Bất cập trong quy định hộ gia đình sử dụng đất của Luật Đất đai năm 2013

Hộ gia đình sử dụng đất là chủ thể đặc biệt của quan hệ dân sự nói chung và quan hệ đất đai nói riêng. Các giao dịch dân sự liên quan đến quyền sử dụng đất của hộ gia đình rất phổ biến trong đời sống xã hội Việt Nam. Do quyền sử dụng đất là tài sản chung, được cấp cho các thành viên trong hộ nên mọi giao dịch liên quan đến tài sản này phải được sự đồng ý của tất cả các thành viên. Thực tiễn áp dụng từ những năm qua cho thấy, có rất nhiều giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất của hộ gia đình do không xác định đúng, đủ thành viên trong hộ nên dẫn đến những tranh chấp phát sinh kéo dài, giao dịch bị tuyên vô hiệu, bị hủy… đem lại nhiều hệ lụy xấu trong xã hội. Tuy đã trải qua nhiều giai đoạn với sự điều chỉnh của các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nhưng khái niệm về hộ gia đình sử dụng đất vẫn chưa thật rõ ràng, đầy đủ, vẫn bộc lộ những bất cập chưa thể khắc phục được. Tính then chốt để giải quyết vấn đề là làm thế nào để xác định thành viên hộ gia đình sử dụng đất. Chỉ khi xác định được thành viên hộ gia đình sử dụng đất thì mới có thể áp dụng đúng các quy định pháp luật liên quan vào thực tiễn.

1. Khái niệm hộ gia đình sử dụng đất

Khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Hộ gia đình sử dụng đất là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất”. Theo quy định này có thể nhận thấy các yếu tố xác định thành viên hộ gia đình sử dụng đất gồm:

Thứ nhất, hộ gia đình sử dụng đất bao gồm những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định pháp luật về hôn nhân và gia đình. Quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng phải là quan hệ hôn nhân hợp pháp và được pháp luật công nhận. Qua đó cũng thể hiện rõ thành viên hộ gia đình không được xem xét áp dụng đối với những đối tượng là con dâu, con rể, cha mẹ nuôi, con nuôi không thực hiện đăng ký theo quy định của pháp luật về hộ tịch. Những đối tượng này tuy có quan hệ nhất định với hộ gia đình nhưng không được xem xét như là một thành viên hộ gia đình sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai.

Thứ hai, những người này phải đang sống chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất. Đây là cơ sở quan trọng nhất để xác định tư cách thành viên cho những người trong hộ gia đình sử dụng đất. Vấn đề đặt ra là làm thế nào để xác định những người này đang sống chung vào thời điểm được giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất hay nhận chuyển quyền sử dụng đất. Theo quy định tại khoản 1 Điều 40 Bộ luật Dân sự năm 2015, khoản 1 Điều 12 Luật Cư trú năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2013) thì nơi cư trú của công dân là nơi người đó thường xuyên sinh sống và là nơi người đó đăng ký thường trú hoặc tạm trú. Cơ sở để chứng minh nơi cư trú của công dân được dựa vào sổ hộ khẩu hoặc sổ tạm trú bởi sổ hộ khẩu, sổ tạm trú được cơ quan có thẩm quyền cấp khi đã được đăng ký thường trú, tạm trú (Điều 18, khoản 1 Điều 30 Luật Cư trú năm 2006 được sửa đổi, bổ sung năm 2013).

Tuy nhiên, không phải tất cả những người có tên trong sổ hộ khẩu, sổ tạm trú đều là thành viên của hộ gia đình sử dụng đất. Bởi lẽ, sổ hộ khẩu chỉ là công cụ quản lý cư trú của cơ quan có thẩm quyền. Theo đó, sổ hộ khẩu có thể bao gồm những người có quan hệ thân thích với nhau hoặc cũng có thể bao gồm thêm những người đã được chủ hộ đồng ý cho nhập hộ khẩu. Do đó, những người này với các thành viên còn lại trong hộ khẩu không có bất kỳ quan hệ hôn nhân, huyết thống hay nuôi dưỡng nào, nên không phải cùng là thành viên hộ gia đình sử dụng đất. Thành viên hộ gia đình sử dụng đất là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống hay nuôi dưỡng cùng nhau sinh sống và cùng chung sổ hộ khẩu thường trú hoặc tạm trú.

