Bất cập của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 về xử lý nước thải

Dưới góc độ pháp lý, chúng ta có thể hiểu rằng, nước thải là nước đã bị thay đổi đặc điểm, tính chất sau khi đã được sử dụng, không còn giá trị sử dụng hoặc do các hoạt động của con người thải ra từ sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, sinh hoạt hoặc hoạt động khác xả vào hệ thống thoát nước hoặc ra môi trường. Nước thải là một loại nước hỗn hợp đặc biệt, gây ra nhiều tác hại đối với môi trường, sức khỏe của con người và các nhân tố khác liên quan do đó cần một quá trình xử lý riêng biệt, đảm bảo hạn chế tối đa những thiệt hại nước thải tạo ra.

Theo khoản 16 Điều 3 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP ngày 24/4/2015 của Chính phủ về quản lý chất thải và phế liệu, thì xử lý chất thải là quá trình sử dụng các giải pháp công nghệ, kỹ thuật (khác với sơ chế) để làm giảm, loại bỏ, cô lập, cách ly, thiêu đốt, tiêu hủy, chôn lấp chất thải và các yếu tố có hại trong chất thải. Khái niệm này về xử lý nước thải khắc họa phần nào các bước xử lý nước thải nói chung theo tiêu chuẩn kỹ thuật một cách cơ bản và khái quát nhất.

Tóm lại, có thể hiểu xử lý nước thải là quá trình loại bỏ chất ô nhiễm ra khỏi nước thải như nước thải hộ gia đình, cơ quan, xí nghiệp, nhà máy sản xuất... Nó bao gồm các quá trình vật lý, hóa học, và sinh học để loại bỏ các chất ô nhiễm và sản xuất nước thải được xử lý an toàn với môi trường tại cơ sở phát sinh chất thải do chủ nguồn thải vận hành và xử lý. Bên cạnh đó, quá trình xử lý nước thải cần được kiểm tra sát sao và phải tuân thủ theo các quy định về độ an toàn trước khi thải ra môi trường xung quanh.

2. Một số bất cập của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 về xử lý nước thải

Thứ nhất, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 mới chỉ quy định về biện pháp sử dụng hệ thống xử lý nước thải mà chưa quy định các biện pháp xử lý nước thải khác

Theo đó, đối tượng phải có hệ thống xử lý nước thải bao gồm: Khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung; khu, cụm công nghiệp làng nghề; cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ không liên thông với hệ thống xử lý nước thải tập trung. Theo Điều 101 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, thì hệ thống xử lý nước thải phải bảo đảm các yêu cầu như: Có quy trình công nghệ phù hợp với loại hình nước thải cần xử lý; đủ công suất xử lý nước thải phù hợp với khối lượng nước thải phát sinh; xử lý nước thải đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường; cửa xả nước thải vào hệ thống tiêu thoát phải đặt ở vị trí thuận lợi cho việc kiểm tra, giám sát; phải được vận hành thường xuyên.

Tuy nhiên, trên thực tế, ngoài biện pháp cơ học sử dụng hệ thống xử lý nước thải như quy định trên, người ta có thể áp dụng các biện pháp hóa học để trung hòa, kết tủa nước thải, từ đó loại bỏ được các chất độc hại có trong nước. Tùy thuộc vào thành phần bản chất của nguồn ô nhiễm, các tạp chất nhiễm bẩn có tính chất khác nhau, thành phần hóa học khác nhau, có các loại tạp chất tan, chất không tan, việc xử lý nước thải sinh hoạt là loại bỏ các tạp chất đó, làm sạch nước và có thể đưa nước vào nguồn tiếp nhận hoặc đưa vào tái sử dụng. Việc lựa chọn phương pháp xử lý thích hợp thường được căn cứ trên đặc điểm của các loại tạp chất có trong nước thải như thành phần tính chất, nguồn gây ô nhiễm để có phương pháp xử lý riêng. Quá trình xử lý nước thải bằng phương pháp chất hóa học có khả năng tạo ra một số chất ô nhiễm thứ cấp từ các phản ứng hóa học. Tuy nhiên, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 lại chưa có quy định về biện pháp sử dụng chất hóa học này. Cụ thể, khi áp dụng biện pháp này các nguyên liệu, chất hóa học cần có định mức là bao nhiêu, trường hợp vượt quá tiêu chuẩn, quy chuẩn cho phép bị xử lý thế nào? Thiết nghĩ, để không xảy ra tình trạng ô nhiễm môi trường thứ cấp từ, Luật Bảo vệ môi trường cũng cần có các quy định cụ thể về các biện pháp xử lý nước thải khác nhau.

