Bảo đảm thực thi quyền sử dụng đất nông nghiệp trong quá trình hội nhập quốc tế

1. Quy định pháp luật về quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân

Quyền sử dụng đất nói chung và quyền sử dụng đất nông nghiệp nói riêng là một chế định cơ bản trong Luật Đất đai của Việt Nam. Theo quan niệm của các nước, đặc biệt là các nước theo hệ thống châu Âu lục địa, thì quyền sử dụng là một trong ba quyền năng của quyền sở hữu. Do đặc thù của Việt Nam, quyền sử dụng đất phát sinh trên cơ sở quyền sở hữu toàn dân về đất đai thông qua Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu. Thực chất, thông qua các hành vi của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới làm phát sinh quyền sử dụng đất của hộ gia đình và cá nhân. Điều 1 Luật Đất đai năm 1987 quy định: Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, hợp tác xã... hộ gia đình và cá nhân, gọi là người sử dụng đất ổn định, lâu dài.

Theo Quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp ban hành kèm theo Nghị định số 64/CP ngày 27/9/1993 của Chính phủ thì: “Hộ gia đình và cá nhân được Nhà nước giao đất nông nghiệp để sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp. Toàn bộ đất nông nghiệp đang được sử dụng thì giao hết cho hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp, trừ đất giao cho các tổ chức, đất dùng cho nhu cầu công ích của xã theo Quy định này” (Điều 1); “Đất nông nghiệp giao cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp bao gồm đất nông nghiệp trồng cây hàng năm, đất nông nghiệp trồng cây lâu năm, đất có mặt nước nuôi trồng thủy sản, các loại đất này gồm cả đất làm kinh tế gia đình trước đây hợp tác xã giao, đất vườn, đất xâm canh, đất trống, đồi núi trọc, đất hoang hóa được xác định để sản xuất nông nghiệp…” (Điều 2).

Luật Đất đai năm 1993 kế thừa các quy định của Luật Đất đai năm 1987, có sửa đổi, bổ sung, theo đó, Điều 1 của Luật Đất đai năm 1993 quy định: “Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội (gọi chung là tổ chức), hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài… Tổ chức, hộ gia đình và cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất trong Luật này gọi chung là người sử dụng đất”.

Luật Đất đai năm 1993 quy định ba nội dung chính bảo đảm cho người sử dụng đất kể cả đất nông nghiệp, theo đó, người sử dụng đất ổn định, được Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn xác nhận thì được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chính phủ cách mạng lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; Nhà nước có chính sách bảo đảm cho người làm nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản, lâm nghiệp có đất sản xuất.

Luật Đất đai năm 2003 kế thừa các quy định của Luật Đất đai năm 1993 và mở rộng hơn quyền cho người sử dụng đất nông nghiệp là hộ gia đình và cá nhân gồm các vấn đề như thời hạn sử dụng đất đối với đất nông nghiệp trồng cây hàng năm là 20 năm, đối với đất trồng cây lâu năm là 50 năm; hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 3 héc ta đối với mỗi loại đất. Hạn mức giao đất trồng cây lâu năm cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 10 héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá 30 héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao nhiều loại đất bao gồm đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối thì tổng hạn mức giao đất không quá 5 héc ta. Chính phủ quy định cụ thể hạn mức giao đất đối với từng loại đất của từng vùng. Điều 116 Luật Đất đai năm 2003 quy định thêm biện pháp bảo đảm cho người có quyền sử dụng đất, theo đó hộ gia đình, cá nhân trước đây đã cho cơ quan nhà nước mượn đất, nay có nhu cầu sử dụng thì gửi hồ sơ đến Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi có đất cho mượn.

 Luật Đất đai năm 2013 đã quy định cụ thể hóa các quyền, nghĩa vụ của Nhà nước đối với người sử dụng đất như: Quy định về những bảo đảm của Nhà nước đối với người sử dụng đất; trách nhiệm của Nhà nước đối với đồng bào dân tộc thiểu số, người trực tiếp sản xuất nông nghiệp; trách nhiệm của Nhà nước trong việc cung cấp thông tin đất đai cho người dân. Người sử dụng đất nông nghiệp có quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, thừa kế, thế chấp, cho thuê quyền sử dụng đất của mình. Luật Đất đai năm 2013 mở rộng thời hạn giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp. Cụ thể, nâng thời hạn giao đất nông nghiệp trong hạn mức đối với hộ gia đình, cá nhân từ 20 năm lên 50 năm. Luật cũng mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân đáp ứng yêu cầu tích tụ đất đai phục vụ sản xuất nông nghiệp theo hướng hiện đại phù hợp với đường lối phát triển nông nghiệp, nông thôn. Cho phép hộ gia đình, cá nhân tích tụ với diện tích lớn hơn (không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp). Luật quy định cụ thể và đầy đủ từ việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư bảo đảm một cách công khai, minh bạch và quyền lợi của người có đất thu hồi, đồng thời khắc phục một cách có hiệu quả những trường hợp thu hồi đất mà không đưa vào sử dụng, gây lãng phí, trong khi nông dân lại không có đất để sản xuất.