Thứ ba, những người này có chung quyền sử dụng đất. Như đã phân tích, với quy định hiện hành thì có đủ cơ sở để xác định những người nào có cùng quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng và cùng sinh sống tại thời điểm Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, trên thực tiễn hiện nay, chưa có cơ sở xác định những ai là người có chung quyền sử dụng đất.

Theo quy định pháp luật khi đã xác định được cả ba yếu tố là có mối quan hệ nhân thân như hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng, đang sống chung tại thời điểm được giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất và có chung quyền sử dụng đất mới đủ yếu tố cấu thành để trở thành thành viên hộ gia đình sử dụng đất. Do hiện nay không có cơ sở nào để chứng minh những người nào có chung quyền sử dụng đất (yếu tố thứ ba) nên thực tiễn pháp lý đã vận dụng theo nguyên tắc bắc cầu là suy đoán yếu tố thứ ba từ sự kết hợp của yếu tố thứ nhất và yếu tố thứ hai. Nghĩa là, khi đã xác định được những ai có mối quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng và đang sống chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất thì suy đoán rằng họ có chung quyền sử dụng đất, từ đó xác định thành viên hộ gia đình sử dụng đất.

2. Một số bất cập trong các quy định về hộ gia đình sử dụng đất

Hộ gia đình sử dụng đất đã được quy định tại khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013. Tuy nhiên, quy định này chưa thật sự rõ ràng, đầy đủ. Thực tiễn áp dụng quy định vào đời sống đã phát sinh một số bất cập như sau:

Thứ nhất, xác định tư cách thành viên đối với nam nữ sống chung như vợ chồng mà không đăng ký kết hôn

Thực tiễn xã hội tại Việt Nam có rất nhiều hộ gia đình mà vợ chồng là quan hệ hôn nhân thực tế, xác lập sau ngày 03/01/1987 nhưng đến thời điểm hiện nay vẫn chưa đăng ký kết hôn theo quy định. Trên thực tiễn, họ đã chung sống như vợ chồng, công khai, liên tục và có thể đã có con chung. Về mặt quản lý hộ tịch, cư trú thì vẫn ghi nhận quan hệ chung sống vợ chồng này thông qua sổ hộ khẩu. Tuy nhiên, các quan hệ hôn nhân này không được pháp luật thừa nhận là vợ chồng theo quy định của Luật Hôn nhân và gia đình (Điều 11 Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 và Điều 9 Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014). Vấn đề đặt ra là, nếu họ cùng tạo lập được tài sản là quyền sử dụng đất và được Nhà nước cấp chung cho hộ gia đình thì nam nữ sống chung như vợ chồng không đăng ký kết hôn này có phải là thành viên hộ gia đình sử dụng đất để được xác định là những người cùng sử dụng hay không?

Ví dụ như hộ anh A được Nhà nước cấp quyền sử dụng đất chung cho cả hộ, trong hộ có 04 thành viên là: Anh A (chồng), chị B (vợ) và các con là C và D. Tuy nhiên, giữa anh A và chị B là quan hệ vợ chồng thực tế xác lập sau năm 1987 đến nay chưa đăng ký kết hôn. Như vậy, theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 thì những quan hệ vợ chồng thực tế không đăng ký kết hôn sau năm 1987 không phải là thành viên của hộ gia đình sử dụng đất, bởi họ không có quan hệ hôn nhân theo quy định của pháp luật hôn nhân và gia đình. Trong trường hợp này, thành viên hộ gia đình sử dụng đất mà Nhà nước đã công nhận bao gồm những ai? Phải chăng chỉ có thể gồm: A, C, D hoặc B, C, D (tùy theo thông tin trên giấy chứng nhận ghi nhận chủ hộ là A hay B) mà không thể bao gồm đủ 04 thành viên là A, B, C, D, bởi giữa A và B không có quan hệ hôn nhân theo quy định. Trong trường hợp này, A hoặc B có phần tài sản trong quyền sử dụng đất đã được Nhà nước công nhận hay không khi họ không phải là thành viên của hộ gia đình sử dụng đất? Các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất cấp cho hộ gia đình trong trường hợp này phải được sự đồng ý của họ hay không? Nếu A và B yêu cầu Tòa án giải quyết ly hôn thì việc phân chia quyền sử dụng đất này như thế nào khi vừa là tài sản chung của hộ, vừa là tài sản chung theo phần?... Đây là những bất cập chưa dự liệu trước được khi ban hành Luật Đất đai năm 2013 nên thực tiễn áp dụng rất khó khăn.

