Bảo đảm thực thi phán quyết của Tòa hành chính

Việc thi hành các bản án, quyết định của Tòa Hành chính về khiếu kiện hành chính là giai đoạn cuối trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, cũng là giai đoạn có tính chất quyết định đến việc đưa các bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của Tòa án vào đời sống xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực thi phán quyết của Tòa Hành chính vẫn còn nhiều vướng mắc, nhiều bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật nhưng chưa được thi hành dẫn đến tình trạng người dân bức xúc, hoài nghi về tính nghiêm minh của pháp luật. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã chỉ rõ: “Xây dựng cơ chế bảo đảm cho mọi bản án của Tòa án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành, các cơ quan hành chính vi phạm bị xử lý theo phán quyết của Tòa án phải nghiêm chỉnh chấp hành”.

1. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực thi phán quyết của Tòa Hành chính

Trước đây, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 thiếu những quy định cụ thể về cơ chế bảo đảm thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính dẫn đến việc thi hành các bản án, quyết định của Tòa án chưa được bảo đảm. Có nhiều bản án, quyết định không được thi hành hoặc thi hành không đúng đã ảnh hưởng lớn đến quyền và lợi ích hợp pháp của người được thi hành cũng như không bảo đảm hiệu lực của bản án, quyết định trong thực tế. Do vậy, yêu cầu xây dựng cơ chế thi hành các phán quyết của Tòa Hành chính là việc làm hết sức quan trọng bởi việc thi hành các phán quyết của Tòa án khi giải quyết các vụ án hành chính có những điểm đặc thù so với các lĩnh vực tố tụng hình sự, tố tụng dân sự. Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã dành hẳn một chương riêng quy định về “thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính” (Chương XVI) đã thiết lập được cơ chế bảo đảm cho mọi bản án, quyết định của Tòa Hành chính có hiệu lực pháp luật phải được thi hành. Mặc dù vậy, công tác thi hành án hành chính thời gian qua vẫn chưa thực sự hiệu quả bởi sự tác động của nhiều yếu tố khác nhau với những vướng mắc cần được tiếp tục giải quyết. Một số yếu tố ảnh hưởng đến sự bảo đảm thực thi phán quyết của Tòa Hành chính có thể kể đến như sau:

Thứ nhất, yếu tố kinh tế. Khi lợi ích kinh tế hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị cơ quan hành chính nhà nước hay người có thẩm quyền xâm hại bằng một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, lúc này bằng phán quyết đúng pháp luật của Tòa Hành chính được bảo đảm thực thi thì quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được bảo vệ, bảo đảm. Ngoài ra, nếu quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính gây thiệt hại về vật chất cho cá nhân, tổ chức thì trên cơ sở quy định của pháp luật, theo bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật, Nhà nước xác định trách nhiệm bồi thường cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại về vật chất, tổn thất về tinh thần do lỗi của người thi hành công vụ gây ra trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ được Nhà nước giao. Cơ sở của chế định bồi thường nhà nước chính là dựa trên các quyền của công dân, các quyền này được pháp luật ghi nhận, bảo hộ và được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước. Tuy nhiên, trên thực tế đã rất khó xác định thiệt hại gây ra và định mức bồi thường đúng quy định của pháp luật được thể hiện trong bản án, quyết định có hiệu lực thì việc thực thi phần bản án, quyết định này lại càng khó hơn. Vì vậy, để bảo đảm thực thi phán quyết của Tòa Hành chính thì việc định mức thiệt hại gây ra và định mức bồi thường cần phải được xác định rất rõ ràng ngay trong pháp quyết của Tòa.

Thứ hai, yếu tố chính trị. Bằng hệ thống các thiết chế bảo vệ quyền con người, quyền công dân, quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức, Nhà nước tạo ra môi trường chính trị thuận lợi để các công dân, tổ chức tồn tại và phát triển trong mối quan hệ với toàn bộ hệ thống chính trị đó. Một chế độ chính trị, xã hội đề cao giá trị con người, coi con người là mục tiêu và động lực của sự phát triển kinh tế - xã hội thì mỗi thành viên trong chế độ đó được Nhà nước bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp. Thế nhưng, một cơ quan hành chính nhà nước hay một cá nhân có thẩm quyền nếu là đối tượng phải thi hành án hành chính thì sẽ ảnh hưởng rất lớn không chỉ tới uy tín của cá nhân, của tập thể đó mà còn ảnh hưởng tới tính hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Do đó, họ thường có tâm lý “né tránh” ngay từ khi bị khởi kiện và nếu thua kiện thì họ thường viện nhiều lý do khách quan nhằm kéo dài thời gian thi hành án hoặc để vụ án bị rơi vào quên lãng. Để bảo đảm thực thi phán quyết của Tòa Hành chính thì các yếu tố chính trị và quyền lực cần phải được “bóc tách” rõ ràng, không thể để chính trị bị lạm dụng làm chỗ dựa cho trốn tránh trách nhiệm tư pháp hành chính.