Xuất phát từ nhận thức cho rằng, động lực phát triển của xã hội là lợi ích của người lao động, trong đó có người sử dụng đất, Nhà nước luôn hoàn thiện các quy định pháp luật đất đai theo hướng ngày càng có lợi hơn cho người sử dụng đất, trong đó có hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp.

2. Bất cập về thực thi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân khi hội nhập quốc tế

Chính sách đất đai nông nghiệp và Luật Đất đai ra đời từ năm “Đổi mới” 1986 đã thi hành đến nay gần 40 năm, tạo ra các bước đột phá trong lĩnh vực nông nghiệp. Ngày nay, ngành nông nghiệp đang chịu sức ép cạnh tranh rất lớn ngay “trên sân nhà” khi Việt Nam gia nhập Hiệp định đối tác kinh tế xuyên Thái Bình Dương - TPP, bởi vậy, liên quan đến thực thi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân có những bất cập cản trở quá trình phát triển cạnh tranh nền nông nghiệp của nước nhà, cụ thể:

Thứ nhất, bất cập về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp

Phương pháp luận về quy hoạch hiện nay chưa hợp lý. Nguyên tắc lập quy hoạch chủ yếu bảo vệ cứng nhắc đất trồng lúa theo từng mảnh đất, sau đó gom thành tổng diện tích, mà chưa chú ý đến điều kiện thời tiết, điều kiện chăm bón, nước tưới, khí hậu… Quy hoạch hầu như chỉ quan tâm đến tổng diện tích đất trồng lúa, tổng diện tích đất nông nghiệp, mà không gắn quy hoạch với vùng cây trồng, vật nuôi.

Ví dụ: Quy hoạch vùng chỉ trồng lúa, vùng chỉ trồng nhãn, vùng trồng cây công nghiệp… Mỗi vùng quy hoạch có phương pháp bảo vệ, đầu tư, đồng thời có cách bảo vệ môi trường riêng. Khi các vùng đất đã được xác định thì vùng đó chỉ có một loại đất và thường chỉ có một số loại lao động chuyên môn hóa bảo đảm vòng chu trình từ sản xuất đến phân phối sản phẩm trên thị trường. Hay một vùng đô thị chỉ có đất đô thị, không có đất gọi là xen kẹt. Đất đô thị được tính toán làm đường giao thông, nhà ở, trường học, trụ sở cơ quan… một cách hợp lý.

Quy hoạch theo địa bàn hành chính lãnh thổ hiện nay cũng đang là một cản trở sự phát triển ngành nông nghiệp theo hướng sản xuất lớn, phát triển theo vùng. Quy hoạch trên một địa bàn hành chính đôi khi bị chồng chéo bởi các quy hoạch của ngành nên có thể ảnh hưởng tới quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân.

Thứ hai, bất cập về thu hồi quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân

Quy hoạch đã được duyệt là cơ sở để Nhà nước tiến hành thu hồi quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất có thể bị thu hồi bất cứ lúc nào, có thể là dự án làm sân golf, dự án xây dựng trung tâm thương mại, dự án xây dựng khu đô thị mới, khu sinh thái, khu giải trí… khi dự án được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.

Hiện nay, cơ chế sáp nhập, mua bán doanh nghiệp, mua bán các trung tâm thương mại, cổ phần hóa bệnh viện, sân bay, bến cảng… diễn ra ngày càng phổ biến, quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân vì thế phải được coi là một loại hàng hóa cần được mua bán, trao đổi theo nguyên tắc “thuận mua, vừa bán” mà không bị thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế, kinh doanh của các loại hình doanh nghiệp. Ngoài ra, hộ gia đình, cá nhân có quyền giữ đất của mình để phát triển kinh tế cho gia đình mình hoặc liên kết với nhau để tạo ra giá trị sử dụng cao hơn, miễn sao đất đó phù hợp với quy hoạch được duyệt. Mặt khác, người sử dụng đất hợp pháp thì bất kỳ ai cũng có quyền bình đẳng như nhau, Nhà nước cũng phải tôn trọng và bảo vệ quyền sử dụng đất hợp pháp của họ, không thể buộc nông dân hy sinh lợi ích của mình cho doanh nghiệp.