Thứ hai, thời điểm xác định thành viên hộ gia đình sử dụng đất

Theo Luật Đất đai năm 2013, vào ngày, tháng, năm mà Nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì những ai có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng mà đang sống chung sẽ là thành viên hộ gia đình sử dụng đất. Và vì thế, họ là những người cùng sử dụng đối với quyền sử dụng đất này. Giả định trong trường hợp có sự biến động về đất (tách, nhập thửa, chuyển mục đích sử dụng đất, xin cấp lại giấy chứng nhận...) dẫn đến việc cấp mới, cấp lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và thời điểm này có sự thay đổi về thành viên trong hộ thì thành viên hộ gia đình sử dụng đất được xác định như thế nào.

Ví dụ như hộ ông X được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất năm 1996, thời điểm này thì trong hộ ông X có 06 thành viên (ông X, vợ chồng ông X và 04 người con). Khi các con đã thành niên, lập gia đình và tách hộ khẩu ra không còn chung sống với ông X thì vào năm 2016, ông X chuyển mục đích một phần đất lên thổ cư để cất nhà nên được cấp lại quyền sử dụng đất mới. Thời điểm này thì trong hộ ông X chỉ còn lại vợ chồng ông X. Trong trường hợp này, thời điểm xác định thành viên hộ gia đình sử dụng đất được xác định khi quyền sử dụng đất được cấp lần đầu tiên (06 thành viên) hay chỉ đơn thuần là căn cứ vào ngày, tháng, năm mà quyền sử dụng đất được cấp lại để xác định thành viên (02 thành viên). Nghĩa là không quan tâm đến thành viên được cấp lần đầu và số lần được cấp lại mà chỉ căn cứ vào thành viên tương ứng với thời điểm giấy chứng nhận được cấp. Đây là bất cập rất lớn mà Luật Đất đai năm 2013 chưa có định hướng giải quyết.

Thứ ba, xác định thành viên hộ gia đình theo hàng huyết thống

Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy định chung là những người có quan hệ huyết thống đang sống chung tại thời điểm được cấp đất là thành viên hộ gia đình sử dụng đất. Vậy quan hệ huyết thống này được xác định đến hàng thứ mấy, theo quy định của pháp luật thì Luật Đất đai không quy định cụ thể. Trong bối cảnh Việt Nam có nhiều gia đình theo chế độ truyền thống là “tam đại đồng đường” hoặc “tứ đại đồng đường”, có nghĩa là nhiều thế hệ gia đình cùng chung sống với nhau thì họ có phải là thành viên hộ gia đình sử dụng đất hay không? Trên thực tiễn, trong những hộ này thì những người như ông bà, cha mẹ của chủ hộ đã rất lớn tuổi, không thể tham gia việc khai thác công dụng của thửa đất. Đồng thời cũng có thể những đứa con, cháu của người chủ hộ còn rất nhỏ, chưa có đóng góp gì vào việc khai thác công dụng của thửa đất. Trong những trường hợp này, vai trò thành viên hộ gia đình của họ rất mờ nhạt nhưng vẫn được công nhận là những người cùng sử dụng đất là sự bất hợp lý.

Thứ tư, xác định công sức đóng góp để tạo lập quyền sử dụng đất đối với các thành viên trong hộ

Như đã phân tích, đất của hộ gia đình là đất được cấp cho những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng đang sống chung tại thời điểm cấp đất. Nếu quyền sử dụng đất được hình thành từ công sức của một hoặc một vài người trong hộ thì dù những người khác không có đóng góp gì nhưng vẫn được hưởng giá trị bằng với người tạo lập ra quyền sử dụng đất đó. Khi đất được cấp cho hộ thì những người đang sống cùng nhau sẽ trở thành những người cùng sử dụng cho dù họ không có đóng góp hình thành nên tài sản. Bởi pháp luật hiện hành chỉ quy định thời điểm và mối quan hệ để xác định tư cách thành viên mà không xét đến công sức đóng góp.

