Bất cập trong thi hành án dân sự liên quan đến quyền sử dụng đất của hộ gia đình

1. Khái niệm về hộ gia đình và quy định pháp luật về quyền sử dụng đất của hộ gia đình

Theo Từ điển Tiếng Việt thì chữ “hộ” về danh từ được xem là nhà ở[1], còn theo Từ điển Luật học thì “gia đình” là tập hợp những người gắn bó với nhau do quan hệ hôn nhân, huyết thống hoặc do quan hệ nuôi dưỡng làm phát sinh các nghĩa vụ và quyền giữa họ với nhau theo quy định của Luật Hôn nhân và gia đình[2]. Cũng trong Từ điển Luật học, “hộ gia đình” là tập hợp nhóm người có quan hệ hôn nhân, huyết thống và nuôi dưỡng[3].

Điều 1 Luật Đất đai năm 1993 quy định: “… Nhà nước giao đất cho… hộ gia đình… sử dụng ổn định lâu dài. Nhà nước còn cho… hộ gia đình… thuê đất...”. Bộ luật Dân sự năm 1995 và Bộ luật Dân sự năm 2005 cũng đã có các quy định về hộ gia đình, quyền sử dụng đất của hộ gia đình, theo đó, ghi nhận “Hộ gia đình mà các thành viên có tài sản chung…” là chủ thể của quan hệ dân sự; bên cạnh đó còn quy định về đại diện, tài sản chung và trách nhiệm dân sự của hộ gia đình[4]; Bộ luật Dân sự năm 2005 tại Điều 109 quy định về chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản chung của hộ gia đình.

Bộ luật Dân sự năm 2015 không khái niệm thế nào là hộ gia đình, nhưng dẫn chiếu qua luật chuyên ngành, cụ thể: “Việc xác định chủ thể của quan hệ dân sự có sự tham gia của hộ gia đình sử dụng đất được thực hiện theo quy định của Luật Đất đai” (khoản 2 Điều 101). Khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Hộ gia đình sử dụng đất là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất”. Bên cạnh đó, việc quy định trách nhiệm và nghĩa vụ pháp lý liên quan đến hộ gia đình cũng có sự thay đổi so với quy định trước đây. Theo Điều 101 Bộ luật Dân sự năm 2015 thì các thành viên của hộ gia đình cùng trực tiếp tham gia quan hệ dân sự, nếu họ không tham gia thì phải có sự ủy quyền bằng văn bản, đồng thời, việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản chung của các thành viên gia đình được thực hiện theo quy định tại khoản 2 Điều 212 Bộ luật Dân sự năm 2015.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, hộ gia đình vẫn là chủ thể tham gia trong quan hệ dân sự như quy định trước đây nhưng chủ hộ không đương nhiên là đại diện của hộ trong quan hệ giao dịch dân sự nếu không được tất cả thành viên trong hộ ủy quyền. Tài sản của hộ dựa trên sự thỏa thuận, nếu không có thỏa thuận thì mỗi thành viên đều nhau, đồng thời, việc định đoạt tài sản là bất động sản, động sản có đăng ký, tài sản là nguồn thu nhập chủ yếu của gia đình phải là tất cả những thành viên gia đình từ đủ 18 tuổi trở lên (thành niên) so với quy định trước đây là 15 tuổi.

2. Một số bất cập từ thực tiễn thi hành pháp luật thi hành án liên quan đến tài sản là quyền sử dụng đất của hộ gia đình

2.1. Về quy trình xác định phần quyền sử dụng đất của người phải thi hành án trong khối tài sản chung của hộ gia đình

Theo khoản 1 Điều 74 Luật Thi hành án dân sự năm 2008, được sửa đổi, bổ sung năm 2014 (Luật Thi hành án dân sự), Luật chưa quy định cụ thể thời hạn (trong thời gian bao lâu) chấp hành viên phải thực hiện thông báo cho người được thi hành án có quyền yêu cầu Tòa án xác định phần quyền sở hữu tài sản, phần quyền sử dụng đất của người phải thi hành án trong khối tài sản chung theo thủ tục tố tụng dân sự. Do đó, trong thực tiễn, nhiều chấp hành viên đã kéo dài thời hạn ra thông báo, ảnh hưởng đến quyền lợi của đương sự trong thi hành án nhưng lại chưa có căn cứ, chế tài yêu cầu chấp hành viên thực hiện.

