Bất cập của pháp luật Việt Nam về kiểm soát ô nhiễm không khí

Cùng với quá trình phát triển kinh tế, tình trạng ô nhiễm môi trường và sự cố môi trường ngày càng gia tăng, đặc biệt là tình trạng ô nhiễm môi trường không khí, ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự phát triển kinh tế nước ta. Theo Báo cáo hiện trạng môi trường không khí quốc gia năm 2013 và Báo cáo hiện trạng môi trường quốc gia giai đoạn 2011 - 2015[1] thì môi trường không khí của Việt Nam đang đối diện với nhiều vấn đề: Ô nhiễm rác thải, ô nhiễm bụi, ô nhiễm mùi, ô nhiễm khói... Có thể thấy, từ khi tiến hành sự nghiệp đổi mới mở cửa phát triển kinh tế đến nay, bên cạnh việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường, nhà nước ta cũng luôn quan tâm ngăn chặn, hạn chế những tác động tiêu cực của kinh tế thị trường đến môi trường. Cụ thể, Nhà nước Việt Nam đã thông qua, sửa đổi, bổ sung, thay thế nhiều chính sách, pháp luật về bảo vệ môi trường, trong đó có các quy định về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí, như: Luật Bảo vệ môi trường năm 1993, tiếp đó là Luật Bảo vệ môi trường 2005 và hiện nay là Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 cũng như các văn bản hướng dẫn theo hướng ngày càng hoàn thiện hơn. Tuy nhiên, xuất phát từ hiện trạng ô nhiễm môi trường không khí ở Việt Nam hiện nay, chính sách pháp luật hiện hành, đặc biệt là Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 cho thấy, các quy định về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí vẫn còn nhiều thiếu sót, bất cập, gây ảnh hưởng đến hiệu quả kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí ở Việt Nam. Cụ thể:

Thứ  nhất, pháp luật hiện hành còn thiếu quy định về khái niệm kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Như chúng ta đã biết, bảo vệ môi trường gắn với phát triển bền vững, lấy con người làm trung tâm đã trở thành một trong những mục tiêu quan trọng trong định hướng chiến lược phát triển kinh tế xã hội Việt Nam giai đoạn 2011 – 2020, Hiến pháp năm 2013 đã quy định: “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ bảo vệ môi trường” (Điều 43). Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đã đưa ra khái niệm về kiểm soát ô nhiễm môi trường, nhưng môi trường không khí mang tính đặc thù, đòi hỏi phải có cách hiểu vừa bao quát vừa phải có tính cụ thể thì lại chưa có quy định về vấn đề này. Điều 64 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí bằng cách đưa ra nghĩa vụ cho các đối tượng phát thải ra môi trường nhưng rất chung chung. Nếu hiểu về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí theo quy định tại Điều 64, tác giả cho rằng sẽ không thể bao quát hết nội hàm của kiểm soát ô nhiễm. Hơn nữa, hiện nay chưa có văn bản dưới luật nào hướng dẫn cụ thể vấn đề này nên rất khó thực hiện.