Thứ ba, các yếu tố pháp lý. Các yếu tố pháp lý có ảnh hưởng lớn tới việc bảo đảm thực thi phán quyết của Tòa Hành chính, các yếu tố đó được thể hiện ở các khía cạnh như:

- Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật tố tụng hành chính trong hệ thống pháp luật và tính khả thi của Luật Tố tụng hành chính. Để bảo đảm tính thống nhất chung của hệ thống pháp luật, mỗi văn bản pháp luật được ban hành phải bảo đảm yêu cầu hợp hiến, hợp pháp, đồng thời không mâu thuẫn với các văn bản pháp luật khác có liên quan. Bảo đảm trình tự và thủ tục tố tụng hành chính dân chủ, công khai, đơn giản, công bằng, thuận lợi cho người tham gia tố tụng thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình; đề cao vai trò, trách nhiệm của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong hoạt động tố tụng hành chính, đặc biệt là cá nhân, tổ chức trong việc thực thi nghiêm bản án, quyết định của Tòa đã có hiệu lực pháp luật. Hiện nay, các quy định của pháp luật về thi hành án hành chính nằm rải rác ở các văn bản khác nhau như Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), các văn bản hướng dẫn thi hành... Một phán quyết có hiệu lực pháp luật của Tòa án được thực hiện theo các văn bản pháp luật khác nhau và do các chủ thể khác nhau tổ chức thực hiện (cơ quan thi hành án dân sự, Tòa Hành chính, thủ trưởng cơ quan cấp trên của người phải thi hành án) thì người dân khó có thể tiếp cận và tự bảo vệ quyền được thi hành án của mình. Để bảo đảm thực thi phán quyết của Tòa Hành chính thì hành lang pháp lý phải bảo đảm thống nhất, đồng bộ, có hiệu lực cao để “mọi bản án của Tòa án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành, các cơ quan hành chính vi phạm bị xử lý theo phán quyết của Tòa án phải nghiêm chỉnh chấp hành”.

- Thủ tục thực thi các phán quyết hành chính phải bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân được pháp luật quy định. Pháp luật tố tụng hành chính đã quy định cụ thể như: Xác định những bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành: Bản án, quyết định hoặc phần bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm không bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm đã có hiệu lực pháp luật; bản án, quyết định của Tòa án cấp phúc thẩm; quyết định giám đốc thẩm hoặc tái thẩm của Tòa án [1]... Đồng thời, xác định rõ cơ chế tự nguyện thi hành án [2] như: Trong thời hạn tự nguyện thi hành là 30 ngày kể từ ngày nhận được bản án, quyết định của Tòa án, người phải thi hành án phải thi hành ngay bản án, quyết định. Cơ quan phải thi hành bản án, quyết định của Tòa án phải thông báo kết quả thi hành án bằng văn bản cho Tòa án đã xét xử sơ thẩm và cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp. Nếu quá thời hạn này mà người phải thi hành án không thi hành thì người được thi hành án có quyền gửi đơn đến Tòa án đã xét xử sơ thẩm ra quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Đây là một điểm mới so với các quy định về thi hành án tại Luật Tố tụng hành chính năm 2010, theo đó, nếu người phải thi hành án không thi hành án thì người được thi hành án có quyền yêu cầu người phải thi hành án thi hành ngay bản án, quyết định của Tòa án; trường hợp người phải thi hành án không thi hành bản án, quyết định của Tòa án thì trong thời hạn pháp luật quy định thì người được thi hành án có quyền gửi đơn đề nghị cơ quan thi hành án dân sự nơi Tòa án đã xét xử sơ thẩm đôn đốc việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Tuy nhiên, có thể thấy, mặc dù Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã có bổ sung quan trọng về cơ chế tự nguyện thi hành án và quyền của người được thi hành án trong trường hợp người phải thi hành án không thi hành án, đó là quyền yêu cầu Tòa án ra quyết định buộc thi hành án, đồng thời xác định trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc và xử lý trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp đối với người phải thi hành án, nhưng những quy định này mới chỉ dừng lại ở Luật, việc xác định trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc, xử lý chưa cụ thể và thời hạn thi hành án kể từ ngày nhận được quyết định buộc thi hành án của Tòa án cũng chưa được xác định.

