Biện pháp quản lý tại gia đình đối với người chưa thành niên

Một trong những quy định về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung trong giai đoạn gần đây là quy định về các biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên, trong đó có biện pháp quản lý tại gia đình quy định tại Điều 140 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020). Đồng thời, biện pháp này cũng đã được cụ thể hóa tại Nghị định số 120/2021/NĐ-CP ngày 24/12/2021 của Chính phủ quy định chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn (Nghị định số 120/2021/NĐ-CP) thay thế Nghị định số 111/2013/NĐ-CP ngày 30/9/2013 của Chính phủ quy định chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn (Nghị định số 111/2013/NĐ-CP) và Nghị định số 56/2016/NĐ-CP ngày 29/6/2016 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 111/2013/NĐ-CP (Nghị định số 56/2016/NĐ-CP)). So với trước đây, quy định về biện pháp quản lý tại gia đình đối với người chưa thành niên đã có những sửa đổi, bổ sung nhằm tháo gỡ vướng mắc, bất cập phát sinh trong thực tiễn áp dụng Nghị định số 111/2013/NĐ-CP và Nghị định số 56/2016/NĐ-CP thời gian qua.
1. Đối tượng áp dụng biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính quản lý tại gia đình
So với quy định trước đây tại Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật năm 2012) và Nghị định số 111/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 56/2016/ND-CP), thì đối tượng áp dụng biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính quản lý tại gia đình đã có sự thay đổi. Theo đó, Luật năm 2012 và Nghị định số 111/2013/NĐ-CP quy định đối tượng áp dụng biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính quản lý tại gia đình là người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi 02 lần trở lên trong 06 tháng có hành vi trộm cắp, lừa đảo, đánh bạc, gây rối trật tự công cộng mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2020 (Luật năm 2020) và Nghị định số 120/2021/NĐ-CP đã bổ sung quy định về việc áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn (GDTXPTT) đối với người sử dụng trái phép chất ma túy, do vậy, nếu đối tượng này đáp ứng các điều kiện áp dụng biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính quản lý tại gia đình thì được xem xét áp dụng biện pháp này thay cho biện pháp GDTXPTT.
Bên cạnh đó, Luật năm 2020 và Nghị định số 120/2021/NĐ-CP cũng đã bổ sung quy định về việc áp dụng biện pháp GDTXPTT đối với người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi thực hiện hành vi xúc phạm nhân phẩm, danh dự của người khác, gây thương tích hoặc gây tổn hại cho sức khỏe của người khác, chiếm giữ trái phép tài sản, hủy hoại hoặc cố ý làm hư hỏng tài sản của người khác, do vậy, nếu đối tượng này đáp ứng các điều kiện áp dụng biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính quản lý tại gia đình thì cũng được xem xét áp dụng biện pháp này thay cho biện pháp GDTXPTT.
2. Điều kiện áp dụng biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính quản lý tại gia đình
Nghị định số 120/2021/NĐ-CP quy định, đối tượng tại điểm c, điểm d khoản 2 Điều 5 và người từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi sử dụng trái phép chất ma túy quy định tại điểm đ khoản 2 Điều 5 Nghị định này được xem xét, quyết định áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình nếu đáp ứng đầy đủ các điều kiện sau đây:
(i) Tự nguyện khai báo, thành thật hối lỗi về hành vi vi phạm của mình;
(ii) Gia đình có nguồn thu nhập ổn định; có chỗ ở để người chưa thành niên sống cùng cha, mẹ hoặc người giám hộ; có điều kiện phối hợp với cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan trong việc giáo dục, quản lý người chưa thành niên;
(iii) Cha, mẹ hoặc người giám hộ có nhân thân tốt, tự nguyện nhận trách nhiệm quản lý người chưa thành niên tại gia đình; có thời gian để giáo dục, quản lý, động viên, khuyến khích, tạo điều kiện để người chưa thành niên tham gia các chương trình học tập hoặc dạy nghề; các chương trình tham vấn, phát triển kỹ năng sống phù hợp được tổ chức tại địa phương;
(iv) Có bản cam kết của cha, mẹ hoặc người giám hộ.
Như vậy, so với Nghị định số 111/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 56/2016/NĐ-CP), thì điều kiện để áp dụng biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính quản lý tại gia đình được quy định cụ thể và rõ ràng hơn nhằm bảo đảm thực tiễn áp dụng được triển khai dễ dàng hơn. Theo đó, nếu như trước đây chỉ quy định chung chung điều kiện đối tượng “có môi trường sống thuận tiện cho việc thực hiện biện pháp này”, thì Nghị định số 120/2021/NĐ-CP đã quy định cụ thể hơn như gia đình có nguồn thu nhập ổn định; có chỗ ở để người chưa thành niên sống cùng cha, mẹ hoặc người giám hộ; có điều kiện phối hợp với cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan trong việc giáo dục, quản lý người chưa thành niên. Bên cạnh đó, quy định về điều kiện đối với cha mẹ hoặc người giám hộ của người chưa thành niên cũng được bổ sung như “tự nguyện nhận trách nhiệm quản lý người chưa thành niên tại gia đình; có thời gian để giáo dục, quản lý, động viên, khuyến khích, tạo điều kiện để người chưa thành niên tham gia các chương trình học tập hoặc dạy nghề…” nhằm bảo đảm những điều kiện tốt nhất để chăm sóc, giáo dục đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật.
