểu việc sử dụng phân xanh và thay thế phân ủ lên men từ tàn dư trang trại, thêm phân đạm chứa nitrat hoặc sunfat để ngăn chặn sản xuất CH4 và một số loại khác; (ii) Thay đổi tập quán canh tác lúa. Hiện nay, trước thực trạng của BĐKH và STMT, Thái Lan cũng có một số đặc điểm tương tự với Việt Nam, đó là nhiệt độ cao hơn bất thường (hoặc thấp hơn bất thường) trong những năm qua, chính vì thế, các hoạt động nghiên cứu khoa học, hoạt động của các Trung tâm dự báo khí tượng nhằm xây dựng những kịch bản BĐKH được Chính phủ Thái Lan quan tâm sâu sắc. Bởi vì kết quả của nghiên cứu này có thể góp phần chuẩn bị tốt hơn cho nghiên cứu và dự đoán khí hậu trong tương lai bằng cách cung cấp dữ liệu để xây dựng mô hình thích ứng hoặc giảm nhẹ BĐKH.

Thái Lan là một trong những quốc gia phải ứng phó với tình trạng hạn hán nghiêm trọng, tình trạng lũ lụt, điều này ảnh hưởng đến vấn đề an ninh lương thực. Trước tình hình này, Chính phủ Thái Lan đã lập kế hoạch mức độ rủi ro và chiến lược phân vùng các khu dân cư sinh sống. Cụ thể, những khu vực nào rủi ro ở mức độ cao thì được khuyến nghị quan tâm đến mức độ tổn thương, trong chính sách này bao gồm cả nhóm DTTS. Trên cơ sở lập kế hoạch mức độ rủi ro, Chính phủ Thái Lan sẽ tiến hành thức hiện các cơ chế đảm bảo cảnh báo hiệu quả. Bên cạnh đó, nhằm giảm tính tổn thương của người nghèo, trong đó có cả nhóm DTTS, Chính phủ Thái Lan duy trì chính sách đảm bảo thu nhập ổn định cho người dân nếu người dân cải thiện năng suất và khả năng phục hồi của trang trại của họ thông qua các biện pháp mà bảo vệ môi trường như sử dụng công nghệ thân thiện với môi trường hay thực hiện những chính sách nhằm phân bổ nước theo thời gian thực trong thời gian lũ lụt và hạn hán... Bên cạnh đó, Thái Lan cũng tiến hành nhiều dự án liên quan đến hoạt động bảo vệ môi trường, trong đó nổi bật đó là dự án Công nghệ nâng cao của công nghệ tiên tiến để đo lường, giám sát và quản lý cô lập carbon trong nông lâm nghiệp cộng đồng và liên kết bù đắp CO2 với thị trường tài chính carbon để sử dụng đất bền vững (đặc biệt là nhóm DTTS tập trung tại miền núi), hiện đang trong quá trình tiến hành ký kết dự án học tập và quan sát toàn cầu để mang lại lợi ích cho môi trường giữa Cơ quan khí quyển và đại dương quốc gia - Hàng không và vũ trụ quốc gia quản trị - Quỹ khoa học quốc gia (Hoa Kỳ) với Viện Xúc tiến giảng dạy khoa học và công nghệ (Thái Lan), dự án này cũng bao gồm cả nhóm sinh viên người DTTS với nội dung đó là xây dựng một chiến dịch về BĐKH đối với sinh viên nhằm nâng cao hiểu biết về BĐKH[5].

3.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc

Có thể nói, Trung Quốc có sự hiện diện về chính trị và kinh tế lớn trong khu vực, đồng thời, đóng vai trò rất lớn trong hoạt động ứng phó BĐKH và STMT trong phạm vi khu vực Đông Nam Á nói chung và ở Trung Quốc nói riêng. Hiện nay, Trung Quốc có những chính sách trọng tâm liên quan đến hoạt động BĐKH và STMT với mục tiêu bảo vệ môi trường, hạn chế tối đa phát thải khí nhà kính. Với mục tiêu đó, Trung Quốc đã đưa ra một số biện pháp như sau:

Thứ nhất, Trung Quốc sử dụng đồng thời cả hai chính sách là “củ cà rốt” (khuyến khích, khen thường) và “cây gậy” (xử phạt). Điều này có nghĩa là chính quyền Trung Quốc sẽ có chính sách khen thưởng thiết thực (đánh vào lợi ích, chức vụ) như đánh giá cán bộ, công chức cuối năm, thăng tiến, tăng lương hoặc thưởng, những lợi ích về vật chất khác như (được đi lại miễn phí, miễn phí các dịch vụ giải trí, tham gia bồi dưỡng và du lịch) và những khoản hỗ trợ khác như trợ cấp nhà ở, chăm sóc sức khoẻ và cơ hội được học tập cao hơn nếu như cán bộ, công chức hoàn thành tốt nhiệm vụ liên quan đến hoạt động BĐKH và STMT. Biện pháp “cây gậy - xử phạt” có nghĩa là trong trường hợp cán bộ, công chức không hoàn thành chỉ tiêu được giao liên quan đến lĩnh vực BĐKH và STMT thì đó là một trong những căn cứ chính yếu phải chịu các hình phạt như không được thăng tiến, điều động công tác tới vùng sâu, vùng xa, một số ít trường hợp còn bị sa thải.

Thứ hai, Trung Quốc quy trách nhiệm cá nhân cho người đứng đầu địa phương (gồm ban Đảng ủy và Chính quyền). Điều này có nghĩa là nhóm đối tượng này bắt buộc phải ký hợp đồng trách nhiệm cá nhân với mục tiêu cam kết lồng ghép các yêu cầu về năng lượng và khí phát thải hàng năm tại địa phương, đồng thời, chịu trách nhiệm chỉ đạo việc thực hiện các cam kết đó.

Thứ ba, Trung Quốc sử dụng hệ thống kế hoạch dựa trên mục tiêu xanh. Điều này có nghĩa là Trung Quốc sẽ tiến hành xây dựng tiêu chuẩn xanh hàng năm và yêu cầu tất cả các địa phương ký cam kết thực hiện hệ thống kế hoạch này. Để thực hiện tốt mục tiêu này, Trung Quốc có thúc đẩy năng lực quản lý môi trường liên địa phương để bảo vệ trọn vẹn các hệ sinh thái. Tuy nhiên, biện pháp này hiện nay được đánh giá là chưa có tính khả thi trên thực tiễn nhưng một mặt tích cực khác đó là thúc đẩy nhận thức về tính liên kết trong hoạt động ứng phó với BĐKH và STMT.

Thứ tư, Trung Quốc khuyến khích sự hợp tác quốc tế cũng như khuyến khích các tổ chức, cá nhân tham gia bảo vệ môi trường cũng như nâng cao năng lực ứng phó đối với BĐKH. Cụ thể, Trung Quốc mở rộng sự tham gia của các tổ chức NGOs về môi trường vào những buổi họp báo. Đồng thời, Trung Quốc cải thiện chất lượng cung cấp thông tin môi trường từ khâu hoạch định đến thực thi chính sách[6].