- Bảo đảm kiểm sát việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Viện kiểm sát thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của đương sự, cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án nhằm bảo đảm việc thi hành bản án, quyết định kịp thời, đầy đủ, đúng pháp luật. Trong trường hợp cần thiết, Viện kiểm sát có quyền kiến nghị với cá nhân, cơ quan, tổ chức có nghĩa vụ thi hành án hành chính và cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức phải chấp hành bản án, quyết định của Tòa án để có biện pháp tổ chức thi hành nghiêm chỉnh bản án, quyết định của Tòa án. Tuy nhiên, trên thực tế, những kiến nghị đó có thể chỉ dừng lại ở việc đôn đốc, nhắc nhở.

- Về việc xử lý vi phạm trong thi hành án hành chính: Trong trường hợp các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải thi hành án cố ý không chấp hành bản án, quyết định của Tòa án thì tùy từng trường hợp phải bị xử phạt vi phạm hành chính, xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự. Người lợi dụng chức vụ, quyền hạn cố ý cản trở việc thi hành án thì tùy từng trường hợp mà bị xử phạt vi phạm hành chính, xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành án hành chính cho thấy, việc kiểm tra, đôn đốc thi hành của cơ quan thi hành án hay của cơ quan cấp trên đối với cấp dưới đã không mấy hiệu quả, vẫn còn buông lỏng, nể nang. Đồng thời, việc chưa có quy định xác định rõ các hình thức xử lý kỷ luật như cơ quan nào ra quyết định kỷ luật, hình thức, chế tài như thế nào thì vẫn còn chưa được xác định cụ thể gây khó khăn cho thực thi phán quyết của Tòa hành chính.

Thứ tư, những yếu tố về tổ chức thực hiện các phán quyết.

Luật Tố tụng hành chính năm 2010 quy định việc tổ chức thực hiện thực thi phán quyết của Tòa án theo ba cách thức. Một là, người phải thi hành án tự thi hành. Sau khi thi hành án xong, người phải thi hành án phải thông báo bằng văn bản về kết quả thi hành án cho cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp với Tòa án đã xét xử sơ thẩm vụ án đó [3]. Hai là, thi hành án theo thủ tục thi hành án dân sự về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án. Ba là, đôn đốc thi hành án hành chính theo đơn đề nghị của người được thi hành án gửi cơ quan thi hành án dân sự nơi Tòa án đã xét xử sơ thẩm. Cơ quan thi hành án dân sự có trách nhiệm đôn đốc người phải thi hành án thi hành án và thông báo bằng văn bản với cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án để chỉ đạo việc thi hành án4. Thực tế thực hiện pháp luật tố tụng hành chính thời gian qua cho thấy, với ba cách thức trên đây thì việc bảo đảm thực thi phán quyết của Tòa Hành chính còn nhiều vấn đề nổi cộm và vướng mắc. Mặc dù các cơ chế hiện nay có mục đích nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, cơ quan trước những khả năng có thể bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền, nhưng công tác thi hành án hành chính chưa được triển khai đầy đủ, tình trạng nhiều bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính chưa được thi hành nghiêm túc ngày càng nhiều, trong khi đó số lượng án hành chính vẫn ngày càng tăng. Việc tổ chức thi hành án hành chính hầu như chỉ dừng lại ở việc tự nguyện, đôn đốc chứ chưa mang tính cưỡng chế thi hành. Người phải thi hành án có tự nguyện thi hành hay không thì chưa có hình thức nào để cưỡng chế hay xử lý trách nhiệm.