Có thể thấy rằng, biện pháp quản lý tại gia đình là dựa vào chính gia đình của người chưa thành niên vi phạm. Gia đình là nơi chia sẻ, động viên, an ủi cả về mặt tình cảm tâm lý khi mỗi thành viên gặp khó khăn... Các thành viên trong gia đình có thể kiểm soát được hành vi, việc làm, thậm chí cả thái độ, tình cảm và nhận thức của mỗi người hằng ngày, khích lệ kịp thời những mặt tốt của mỗi thành viên nhất là đối với những đứa trẻ, những người chưa thành niên. Do vậy, các điều kiện liên quan đến cha mẹ, gia đình của người chưa thành niên được ưu tiên xem xét, quyết định áp dụng biện pháp này.
3. Thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình
Khoản 2 Điều 7 Nghị định số 120/2021/NĐ-CP quy định, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người chưa thành niên cư trú có thẩm quyền xem xét, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính GDTXPTT.
Bên cạnh đó, Nghị định số 120/2021/NĐ-CP cũng đã bổ sung quy định về người được giao quyền đứng đầu hoặc phụ trách Ủy ban nhân dân cấp xã theo quy định tại Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ có thẩm quyền áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn và biện pháp quản lý tại gia đình như Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã (khoản 3 Điều 7) để tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong những trường hợp xã, phường, thị trấn chưa kịp bổ sung chức danh Chủ tịch Ủy ban nhân dân với các lý do như: Nghỉ hưu, thôi việc, được điều động, bổ nhiệm, luân chuyển, biệt phái, từ chức, miễn nhiệm, cách chức, giáng chức hoặc tạm đình chỉ công tác theo quy định của pháp luật; chết; bị Tòa tuyên bố mất năng lực hành vi dân sự, bị hạn chế năng lực hành vi dân sự, mất tích; bị tạm giữ, tạm giam để phục vụ công tác điều tra, truy tố, xét xử…
4. Thủ tục xem xét, quyết định áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, trong quá trình xem xét, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính GDTXPTT, nếu xét thấy đối tượng người chưa thành niên đáp ứng đầy đủ các điều kiện theo quy định tại Điều 6 Nghị định số 120/2021/NĐ-CP thì xem xét, quyết định áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình đối với người chưa thành niên đó trong thời hạn từ 03 tháng đến 06 tháng. Biện pháp quản lý tại gia đình được xem xét áp dụng trong các giai đoạn sau đây:
(i) Xem xét đề nghị lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp GDTXPTT;
(ii) Thu thập thông tin, tài liệu để lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp GDTXPTT;
(iii) Xử lý hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp GDTXPTT từ nơi khác chuyển đến;
(iv) Sau khi kết thúc cuộc họp tư vấn xem xét, quyết định áp dụng biện pháp GDTXPTT.
Theo đó, đối với các giai đoạn (i), (ii) và (iii) nêu trên, trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình của Trưởng Công an cấp xã, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã xem xét, quyết định áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình. Trường hợp không đồng ý với đề nghị của Trưởng Công an cùng cấp trong giai đoạn này thì chuyển lại để lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn.
Đối với giai đoạn sau khi kết thúc cuộc họp tư vấn xem xét, quyết định áp dụng biện pháp GDTXPTT (mục (iv) nêu trên), trong thời hạn 02 ngày làm việc, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã xem xét ra quyết định áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình đối với người chưa thành niên nếu đáp ứng đầy đủ các điều kiện theo quy định.
Bên cạnh đó, Nghị định số 120/2021/NĐ-CP cũng quy định cụ thể hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình.
Về cơ bản, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình tiếp tục được kế thừa từ các quy định của Nghị định số 111/2013/NĐ-CP và Nghị định số 56/2016/NĐ-CP.
5. Thi hành biện pháp quản lý tại gia đình
Việc thi hành biện pháp quản lý tại gia đình chủ yếu được thực hiện thông qua gia đình của người chưa thành niên và sự phối hợp của các cá nhân được tổ chức phân công, cá nhân được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã giao trách nhiệm phối hợp giám sát. Sự tham gia từ phía cơ quan nhà nước vào việc thi hành biện pháp quản lý tại gia đình chỉ được thực hiện nếu trong quá trình được áp dụng biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính quản lý tại gia đình, người chưa thành niên tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm pháp luật. Cụ thể: Trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày quyết định áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình có hiệu lực, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã nơi đã ra quyết định phải gửi quyết định cho gia đình và phân công tổ chức, cá nhân nơi người đó cư trú để phối hợp, giám sát thực hiện. Người chưa thành niên đang quản lý tại gia đình được đi học hoặc tham gia các chương trình học tập hoặc dạy nghề khác; tham gia các chương trình tham vấn, phát triển kỹ năng sống tại cộng đồng.