3. Một số kiến nghị

Thực tiễn việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình là tất yếu khách quan bởi Việt Nam gắn liền với nền nông nghiệp truyền thống. Quyền sử dụng đất được cấp chung cho hộ để các thành viên cùng nhau khai thác, sử dụng công năng của thửa đất. Tuy nhiên, do việc chưa quy định cụ thể, rõ ràng về việc xác định thành viên hộ gia đình nên dẫn đến những rủi ro, tranh chấp pháp lý liên quan đến quyền sử dụng đất này.

Để khắc phục những bất cập nêu trên, tác giả kiến nghị phải xác định rõ ràng, cụ thể thành viên hộ gia đình sử dụng đất khi Nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu tiên cho hộ. Đây là giải pháp hoàn toàn khả thi và có đủ cơ sở pháp lý áp dụng. Ngày 29/9/2017, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT (quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai) quy định việc ghi tên trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, theo đó, đề xuất ghi trực tiếp những thành viên trong hộ gia đình khi cấp giấy chứng nhận. Đây là một giải pháp rất tiến bộ, đảm bảo khắc phục được khiếm khuyết của yếu tố thứ ba (xác định những người có chung quyền sử dụng đất) để xác định thành viên hộ gia đình sử dụng đất.

Tuy nhiên, thực tế có thể do cách diễn tả câu chữ của thông tư chưa thật sự rõ ràng, dễ hiểu nên gây nhầm lẫn giữa thành viên hộ gia đình sử dụng đất và thành viên hộ gia đình trong sổ hộ khẩu. Do đó, đã có sự hiểu nhầm lẫn khi cho rằng Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT quy định đất được cấp cho hộ gia đình thì ghi tên tất cả những người có tên trong sổ hộ khẩu. Chính vì vậy dẫn đến việc người dân chưa thể tiếp nhận quy định tiến bộ của Thông tư. Do quy định này chưa nhận được sự đồng thuận trong nhân dân nên đã được tạm ngưng thi hành theo Thông tư số 53/2017/TT-BTNMT ngày 04/12/2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường.

Tinh thần quy định của Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT là xác định trực tiếp, từ đầu bằng văn bản những ai là thành viên hộ gia đình để cùng ghi nhận thông tin trên giấy chứng nhận. Như vậy không đồng nghĩa với việc ai có tên trong sổ hộ khẩu đều được ghi tên trên giấy chứng nhận như sự nhầm lẫn vừa qua. Để được cùng ghi tên trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất với tư cách thành viên hộ gia đình thì những người này phải thỏa mãn các điều kiện do pháp luật quy định, cụ thể: Phải là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng, phải cùng sống chung tại thời điểm được Nhà nước cho thuê đất, giao đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất. Đồng thời, những người này phải cùng nhau có công sức tạo lập nên quyền sử dụng đất thông qua việc thỏa thuận xác nhận các thành viên. Như vậy, nếu tại thời điểm làm thủ tục cấp giấy chứng nhận, các thành viên hộ gia đình có văn bản xác định những ai là thành viên hộ gia đình sử dụng đất (những người có chung quyền sử dụng đất), ai chỉ là thành viên trong sổ hộ khẩu (những người chỉ cùng địa chỉ cư trú) để làm cơ sở ghi tên trên giấy chứng nhận sẽ khắc phục được những bất cập hiện nay.

Theo quan điểm của tác giả, quy định của Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT là rất tiến bộ, có đủ căn cứ pháp lý. Tuy nhiên, cần nghiên cứu để có cách diễn đạt chính xác, dễ hiểu hơn để nhận được sự đồng thuận trong nhân dân. Chỉ khi xác định rõ thành viên hộ gia đình sử dụng đất sẽ giải quyết được các bất cập như đã nêu. Việc nhanh chóng có sự điều chỉnh, sửa đổi lại Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT là tất yếu khách quan và cấp bách. Khi có cơ sở pháp lý áp dụng thì các rủi ro, tranh chấp sẽ không thể phát sinh hoặc nếu có phát sinh thì có đủ cơ sở để giải quyết tranh chấp.