Thực tế này xuất phát từ nguyên nhân: Do những hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước là những hành vi đơn phương mà cơ quan quản lý nhà nước áp đặt đối với người bị quản lý là các cá nhân, tổ chức - đây vốn là quan hệ quản lý không bình đẳng. Việc người dân đứng ra khởi kiện trước Tòa những hành vi vi phạm hành chính của cơ quan quản lý nhà nước trên thực tế cũng là quan hệ không bình đẳng. Chủ thể bị khởi kiện hành chính là các cơ quan quản lý hành chính nhà nước hoặc người đứng đầu các cơ quan này thường rất khó thừa nhận sai phạm. Mặc khác, do tính chất phức tạp của công tác thi hành án hành chính, đặc biệt khi chính cơ quan quản lý hành chính nhà nước và người đứng đầu đó lại là đối tượng phải thi hành án hành chính thì sự nhận thức về tính nghiêm chỉnh chấp hành bản án, quyết định của Tòa Hành chính có hiệu lực pháp luật hay nhận thức về công tác thi hành án hành chính của các cấp, các ngành còn hạn chế. Chẳng hạn như, ở một số địa phương, các cấp chính quyền chưa thực sự quan tâm chỉ đạo thực hiện công tác này; tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, công chức cơ quan thi hành án dân sự chưa được kiện toàn, đào tạo và bồi dưỡng kịp thời, cơ sở vật chất, trang thiết bị và phương tiện làm việc chưa được đầu tư tương xứng với nhiệm vụ mới được giao dẫn đến tình trạng nhiều bản án hành chính có hiệu lực không được thi hành, nhất là trong trường hợp chính quyền địa phương không tự nguyện thi hành án; hết thời hạn tự nguyện, theo Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), cơ quan thi hành án được quyền cưỡng chế (phần tài sản), nhưng cưỡng chế đối với người đứng đầu chính quyền địa phương sẽ gặp rất nhiều áp lực và vô cùng khó khăn.

2. Kiến nghị và đề xuất

Những vướng mắc, bất cập về thi hành án hành chính thời gian qua đã được Luật Tố tụng hành chính năm 2015 sửa đổi, bổ sung những quy định mới nhằm bảo đảm hiệu lực và tính khả thi trong việc thi hành các phán quyết của Tòa Hành chính như về thời hạn tự nguyện thi hành án; Tòa án đã xét xử sơ thẩm ra quyết định buộc thi hành án hành chính theo đơn đề nghị của người được thi hành án; thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc, xử lý trách nhiệm của người phải thi hành án. Cơ quan thi hành án dân sự nơi Tòa án đã xét xử sơ thẩm chỉ có trách nhiệm theo dõi việc thi hành án hành chính theo quyết định của Tòa án. Như vậy, có thể thấy, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cũng chưa có quy định cụ thể về thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án; chưa xác định rõ các hình thức xử lý trách nhiệm của cơ quan cấp trên trực tiếp đối với người không thi hành án án, quyết định của Tòa án. Do đó, để bảo đảm cho việc thi hành án hành chính thống nhất và toàn diện, phán quyết của Tòa hành chính có tính khả thi, bảo đảm được quyền và lợi ích của người được thi hành án thì cần một số giải pháp như sau:

Một là, cần sớm có văn bản quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Trong đó, xác định rõ trách nhiệm, các hình thức buộc người phải thi hành án thi hành nghiêm bản án, quyết định của Tòa hành chính. Đồng thời, xác định rõ trách nhiệm của cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án trong việc chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc cấp dưới thi hành án... Đối với cá nhân người có thẩm quyền phải thi hành án, cần xác định rõ các hình thức xử lý trách nhiệm trong trường hợp cố tình “chây ì”, không tự nguyện thi hành án.

Hai là, cần có các giải pháp đổi mới công tác thi hành án như kiện toàn tổ chức bộ máy và quản lý công tác thi hành án thống nhất trong cả nước, đặc biệt là công tác thi hành án hành chính. Theo quy định hiện hành thì cơ quan thi hành án dân sự thực hiện quản lý nhà nước về thi hành án hành chính, việc thi hành án hành chính về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án được thi hành theo pháp luật về thi hành án dân sự; còn các nội dung khác trong bản án, quyết định thì chỉ theo dõi để quản lý. Do đó, phương hướng đổi mới quản lý công tác thi hành án cần xác định rõ vai trò, trách nhiệm của Tòa án trong việc ra quyết định buộc thi hành án như tăng cường vai trò, trách nhiệm của Tòa án trong việc theo dõi, kiểm soát, thống kê, giải thích, đính chính các bản án, quyết định đã được Tòa án ra quyết định thi hành. Đồng thời, thực hiện phân cấp và xác định rõ trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong tổ chức, quản lý công tác thi hành án trên phạm vi địa phương.

Ba là, tiếp tục hoàn thiện hệ thống thể chế về thi hành án hành chính, đặc biệt là xây dựng Luật Thi hành án hành chính nhằm bảo đảm sự thống nhất và toàn diện về mọi mặt từ trình tự, thủ tục, thẩm quyền, trách nhiệm của các cá nhân, cơ quan liên quan trong việc thi hành án hành chính