Thứ hai, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 còn thiếu quy định cụ thể, thống nhất về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quản lý xả thải vào nguồn nước

Từ góc độ quản lý có thể thấy, đối với một nguồn xả thải có tiềm năng gây ô nhiễm cho nguồn nước chịu sự điều chỉnh và quản trị của các cơ quan quản lý khác nhau, theo các luật khác nhau sẽ khó kiểm soát được toàn diện và triệt để. Ví dụ như, việc cấp phép xả thải được phân ra theo nguồn nước trực tiếp nhận thải (nguồn tự nhiên) và nguồn phục vụ tưới tiêu. Giấy phép xả thải vào hệ thống nước tự nhiên do Ngành Tài nguyên và Môi trường cấp (Điều 73 Luật Tài nguyên nước năm 2012), trong khi giấy phép xả thải vào hệ thống tưới tiêu lại do Ngành Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quản lý (Điều 56 Luật Thủy lợi năm 2017), gây xung đột với nguyên tắc nền tảng là hệ thống nước có sự kết nối tự nhiên theo dòng chảy và lưu vực. Ô nhiễm từ hệ thống thủy lợi kênh mương nội đồng hoàn toàn dễ dàng lưu chuyển vào hệ thống sông ngòi tự nhiên, việc cấp phép xả thải như hiện nay không gắn kết với kiểm soát ô nhiễm nước nói chung. Bên cạnh đó, cơ quan cấp phép xả thải khác nhau, nhưng về kiểm soát, giám sát ô nhiễm nước chủ yếu lại là trách nhiệm của Ngành Tài nguyên và Môi trường. Tuy nhiên, Điều 101 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 cũng chỉ quy định chung chung rằng, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có quy mô xả thải lớn và có nguy cơ tác hại đến môi trường phải tổ chức quan trắc môi trường nước thải tự động và chuyển số liệu cho cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền theo quy định của Bộ Tài nguyên và Môi trường.

Do vậy, cần sớm có khung pháp lý thống nhất, nhằm giúp các đối tượng chịu sự điều chỉnh không phải tìm hiểu và áp dụng quá nhiều văn bản pháp luật liên quan, đồng thời các cơ quan quản lý môi trường cũng thuận lợi hơn trong công tác quản lý, tránh chồng chéo và thiếu sự hợp tác chặt chẽ giữa các bộ, ngành, địa phương.