Thứ hai, quy định về thông tin tình hình môi trường không khí chưa đáp ứng được yêu cầu của quá trình phát triển. Với các thông tin mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm công bố thì Nhà nước cung cấp thông tin gì thì người dân biết thông tin đó và thực tế cho thấy thông tin từ kênh này chưa nhiều và chưa kịp thời, chưa đáp ứng được mong mỏi của người dân[2]. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định tổ chức, cá nhân có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền, chủ thể sản xuất kinh doanh phải cung cấp thông tin về tình hình môi trường, nhưng cá nhân lại không có quyền trực tiếp thực hiện quyền này mà phải thông qua tổ chức hoặc đại diện cộng đồng dân cư[3]. Tổ chức chính trị xã hội, xã hội nghề nghiệp, tổ chức quốc tế phi chính phủ, cộng đồng dân cư có vai trò đặc biệt quan trọng trong kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí nhưng không thể phủ nhận quyền chủ động tiếp cận thông tin của từng cá nhân riêng lẻ bởi bảo vệ môi trường trước hết phải từ mỗi cá nhân. Thêm vào đó, mặc dù Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đã phần nào ghi nhận trách nhiệm của các tổ chức, nhưng chưa có những quy định cụ thể nhằm phát huy mạnh mẽ vai trò các chủ thể này vào giám sát, kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Pháp luật môi trường hiện hành chưa thể hiện được vai trò của tổ chức xã hội cộng đồng dân cư trong tham vấn về đánh giá tác động môi trường, trong giám sát việc thực hiện pháp luật môi trường. Đặc biệt, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 chưa dành quyền giám sát các cơ quan nhà nước, các chủ thể có thẩm quyền quản lý nhà nước về môi trường cho các đối tượng này. Theo đó, pháp luật nên xác định bảo vệ môi trường là trách nhiệm và nghĩa vụ của mọi tổ chức, cá nhân và tiếp cận thông tin là điều kiện cần để thực hiện điều này. Muốn vậy, cần bổ sung một điều khoản riêng, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia giám sát hoạt động bảo vệ môi trường và nêu rõ trách nhiệm của từng cá nhân, đơn vị. Hiện nay, vấn đề ô nhiễm môi trường không khí đang là chủ đề nóng tại các diễn đàn trong nước và thế giới, cần phải được lồng ghép trong các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương vì điều này ảnh hưởng đến quyền được thông tin, đến đời sống, sản xuất của người dân. Hiện nay, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 đã có hiệu lực, tuy nhiên, với những quy định chưa rõ về những trường hợp nhà nước hạn chế quyền cung cấp thông tin và cơ quan nhà nước có thể từ chối cung cấp thông tin trong trường hợp cho rằng việc cung cấp thông tin đó có thể ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của cơ quan nhà nước, thì vẫn còn nhiều vấn đề cần phải được cụ thể hóa để Luật này thực sự trở thành cơ sở vững chắc cho người dân trong thực hiện quyền tiếp cận thông tin.

Thứ ba, về trách nhiệm kiểm soát ô nhiễm môi trường, đặc biệt là môi trường không khí đô thị Việt Nam, vẫn có sự chưa rõ ràng, thiếu nhất quán trong các quy định và thực hiện chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước. Cụ thể, quy định về thanh tra môi trường trong luật bảo vệ môi trường, trong đó có bảo vệ môi trường không khí còn tản mạn, phân tán, chưa có sự thống nhất so với Luật Thanh tra năm 2010. Bên cạnh đó, ngoài Thanh tra Bộ Tài nguyên và môi trường, Thanh tra Tổng cục Môi trường, Thanh tra Sở Tài nguyên và môi trường theo Luật Thanh tra năm 2010, thì Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định các Bộ trưởng Bộ Tài nguyên Môi trường, Thủ trưởng các bộ, cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân các cấp cũng có quyền kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm về môi trường. Về thực tiễn hoạt động, thanh tra môi trường vẫn còn chồng chéo, thiếu phối hợp giữa Thanh tra Bộ, Thanh tra Tổng cục và Thanh tra Sở và hoạt động thanh tra có chính quyền địa phương, vẫn có những tiêu cực trong quá trình thành tra ảnh hưởng đến xử lý dứt điểm các cơ sở gây ô nhiễm môi trường. Không những thế, tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường không khí cũng còn nhiều bất cập.