Thứ ba, bất cập về thời hạn sử dụng đất nông nghiệp

Luật Đất đai năm 2013 đã nâng thời hạn sử dụng đất nông nghiệp trồng cây hàng năm từ 20 năm lên 50 năm, tuy nhiên, để phù hợp với quy định của các nước trong khu vực Cộng đồng kinh tế Asean - AEC và TPP nên kéo dài thời gian sử dụng đất nông nghiệp tới 99 năm hoặc giao đất vĩnh viễn, từ đó tạo tâm lý an tâm đầu tư vào nông nghiệp lâu dài hết thế hệ này qua thế hệ khác. Nhiều lĩnh vực kinh tế và dịch vụ có những sản phẩm gia truyền, ví dụ thuốc gia truyền, phở gia truyền, bánh cuốn gia truyền… tại sao không thể có nghề nông dân gia truyền? Thế hệ trẻ cần phải tự hào mình là nông dân, gia đình mình là nông dân nhiều thế hệ. Nhà nước phải có chính sách cho nông dân giàu có hơn các nghề khác.

Thứ tư, bất cập về hạn mức sử dụng đất

Luật Đất đai năm 2013 đã nâng hạn mức sử dụng đất lên gấp 10 lần so với hạn mức của địa phương. Theo khoản 1 Điều 130 Luật Đất đai năm 2013 thì hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân được quy định cụ thể như sau: “Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đối với mỗi loại đất”. Thông thường, hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình không vượt quá 30 héc ta. Hạn mức như vậy không thể sản xuất theo quy mô lớn được và khó đầu tư công nghệ để bảo đảm tăng năng suất lao động.

Thứ năm, bất cập về quản lý đất nông nghiệp

Quản lý ngành nông nghiệp hiện nay vẫn thiếu một “nhạc trưởng”, thiếu “tổng chỉ huy”. Quản lý liên quan đến quyền sử dụng đất nông nghiệp, ngành nông nghiệp có rất nhiều Bộ, ngành cùng điều hành, cùng hoạch định chính sách, nhiều khi không thống nhất nhau (Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Khoa học và Công nghệ…) gây khó khăn cho việc thực thi quyền sử dụng đất của hộ gia đình nông dân.

Trong các khâu của quản lý thiếu một cơ chế phân công mang tính vĩ mô, theo đó Nhà nước làm gì, doanh nghiệp làm gì, hộ gia đình, cá nhân nông dân làm gì… trong nền sản xuất hàng hóa nông nghiệp hiện đại. Nhà nước vẫn có xu hướng mở rộng quyền, trùm lên cả quyền của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất. Nhà nước cần phải chuyển sang mô hình Nhà nước kiến tạo, thay vì can thiệp quá sâu vào mọi việc của người sử dụng đất như hiện nay.

3. Một số kiến nghị

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, Nhà nước cần phải trao quyền nhiều hơn nữa cho người dân đối với đất đai để người dân thấy được rằng mình là người chủ thực sự của mảnh đất mà mình đã gắn bó. Vì vậy, cần xóa bỏ thời hạn mà người dân được sử dụng đất khi cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và giao đất không xác định thời hạn sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp. Bởi vì khi cần thiết, Nhà nước vẫn có quyền thu hồi đất thì tại sao lại không giao cho người dân quyền sử dụng đất ổn định lâu dài. Nếu làm được điều này sẽ tạo sự an tâm và tin tưởng của người dân vào Đảng và Nhà nước, đồng thời không gây tốn kém cho Nhà nước khi phải cấp đổi lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mới khi hết thời hạn giao đất.

Hội nhập là quá trình tất yếu của tất cả các nước muốn phát triển hiện nay. Việt Nam về cơ bản là một nước nông nghiệp, lợi thế so sánh của Việt Nam chính là nông nghiệp. Lực lượng lao động dồi dào nhất vẫn nằm trong khu vực nông thôn. Hiện nay, Ngành Nông nghiệp bị sức ép cạnh tranh rất lớn. Khi gia nhập TPP để khuyến khích hộ gia đình, cá nhân nông dân sản xuất nông nghiệp theo hướng công nghiệp, công nghệ cao, Nhà nước cần thay đổi các chính sách, quy định về quy hoạch vùng nông nghiệp, thay đổi về chính sách hạn điền, về thời hạn sử dụng đất nông nghiệp và các chính sách khác có liên quan. Trong xã hội hiện đại, con người phải được tự do làm giàu, không rào cản, miễn sao không vi phạm điều cấm của pháp luật. Đổi mới tư duy trong hội nhập, đổi mới chính sách đất đai, chính sách nông nghiệp sẽ đưa đất nước Việt Nam phát triển cùng thời đại.