Thứ ba, bất cập trong quy định về giám sát, xử phạt hành vi xả thải

Hiện nay, đối với các vi phạm quy định về bảo vệ môi trường nói chung, hệ thống pháp luật nước ta quy định 02 mức xử lý, bao gồm xử phạt hành chính và xử lý hình sự. Tuy nhiên, quy định về xử lý các hành vi vi phạm pháp luật môi trường nước còn hạn chế, nằm rải rác trong các văn bản luật khác nhau. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 có thiết kế một chương riêng về bồi thường thiệt hại nhưng chưa có quy định cụ thể xác định thiệt hại về môi trường nước, phục hồi hiện trạng môi trường nước. Kể cả Nghị định số 03/2015/NĐ-CP ngày 06/01/2015 của Chính phủ về xác định thiệt hại đối với môi trường cũng chưa có quy định về xác định thiệt hại môi trường nước nên khó áp dụng trên thực tiễn. Điều 160 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định về xử lý vi phạm có dẫn chiếu tới pháp luật liên quan nhưng các chế tài xử lý khác được quy định trong các văn bản pháp luật đó cũng chưa đủ sức răn đe. Ví dụ, vụ việc Công ty cổ phần Vedan Việt Nam, có trụ sở tại Đồng Nai, xả thải trực tiếp xuống sông Thị Vải (tháng 10/2008) bị xử phạt hành chính 267 triệu đồng, trong khi phí bảo vệ môi trường truy thu với lượng nước thải đã xả trái phép là 127 tỷ đồng; buộc công ty phải đầu tư hàng chục triệu USD để nâng cấp công nghệ, bảo đảm nước thải đạt quy chuẩn môi trường[1]. Như vậy, số tiền truy thu và yêu cầu khắc phục hậu quả cao hơn nhiều so với mức xử phạt vi phạm hành chính, trong khi tỷ lệ các vụ việc bị xử lý hình sự về môi trường ở nước ta hiện còn ở mức thấp do những hạn chế của các quy định về tội phạm môi trường; do việc định lượng hậu quả của các hành vi tội phạm môi trường khá khó khăn và thiếu cơ sở chắc chắn. Do vậy, đến nay chưa có cá nhân nào bị truy cứu trách nhiệm hình sự về tội này. Hơn nữa, theo quy định thì hành vi xả thải phải đạt một tải lượng nhất định mới bị truy cứu trách nhiệm hình sự, quy định này khó ở chỗ việc xác định tải lượng này với môi trường nước là không dễ. Về trách nhiệm kỷ luật với cán bộ, công chức quản lý nhà nước về môi trường cũng chưa được quy định rõ ràng và thực tiễn áp dụng chưa thật khách quan, công khai, minh bạch. Pháp luật bảo vệ môi trường chưa quy định cụ thể về trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân chủ nguồn thải trong hoạt động xử lý nước thải, ngăn chặn ô nhiễm môi trường nước từ hành vi xả thải mà chỉ có quy định về ngăn chặn sự cố môi trường. Trong 10 năm tới, nếu GDP của Việt Nam tăng gấp đôi mà không quan tâm đúng mức đến công tác bảo vệ môi trường thì ô nhiễm môi trường sẽ tăng lên gấp 3 lần, đến năm 2025 có thể gấp 4 - 5 lần. Trung bình GDP cứ tăng 1% thì thiệt hại do ô nhiễm môi trường sẽ làm mất đi 3% GDP[2]. Việt Nam sẽ phải đối mặt với nhiều khó khăn và thách thức về quản lý và xử lý nước thải nếu không có các chế tài xử lý vi phạm mạnh tay hơn. Thực trạng ô nhiễm môi trường ở nước ta đang ở mức báo động, vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường diễn biến phức tạp, gây hậu quả nghiêm trọng. Nguyên nhân của tình trạng này do chế tài xử phạt còn chung chung, mức xử phạt vi phạm hành chính còn thấp, chưa đủ sức răn đe. Do vậy, cần bổ sung chế tài xử phạt vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường cụ thể, cứng rắn hơn.

Thứ tư, quy định về phí bảo vệ môi trường chưa có sự gắn kết chặt chẽ giữa phát triển kinh tế với bảo vệ môi trường nước

Theo Điều 148 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, thì tổ chức, cá nhân xả thải ra môi trường hoặc làm phát sinh tác động xấu đối với môi trường phải nộp phí bảo vệ môi trường. Phí bảo vệ môi trường được quy định chung cho tất cả các hành vi xả thải.

Việc nộp, quản lý và sử dụng phí bảo vệ môi trường đối với nước thải sinh hoạt và nước thải công nghiệp được quy định cụ thể tại Nghị định 154/2016/NĐ-CP ngày 16/11/2016 của Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải. Theo đó, mức phí bảo vệ môi trường đối với nước thải sinh hoạt là 10% trên giá bán của 1m³ nước sạch chưa bao gồm thuế giá trị gia tăng. Trường hợp cần thiết áp dụng mức thu cao hơn, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định mức cụ thể phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương. Đối với nước thải sinh hoạt thải ra từ các tổ chức, hộ gia đình tự khai thác nước để sử dụng (trừ hộ gia đình thuộc trường hợp được miễn phí), mức phí được xác định theo từng người sử dụng nước căn cứ vào số lượng nước sử dụng bình quân của một người trong xã, phường, thị trấn nơi khai thác và giá bán 1m³ nước sạch trung bình tại xã, phường, thị trấn. Đối với các hộ gia đình sử dụng nước cấp từ hệ thống cấp nước tập trung, việc đóng phí bảo vệ môi trường đối với nước thải hoặc đóng phí dịch vụ thoát nước đều đóng cho đơn vị cung cấp nước sạch. Các đối tượng chịu phí khác sẽ do các Sở Tài nguyên và Môi trường hoặc chủ sở hữu hệ thống thoát nước tính toán, xác định và trực tiếp thu. Như vậy, cần phải xác định thêm cơ quan trả lương cho đội ngũ thu phí và ban hành cơ chế vận hành cho đội ngũ thu phí.