Việt Nam có một hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường khá đồ sộ từ trung ương đến địa phương, từ Cục Kiểm soát ô nhiễm môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Cục Khí tượng thủy văn và ứng phó với biến đổi khí hậu, Vụ Môi trường (Bộ Giao thông vận tải), Trung tâm Khí tượng thủy văn quốc gia,… nhưng chưa có cơ quan chuyên trách về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Hơn nữa, chính việc nhiều cơ quan tham gia quản lý thực tiễn cho thấy không hiệu quả dẫn tới hiện tượng “cha chung không ai khóc”, còn môi trường không khí vẫn bị ô nhiễm trầm trọng[4]. Ví dụ: Bộ Tài nguyên và Môi trường kiểm soát các hoạt động ô nhiễm xung quanh và nhà kính; Bộ Giao thông vận tải chủ trì các hoạt động kiểm soát ô nhiễm không khí đô thị bao gồm cả hoạt động kiểm soát lượng khí thải của phương tiện giao thông đường bộ, cũng như xây dựng ban hành công bố quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải xe cơ giới; Bộ Công thương cũng có trách nhiệm tham gia quản lý khí thải tại các khu công nghiệp,… Có thể thấy, việc phân công quản lý theo ngành, lĩnh vực như trên dẫn tới hậu quả là không có cơ quan nào chịu trách nhiệm chính về quản lý chất lượng không khí gây khó khăn trong công tác quản lý. Mặt khác, hiện nay, Việt Nam đang thiếu các quy định về thu thập và chia sẻ số liệu kiểm soát ô nhiễm không khí giữa các bộ và địa phương. Điều này cũng cản trở việc hợp tác cũng như kết nối giữa các cơ quan, gây lãng phí do tiến hành các hoạt động trùng lặp hoặc không có sự kế thừa, mục tiêu bảo vệ môi trường gắn liền với phát triển bền vững gần như khó thực hiện.

Thứ tư, quy định và thực hiện đánh giá tác động môi trường liên quan đến môi trường không khí còn mang tính hình thức. Hội đồng thẩm định báo cáo nhiều trường hợp do chính cơ quan phê duyệt dự án thành lập đã dẫn tới hiện tượng cha chung không ai khóc, việc kiểm soát thực hiện các cam kết trong báo cáo đánh giá tác động môi trường còn chưa hiệu quả, cơ chế tiền kiểm và hậu kiểm chưa thực sự chặt chẽ. Đặc biệt, khoản 2 Điều 64 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 yêu cầu đánh giá tác động môi trường cần dựa vào sức chịu tải của môi trường, nhưng chưa quy định rõ việc xác định sức chịu tải của môi trường như thế nào. 