Để thi hành có hiệu quả biện pháp quản lý tại gia đình, Nghị định số 120/2021/NĐ-CP quy định cụ thể về trách nhiệm của gia đình, cá nhân được tổ chức phân công, cá nhân được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã giao trách nhiệm phối hợp giám sát việc phối hợp giám sát người chưa thành niên được áp dụng biện pháp này. Theo đó, gia đình có trách nhiệm: (i) Quản lý, giám sát người chưa thành niên; (ii) Quan tâm, tạo điều kiện cho người chưa thành niên được đi học, tham gia các chương trình học tập, dạy nghề khác, các chương trình tham vấn, phát triển kỹ năng sống phù hợp được tổ chức tại địa phương; (iii) Định kỳ hằng tháng báo cáo với Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã về tình hình quản lý, giám sát người chưa thành niên; (iv) Phối hợp với tổ chức, cá nhân được phân công phối hợp giám sát thực hiện kế hoạch giám sát người chưa thành niên.
Cá nhân được tổ chức phân công, cá nhân được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã giao trách nhiệm phối hợp giám sát phải phối hợp cùng với gia đình người chưa thành niên có nhiệm vụ: (i) Xây dựng và thực hiện kế hoạch để giám sát người chưa thành niên. Kế hoạch phối hợp giám sát gồm các biện pháp hướng dẫn, hỗ trợ giám sát cụ thể, thời hạn thực hiện và phải được gửi cho tổ chức được phân công phối hợp giám sát và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã; (ii) Giới thiệu tham gia các chương trình học tập, hướng nghiệp, dạy nghề, tìm việc làm; các chương trình tham vấn, phát triển kỹ năng sống tại cộng đồng được tổ chức tại địa phương; (iii) Giúp đỡ, động viên người chưa thành niên sửa chữa sai phạm.
Trong thời gian quản lý tại gia đình, người chưa thành niên được áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm, thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã đã ra quyết định áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình ra quyết định chấm dứt áp dụng biện pháp và xử lý như sau: 
- Nếu hành vi vi phạm thuộc trường hợp quy định tại các điểm c, d và đ khoản 2 Điều 5 Nghị định này thì ra quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn.
- Nếu hành vi vi phạm có dấu hiệu tội phạm thì đề nghị xử lý theo quy định của pháp luật.
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã đã ra quyết định áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình phải ra quyết định chấm dứt việc áp dụng biện pháp này đối với người chưa thành niên bị xác định là nghiện ma túy.
So với trước đây, Nghị định số 120/2021/NĐ-CP đã bổ sung quy định về trường hợp người chưa thành niên đang trong thời gian chấp hành biện pháp quản lý tại gia đình mà bị xác định là nghiện ma túy thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã đã ra quyết định áp dụng biện pháp này ra quyết định chấp dứt việc áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình và thực hiện cai nghiện theo quy định của pháp luật về phòng, chống ma túy. Quy định này nhằm bảo đảm sự phù hợp với quy định của Luật Phòng, chống ma túy năm 2021.
Ngoài ra, điểm mới của Nghị định số 120/2020/NĐ-CP so với quy định trước đây về thi hành biện pháp quản lý tại gia đình là quy định về việc cấp giấy chứng nhận đã chấp hành xong quyết định áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình cho người chưa thành niên. Theo đó, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã cấp Giấy chứng nhận đã chấp hành xong quyết định áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình cho người chưa thành niên trong thời hạn 02 ngày làm việc, kể từ ngày người chưa thành niên chấp hành xong biện pháp này.
Trong quá trình sửa đổi, bổ sung các quy định về việc xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên, đối với biện pháp quản lý tại gia đình, có ý kiến đã cho rằng, việc quản lý tại gia đình đối với người vi phạm hành chính thường không có kết quả tốt, hiệu quả chưa cao. Bên cạnh đó, việc áp dụng biện pháp này trong thực tiễn là rất khó, vì các đối tượng người chưa thành niên vi phạm chủ yếu thuộc gia đình có hoàn cảnh khó khăn hoặc thiếu sự quan tâm, chăm sóc, giáo dục từ gia đình, hầu như không đáp ứng được điều kiện theo quy định quy định tại khoản 1 Điều 140 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), do vậy, cần cân nhắc bỏ biện pháp này. Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, việc duy trì biện pháp tại gia đình thay thế xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật vẫn rất cần thiết nhằm bảo đảm lợi ích tốt nhất cho người chưa thành niên, tạo điều kiện cho các em có cơ hội được rút kinh nghiệm từ những sai lầm của mình mà không phải gánh chịu sự trừng phạt hoặc kỳ thị không đáng có vì chúng có thể có ảnh hưởng lớn đến khả năng tái hòa nhập cộng đồng của các em trong tương lai. Người chưa thành niên có khả năng nhận thức về pháp luật vẫn còn nhiều hạn chế, khả năng kiềm chế cảm xúc còn hạn chế nên nhiều hành vi của người chưa thành niên mang tính bột phát. Trong các hành vi này sẽ có những hành vi cấu thành một vi phạm hành chính. Bản chất của pháp luật được đặt ra là bảo vệ con người, mà người chưa thành niên là những đối tượng phải nhận được nhiều sự quan tâm, khoan dung nhất.