Cũng theo Nghị định 154/2016/NĐ-CP, nước thải từ các cơ sở chăn nuôi, giết mổ gia súc, gia cầm tập trung; nuôi trồng thủy sản; khai thác khoáng sản được quy định là đối tượng chịu phí bảo vệ môi trường đối với nước thải công nghiệp. Tuy nhiên, trên thực tế, rất khó có thể xác định được quy mô tập trung như thế nào thì phải nộp phí bảo vệ môi trường đối với nước thải công nghiệp. Tại các vùng nông thôn, hầu hết các cơ sở chăn nuôi gia súc, gia cầm hay nuôi trồng thủy sản chủ yếu chỉ ở quy mô nhỏ lẻ, manh mún, lượng nước thải phát sinh cũng không lớn, nên sẽ rất khó khăn nếu buộc nông dân phải chịu thêm khoản phí cố định 1,5 triệu đồng/năm. Ngoài ra, trong hoạt động khai thác khoáng sản, nước thải từ khai thác khoáng sản chủ yếu là nước mưa hoặc với các loại hình như khai thác cát thì không sử dụng nước nhưng lại nằm trong đối tượng phải nộp phí bảo vệ môi trường với nước thải. Điều này khiến cho các chủ doanh nghiệp bức xúc, các ngành chức năng khó khăn trong việc tính toán lưu lượng nước thải và áp dụng mức thu cho các đơn vị này.

Thêm vào đó, dưới góc độ thực tiễn, có thể thấy những nghị định về thu phí bảo vệ môi trường với nước thải có phạm vi áp dụng quá rộng mà lực lượng cán bộ của các Chi cục Bảo vệ môi trường lại mỏng, nên rất khó có thể rà soát đúng và đủ danh sách thuộc diện thu phí.

Thứ năm, quy định về thông tin tình hình môi trường nước chưa đáp ứng được yêu cầu của quá trình phát triển

Với các thông tin cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm công bố, thì Nhà nước cung cấp thông tin gì, người dân biết thông tin đó. Tuy nhiên, thông tin từ kênh này chưa nhiều và chưa kịp thời, chưa đáp ứng được mong mỏi của người dân[3]. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 cũng quy định tổ chức, cá nhân có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền, chủ thể sản xuất kinh doanh phải cung cấp thông tin về tình hình môi trường, nhưng cá nhân lại không có quyền trực tiếp thực hiện quyền này mà phải thông qua tổ chức hoặc đại diện cộng đồng dân cư[4]. Chúng ta hoàn toàn hiểu rằng tổ chức chính trị xã hội, xã hội nghề nghiệp, tổ chức quốc tế phi Chính phủ, cộng đồng dân cư có vai trò đặc biệt quan trọng trong kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí nhưng không thể phủ nhận quyền chủ động tiếp cận thông tin của từng cá nhân riêng lẻ, bởi lẽ bảo vệ môi trường trước hết phải từ mỗi cá nhân. Mặc dù Luật Bảo vệ môi trường đã phần nào ghi nhận trách nhiệm của các tổ chức nêu trên, nhưng chưa có những quy định cụ thể nhằm phát huy mạnh mẽ vai trò các chủ thể này trong việc giám sát, kiểm soát ô nhiễm môi trường nước. Pháp luật môi trường hiện hành chưa thể hiện được vai trò của tổ chức xã hội, cộng đồng dân cư trong tham vấn về đánh giá tác động môi trường, trong giám sát việc thực hiện pháp luật môi trường. Bên cạnh đó, Luật chưa dành quyền giám sát các cơ quan nhà nước, các chủ thể có thẩm quyền quản lý nhà nước về môi trường cho các đối tượng này. Theo đó, pháp luật nên xác định bảo vệ môi trường là trách nhiệm và nghĩa vụ của mọi tổ chức, cá nhân và tiếp cận thông tin là điều kiện cần để thực hiện điều này. Muốn vậy, cần bổ sung một điều khoản riêng, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia giám sát hoạt động bảo vệ môi trường và nêu rõ trách nhiệm của từng cá nhân, đơn vị.

3. Giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về xử lý nước thải

Một là, bổ sung quy định tại Điều 100 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 về các biện pháp xử lý nước thải bằng các biện pháp khác, ví dụ như biện pháp hóa học hay biện pháp sinh học. Bởi vì, đặc thù của pháp luật xử lý nước thải nói riêng có liên quan đến các chỉ số, thông số kỹ thuật chính xác cho nên khi thực tế các doanh nghiệp áp dụng phương pháp hóa học vào xử lý nước thải mà áp dụng sai thông số sẽ có thể gây ra các phản ứng hoặc hiện tượng hóa học nguy hiểm, từ đó càng tại ra những chất thải độc hại khi xả ra môi trường. Do đó, việc bổ sung thêm quy định về các phương pháp xử lý nước thải khác là vô cùng cần thiết để các cơ sở sản xuất, kinh doanh có thể áp dụng và thực hiện theo.

Hai là, cần quy định rõ ràng, cụ thể hơn trách nhiệm của người quản lý môi trường. Đồng thời, cần có hệ thống cấp phép xả thải tập trung quốc gia với sự quản lý thống nhất, dựa vào nền tảng công nghệ, năng lực và cơ chế kiểm tra chặt chẽ, khoa học; tránh tình trạng quản lý theo kiểu hành chính và sự tham gia còn nặng về hình thức của các bộ, ngành. Bên cạnh đó, cần sửa đổi, bổ sung các văn bản hiện hành quy định về vấn đề xử lý nước thải tại các doanh nghiệp, cơ sở sản xuất kinh doanh, đặc biệt là trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 để khắc phục tính thiếu nhất quán, chưa cụ thể, rõ ràng; tạo nên sự thống nhất trong hệ thống pháp luật cũng như góp phần làm tăng thêm tính hiệu quả, tính khả thi của pháp luật; bám sát thực tế và theo kịp tiến trình phát triển và hội nhập quốc tế của đất nước, diễn biến nhanh và mức độ phức tạp về vấn đề nước thải và xử lý nước thải.

Ba là, tiếp tục sửa đổi các quy định liên quan đến xử lý vi phạm trong quá trình xả thải nước thải. Đồng thời, phát huy đồng bộ sức mạnh của các biện pháp hành chính, hình sự, dân sự, kinh tế trong việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về xả thải vướt mức tiêu chuẩn cho phép, đặc biệt là các biện pháp kinh tế để bảo đảm sự hài hoà giữa phát triển kinh tế và yêu cầu bảo vệ nguồn nước và bảo vệ môi trường nói chung. Bên cạnh đó, ban hành các văn bản pháp luật cần có sự đồng bộ, ổn định, có tính điều chỉnh và răn đe cao hơn nữa, đặc biệt là các quy định về thuế, phí môi trường và các văn bản quy định về vấn đề xử lý nước thải của các cơ sở sản xuất kinh doanh. Cụ thể, các văn bản quy định về phát triển kinh tế, văn hóa - xã hội,… phải thể hiện được sự nhất quán với các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường, pháp luật về xử lý nước thải và ngược lại bằng cách thêm các điều luật thu phí - thuế môi trường đối với các doanh nghiệp sử dụng tiêu chuẩn hóa học, sinh học để xử lý nước thải tại cơ sở sản xuất kinh doanh của mình.

Để nâng cao hiệu quả kiểm soát xả thải môi trường nước ở Việt Nam trong tổng thể các giải pháp, trước mắt cần nghiên cứu bổ sung, chỉnh sửa, những thiếu sót của quy định pháp luật hiện hành về kiểm soát xả thải môi trường nước như trình bày ở trên. Bên cạnh việc hoàn thiện các quy định pháp luật, trước thực trạng trên, đòi hỏi Nhà nước ta cần tiếp tục tăng cường đầu tư xây dựng hạ tầng thoát nước, thu gom và xử lý nước thải sinh hoạt, nước thải từ hoạt động sản xuất công nghiệp, nông nghiệp. Đồng thời, nâng cao công tác kiểm soát xả thải; tăng cường thanh, kiểm tra và xử lý nghiêm các cơ sở vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường; đẩy mạnh tuyên truyền, nâng cao nhận thức của người dân về bảo vệ môi trường nói chung, bảo vệ môi trường nước nói riêng; tăng cường xã hội hóa, huy động sự tham gia của các tổ chức, đoàn thể, cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp và nhân dân trong công tác vệ sinh môi trường, nạo vét, khơi thông cống rãnh thoát nước, xử lý ô nhiễm môi trường tại các đầm, hồ…

Các tin khác