Bên cạnh đó, theo Luật Thi hành án dân sự (khoản 1 Điều 74), trình tự xác định phần quyền sử dụng đất của người phải thi hành án trong khối tài sản chung của hộ gia đình được thực hiện như sau: Trước hết, chấp hành viên phải xác định các thành viên trong hộ theo khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013; sau đó, chấp hành viên tiến hành cho những người trong hộ tự thỏa thuận và phân chia tài sản; nếu người phải thi hành án và những người có quyền sử dụng đất không tự thỏa thuận hoặc thỏa thuận vi phạm điều cấm của pháp luật/trái đạo đức xã hội và không yêu cầu Tòa án giải quyết, thì chấp hành viên thông báo cho người được thi hành án có quyền yêu cầu Tòa án xác định phần quyền sử dụng đất của người phải thi hành án trong khối tài sản chung theo thủ tục tố tụng dân sự; nếu người được thi hành án không yêu cầu Tòa án giải quyết thì chấp hành viên yêu cầu Tòa án xác định phần quyền sử dụng đất của người phải thi hành án trong khối tài sản chung theo thủ tục tố tụng dân sự và khi có kết quả, chấp hành viên mới xử lý tài sản theo quy định.

Tuy nhiên, theo hướng dẫn tại điểm c khoản 2 Điều 24 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP ngày 18/7/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thi hành án dân sự (Nghị định số 62/2015/NĐ-CP), thì chấp hành viên xác định phần sở hữu, sử dụng theo số lượng thành viên của hộ gia đình, sau đó, chấp hành viên thông báo kết quả cho các thành viên trong hộ gia đình biết, trường hợp các thành viên hộ gia đình không đồng ý với việc xác định của chấp hành viên thì có quyền yêu cầu Tòa án phân chia tài sản chung, còn nếu không có người khởi kiện thì chấp hành viên tiến hành kê biên, xử lý tài sản.

Như vậy, Luật Thi hành án dân sự và Nghị định số 62/2015/NĐ-CP đã có những quy định chưa rõ ràng, còn chồng chéo gây khó khăn cho công tác giải quyết của chấp hành viên. Cụ thể như sau: (i) Chấp hành viên phải xác định phần quyền sử dụng đất theo số lượng thành viên của hộ gia đình trước hay cho các thành viên của hộ gia đình tự thỏa thuận phân chia trước; (ii) Luật Thi hành án dân sự (khoản 1 Điều 74) đã giới hạn quyền yêu cầu Tòa án của người được thi hành án khi họ “không thống nhất với sự thỏa thuận” của những người trong hộ (người được thi hành án chỉ được thực hiện quyền yêu cầu Tòa án xác định phần quyền sử dụng đất của người phải thi hành án trong những trường hợp các thành viên hộ gia đình không thỏa thuận, thỏa thuận vi phạm điều cấm của pháp luật, thỏa thuận trái đạo đức xã hội, thỏa thuận không được); (iii) Nghị định số 62/2015/NĐ-CP (điểm c khoản 2 Điều 24) đã bỏ quên quyền của người được thi hành án khi quy định chỉ những thành viên trong hộ gia đình của người phải thi hành án mới được chấp hành viên thông báo kết quả phân chia và cũng chỉ có họ mới được yêu cầu Tòa án giải quyết nếu không thống nhất với việc xác định của chấp hành viên. Ngày 17/3/2020, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 33/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 62/2015/NĐ-CP nhưng những bất cập này cũng chưa được đề cập, giải quyết trong Nghị định này.

2.2. Khó khăn, vướng mắc từ thực tiễn thực hiện của chấp hành viên

Theo tác giả được biết thì cho đến nay, trong pháp luật thi hành án dân sự, chưa có một văn bản quy phạm pháp luật hay hướng dẫn cụ thể nào về xác định tài sản hộ gia đình. Riêng Tòa án nhân dân tối cao đã hướng dẫn Tòa án các cấp trong việc giải quyết xác định tài sản hộ gia đình như sau: Thời điểm để xác định hộ gia đình có bao nhiêu thành viên có quyền sử dụng đất là thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất; việc xác định ai là thành viên hộ gia đình phải căn cứ vào hồ sơ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; khi giải quyết vụ án dân sự, ngoài những người là thành viên hộ gia đình có quyền sử dụng đất, Tòa án phải đưa người đang trực tiếp quản lý, sử dụng đất của hộ gia đình, người có công sức đóng góp làm tăng giá trị quyền sử dụng đất hoặc tài sản trên đất tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan[5]. Quy định này của Tòa án cũng là cơ sở để chấp hành viên thực hiện việc xác định giá trị phần quyền sử dụng đất của người phải thi hành án. Tuy nhiên, việc xác định còn gặp rất nhiều khó khăn, cụ thể:

Thứ nhất, xác định thành viên hộ gia đình vào thời điểm nào

Theo khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 và mục 4 phần III Giải đáp số 01/2017/GĐ-TANDTC ngày 07/4/2017 của Tòa án nhân dân tối cao giải đáp một số vấn đề nghiệp vụ thì thành viên có quyền sử dụng đất của hộ gia đình được xác định ở thời điểm khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất qua hồ sơ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, quyền sử dụng đất của hộ gia đình nhiều lần thay đổi, cấp lại thì căn cứ vào việc cấp đất lần đầu hay lần sau cùng? Đây là một vấn đề phổ biến khi có tranh chấp về xác định phần giá trị quyền sử dụng đất của thành viên hộ gia đình hiện nay mà chưa được hướng dẫn.

Thứ hai, người trong hộ không ký thế chấp thì có nghĩa vụ liên đới trong tài sản hộ gia đình hay không

Khi thế chấp quyền sử dụng đất, căn cứ vào thời điểm thế chấp, tại thời điểm công chứng, thành viên trong hộ gia đình chưa đủ 18 tuổi hay đã đủ 18 tuổi nhưng mất năng lực hành vi dân sự thì pháp luật về dân sự không buộc phải có nghĩa vụ ký vào hợp đồng thế chấp, nhưng đến khi nợ quá hạn, theo quy định pháp luật thi hành án không được lấy phần tài sản của thành viên đó để thi hành án. Do đó, khi giải quyết thi hành án, rất nhiều trường hợp các tổ chức tín dụng không đảm bảo quyền lợi của mình do giá trị tài sản không đủ để thực hiện nghĩa vụ của hộ gia đình. Xuất phát từ bất cập trong thực tiễn nên Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai (Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT), theo đó, Thông tư này quy định: “Hộ gia đình sử dụng đất thì ghi “Hộ gia đình, gồm ông” (hoặc “Hộ gia đình, gồm bà”), sau đó ghi họ tên, năm sinh, tên và số giấy tờ nhân thân của chủ hộ gia đình như quy định tại điểm a khoản này; địa chỉ thường trú của hộ gia đình. Trường hợp chủ hộ gia đình không có quyền sử dụng đất chung của hộ gia đình thì ghi người đại diện là thành viên khác của hộ gia đình có chung quyền sử dụng đất của hộ gia đình. Dòng tiếp theo ghi “Cùng sử dụng đất, cùng sở hữu tài sản gắn liền với đất (hoặc Cùng sử dụng đất hoặc Cùng sở hữu tài sản) với … (ghi lần lượt họ tên, năm sinh, tên và số giấy tờ nhân thân của những thành viên còn lại trong hộ gia đình có chung quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất)” (khoản 5 Điều 6).

Theo tác giả, việc sửa đổi, bổ sung trên bảo đảm sự chặt chẽ về mặt pháp luật, cụ thể hơn về chủ thể có quyền sử dụng đất, ngoài việc giải quyết những khó khăn hay rào cản, còn giảm những rủi ro cho người sử dụng đất, minh bạch về tài sản, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các thành viên có chung quyền sử dụng đất, tuy nhiên, có thể vì lo ngại sẽ gây khó khăn khi làm các thủ tục chuyển nhượng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất hoặc làm các thủ tục thế chấp tài sản bảo lãnh, thế chấp tài sản vay tiền ngân hàng, hơn nữa, còn tồn tại nhiều quan điểm không thống nhất với nội dung trên, do đó, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã dời thời điểm áp dụng sau ngày 05/12/2017, đến thời điểm nào áp dụng thì chưa quy định. Quy định trên của Bộ Tài nguyên và Môi trường là phù hợp, tạo thuận lợi xác định chủ thể có quyền sử dụng đất một cách chính xác, đảm bảo cho việc thực hiện giao dịch dân sự và giải quyết tranh chấp, nhưng do nhiều lý do nên quy định này đến nay vẫn chưa được triển khai thi hành trên thực tế.