Thứ năm, quy định về xử lý các hành vi vi phạm pháp luật môi trường không khí còn hạn chế, nằm rải rác trong các văn bản luật khác nhau. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 có thiết kế một chương riêng về bồi thường thiệt hại nhưng chưa có quy định cụ thể về xác định thiệt hại về môi trường không khí, phục hồi hiện trạng môi trường không khí. Kể cả Nghị định số 03/2015/NĐ-CP ngày 06/01/2015 của Chính phủ về xác định thiệt hại môi trường cũng chưa quy định về xác định thiệt hại môi trường không khí nên khó áp dụng trên thực tiễn. Các chế tài xử lý khác được quy định trong các văn bản luật khác cũng còn nhiều bất cập. Có thể kể đến như về trách nhiệm hình sự, tội gây ô nhiễm môi trường được quy định trong Bộ luật Hình sự từ năm 1999 đến nay. Theo quy định của Bộ luật Hình sựa 1999 (sửa đổi bổ sung 2009) thì tội này cấu thành vật chất tức là phải có hậu quả nghiêm trọng xảy ra mới bị truy cứu nên cũng gây khó khăn cho quá trình đấu tranh phòng chống tội phạm bởi thực tế cho thấy việc xác định thiệt hại do ô nhiễm môi trường không khí gây ra là không dễ dàng, đặc biệt là khó xác định mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây ô nhiễm môi trường không khí và thiệt hại xảy ra. Do vậy, đến nay chưa có một cá nhân nào bị truy cứu trách nhiệm hình sự về tội này. Hiện nay, Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) quy định về tội gây ô nhiễm môi trường có điểm mới là chuyển sang cấu thành hình thức (tức là chỉ cần có hành vi nguy hiểm cho xã hội là đã bị truy cứu trách nhiệm hình sự). Mặc dù vậy, tội này vẫn chỉ áp dụng với hành vi thải khí và bụi, mà chưa quy định đối với hành vi vi phạm pháp luật môi trường về mùi. Hơn nữa, theo quy định thì hành vi xả thải phải đạt một tải lượng nhất định thì mới bị truy cứu trách nhiệm hình sự, quy định này khó ở chỗ việc xác định tải lượng này với môi trường không khí là không hề dễ dàng. Về trách nhiệm kỷ luật với cán bộ, công chức quản lý nhà nước về môi trường cũng chưa được quy định rõ ràng và thực tiễn áp dụng chưa thật khách quan, công khai, minh bạch. Về xử phạt hành chính với hành vi làm ô nhiễm môi trường không khí ngày càng hoàn thiện hơn nhưng mức xử phạt với một hành vi vi phạm của các tổ chức, cá nhân làm ô nhiễm môi trường nói chung, trong đó có môi trường không khí vẫn còn thấp, mức xử phạt cao nhất áp dụng với một hành vi vi phạm pháp luật môi trường của tổ chức là 02 tỷ đồng, còn cá nhân là 01 tỷ đồng. Thực tiễn cho thấy, cũng chưa chủ nguồn thải nào phải chịu mức phạt cao nhất này nên chưa đảm bảo tính răn đe, thậm chí có trường hợp cá nhân, pháp nhân chấp nhận nộp phạt để vi phạm. Pháp luật bảo vệ môi trường chưa quy định cụ thể về trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân chủ nguồn thải trong ngăn chặn ô nhiễm môi trường không khí từ nguồn thải di động cũng như nguồn thải cố định mà chỉ có quy định về ngăn chặn sự cố môi trường. Trong 10 năm tới, nếu GDP của Việt Nam tăng gấp đôi mà không quan tâm đúng mức đến công tác bảo vệ môi trường thì ô nhiễm môi trường sẽ tăng lên 3 lần, đến năm 2025 có thể gấp 4 - 5 lần. Trung bình GDP cứ tăng 1% thì thiệt hại do ô nhiễm môi trường sẽ làm mất đi 3% GDP[5]. Việt Nam sẽ phải đối mặt với nhiều khó khăn và thách thức về quản lý và kiểm soát khí thải nếu không có các chế tài xử lý vi phạm mạnh tay hơn. Thực trạng ô nhiễm môi trường ở nước ta đang ở mức báo động, vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường diễn biến phức tạp, gây hậu quả nghiêm trọng. Nguyên nhân của tình trạng này do chế tài xử phạt còn chung chung, mức xử phạt vi phạm hành chính còn thấp, chưa đủ sức răn đe. Do vậy, cần bổ sung chế tài xử phạt vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường cụ thể hơn.

Thực tiễn hiện nay cũng cho thấy đầu tư cho hoạt động quản lý và bảo vệ môi trường không khí chưa đáp ứng được yêu cầu; hoạt động trồng cây gây rừng, trồng cây xanh ở các đô thị giữ vai trò quan trọng trong duy trì một môi trường không khí trong lành, nhưng việc thực hiện lại chưa được hiệu quả; hoạt động đào tạo, nghiên cứu các cơ chế, giải pháp về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí chưa phù hợp; truyền thông, nâng cao nhận thức cho mọi người về tầm quan trọng của môi trường không khí, các hành vi làm ô nhiễm môi trường không khí, cách phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn, ô nhiễm môi trường chưa tốt (chưa có chương trình riêng, người dân ít biết, các cấp lãnh đạo chưa có sự quan tâm thích đáng); sự tham gia của mọi người, của cộng đồng, của truyền thông chia sẻ thông tin còn nhiều hạn chế, bất cập; ý thức của doanh nghiệp trong kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí còn thấp, doanh nghiệp chưa nhận thức được đây không chỉ là trách nhiệm pháp lý mà còn là trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp.

Qua đó tác giả cho rằng, để nâng cao hiệu quả kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí ở Việt Nam trong tổng thể các giải pháp, trước mắt cần nghiên cứu bổ sung, chỉnh sửa, những thiếu sót của quy định pháp luật hiện hành về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí như trình bày ở trên. Bên cạnh việc hoàn thiện các quy định về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí cũng có các chính sách, các quy định về bảo vệ phát triển rừng, về trồng cây xanh đô thị. Còn về lâu dài, cần nghiên cứu xây dựng Luật Không khí sạch ở Việt Nam để có điều chỉnh toàn diện góp phần kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành, thúc đẩy phát triển bền vững.