Thứ ba, việc cơ quan, tổ chức, cá nhân chậm cung cấp đầy đủ tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của cơ quan thi hành án

Theo Điều 11 Luật Thi hành án dân sự về trách nhiệm phối hợp của cơ quan, tổ chức, cá nhân với cơ quan thi hành án dân sự, chấp hành viên tạo điều kiện về hành lang pháp lý cho cơ quan thi hành án và chấp hành viên.

Để xác định thành viên hộ gia đình, chấp hành viên phải tiến hành xác định tại Ủy ban nhân dân có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đồng thời, dựa theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 và khoản 2 Điều 60 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai, về việc nộp hồ sơ và trả kết quả thực hiện thủ tục hành chính về đất đai thì Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả, cũng có thể xác định thành viên hộ gia đình khi được cấp quyền sử dụng đất, nhưng thực trạng từ cấp xã cho đến nơi cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì nhiều hồ sơ bị thất lạc hoặc không được lưu trữ hay hồ sơ không thể hiện tại thời điểm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có những ai là thành viên hộ gia đình. Do đó, chấp hành viên phải xác minh tại Công an cấp huyện khi địa điểm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là thành phố trực thuộc Trung ương còn lại thì xác minh tại Công an cấp xã. Đối với Công an cấp xã, vì không có đủ điều kiện quản lý hồ sơ lâu dài nên nhiều xã chuyển hồ sơ về huyện quản lý, do đó, chấp hành viên lại phải xác minh tại Công an cấp huyện. Việc xác minh qua nhiều bước, gây khó khăn, kéo dài thời gian giải quyết.

Thứ tư, thái độ chấp hành pháp luật của người phải thi hành án và thành viên của hộ gia đình liên quan đến nghĩa vụ phải thi hành án

 Khi xác định được thành viên của hộ gia đình thì chấp hành viên lại gặp những khó khăn khác như người trong hộ không ở địa phương, không hợp tác trong việc xác định giá trị tài sản, kéo dài thời gian, ảnh hưởng đến việc giải quyết vụ án cũng như việc thi hành án, làm ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân.

3. Một số kiến nghị, đề xuất

- Cần xem xét đưa quy định tại khoản 5 Điều 6 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT vào áp dụng trên thực tiễn, làm thế nào để quyền sử dụng đất cấp cho hộ gia đình cần ghi rõ từng thành viên và tỷ lệ giá trị phần quyền sử dụng kèm theo.

- Pháp luật thi hành án dân sự cần bổ sung quyền của người được thi hành án trong việc xác định phần quyền sử dụng đất của thành viên hộ gia đình liên quan đến quyền lợi được thi hành án của mình.

- Quy định giới hạn thời gian chấp hành viên phải thực hiện thông báo về việc xác định phân chia quyền sử dụng đất của bên phải thi hành án cho bên được thi hành án.

- Pháp luật dân sự cần quy định: Khi thế chấp tài sản hộ gia đình, người đại diện theo pháp luật của những người trong hộ khi chưa đủ 18 tuổi hay đủ 18 tuổi nhưng mất năng lực hành vi dân sự thì hợp đồng thế chấp cần ghi rõ là người đại diện cho những người này có trách nhiệm thế chấp tài sản ghi trong hộ, đồng thời, khi phát sinh nghĩa vụ thì phần quyền sử dụng đất trên được xử lý theo luật thi hành án dân sự.

- Tiếp tục tuyên truyền ý thức chấp hành pháp luật dân sự và thi hành án cho người dân.

- Cần tăng cường công tác quản lý, chỉ đạo, lưu trữ hồ sơ, sổ quản lý, theo dõi và thực hiện tốt quy định tại Điều 11 Luật Thi hành án dân sự về việc cung cấp thông tin, phối hợp trong việc giải quyết của Tòa án và tổ chức thi hành án dân sự. Kịp thời hướng dẫn xác định giá trị tài sản hộ gia đình và nghĩa vụ pháp lý của các thành viên đối với quyền sử dụng đất cấp cho hộ trong thời gian qua.