Bình luận về việc xử phạt do không xuất trình bản chính giấy đăng kí phương tiện giao thông

Abstract: Proposal of administrative handling of cases that vehicle owner do not produce an original certificate when participating in traffic has been causing discussion in public media. This paper analyzes legal background and practice from which to make recommendations for examination, completion of   concerned legal provisions with a view to ensure the comprehensiveness and unity of the law and to create favorable conditions for citizens, enterprises and to meet the demand of state management.

1. Dẫn nhập
Thực tế gần đây, theo các phương tiện thông tin đại chúng đưa tin, lực lượng cảnh sát giao thông đang nghiên cứu và hướng tới sẽ xử phạt hành chính đối với những trường hợp khi tham gia giao thông không có giấy tờ đăng ký phương tiện giao thông bản chính (bản gốc)[1]. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật thực định hiện chưa có một văn bản pháp luật nào quy định rõ về việc phải sử dụng giấy tờ bản chính (bản gốc) trong quá trình tham gia giao thông của các chủ phương tiện hay người điều khiển phương tiện giao thông. Mặc dù vậy, gần đây có sự xuất hiện hai công văn của Cục Cảnh sát giao thông và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã và đang đặt ra một số vấn đề sau đây:

Thứ nhất, theo Công văn số 3851/NHNH-PC ngày 24/5/2017 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thì: “Bộ Công an phản ánh trên thực tế các phương tiện giao thông khi thế chấp tại ngân hàng thì bên thế chấp không được ngân hàng giao lại bản chính giấy đăng ký phương tiện đó, mà chỉ được giao bản sao có xác nhận của ngân hàng, dẫn đến tình trạng người điều khiển phương tiện giao thông khi vi phạm quy định về an toàn giao thông chỉ có thể xuất trình bản sao đăng ký phương tiện có xác nhận của ngân hàng. Trong trường hợp này, người vi phạm sẽ bị lập biên bản, xử phạt vi phạm lỗi không có bản gốc giấy đăng ký phương tiện, gây khó khăn cho người tham gia giao thông và việc áp dụng pháp luật của lực lượng chức năng”.

Thứ hai, Công văn số 2916/C67-P9V của Cục Cảnh sát giao thông ngày 31/05/2017 về việc xử lý vi phạm hành chính đối với phương tiện thế chấp trong ngân hàng có đề cập: “Thời gian qua, C67 nhận được Công văn của một số đơn vị công an địa phương đề nghị hướng dẫn xử lý vi phạm hành chính đối với người điều khiển phương tiện giao thông đường bộ sử dụng bản sao giấy đăng ký phương tiện có xác nhận của ngân hàng tham gia giao thông”.

2. Một số quy định về sử dụng bản chính trong pháp luật giao thông

Thông tin từ hai công văn ở trên đang gây tranh luận trong xã hội và thực tế đặt ra một số vấn đề mà cơ quan chức năng cần nghiên cứu giải quyết, đồng thời, cần phải căn cứ vào các quy định của pháp luật thực định về các vấn đề liên quan đến giấy tờ bản chính.

Thứ nhất, các quy định pháp luật trong lĩnh vực giao thông

Về giao thông đường bộ, hiện nay, không có quy phạm pháp luật nào quy định cụ thể vấn đề phải sử dụng giấy đăng ký phương tiện giao thông bản chính khi công dân (người điều khiển phương tiện giao thông) giao tiếp với cơ quan hành chính (cảnh sát giao thông). Theo quy định tại điểm b khoản 3 Điều 21 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt, thì “người điều khiển xe ô tô, máy kéo và các loại xe tương tự xe ô tô không mang theo giấy đăng ký xe” sẽ bị phạt tiền từ 200.000 đồng đến 400.000 đồng. Quy định này không quy định việc khi bị xử phạt thì người điều khiển phương tiện giao thông phải xuất trình giấy tờ bản chính. Hiện cũng chưa có văn bản nào hướng dẫn cụ thể giấy đăng ký xe trong trường hợp này là bản chính (bản gốc) hay bản sao hợp lệ (có chứng thực) hay bản phô tô. Truy nguồn Luật Giao thông đường bộ năm 2008, tại điểm a khoản 2 Điều 58 về điều kiện của người lái xe tham gia giao thông, thì “người lái xe khi điều khiển phương tiện phải mang theo các giấy tờ sau: a) Đăng ký xe…”. Quy định này cũng không có quy định rõ người điều khiển phương tiện giao thông phải mang theo giấy tờ là đăng ký xe bản gốc (bản chính) hay bản sao hợp lệ (có chứng thực) hay bản phô tô. Từ các căn cứ pháp lý này cho thấy, quy định về việc buộc người điều khiển phương tiện giao thông là xe ô tô, máy kéo và các loại xe tương tự xe ô tô khác phải mang theo giấy tờ khi tham gia giao thông vẫn chưa rõ ràng, nên dễ gây hiểu nhầm, tranh luận trái chiều và thậm chí có thể dẫn đến việc áp dụng pháp luật không đúng với tinh thần luật định và gây bức xúc dư luận.

Về giao thông đường thủy, khoản 1 Điều 34 Bộ luật Hàng hải Việt Nam quy định: “Tàu biển phải có giấy chứng nhận đăng ký tàu biển, các giấy chứng nhận về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải, điều kiện bảo đảm lao động hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Bản chính của các giấy chứng nhận này phải mang theo tàu trong quá trình tàu hoạt động. Trường hợp giấy chứng nhận được cấp theo phương thức điện tử thì thực hiện theo quy định của pháp luật về giao dịch điện tử”[2]. Trường hợp thế chấp đối với tàu biển, các bên phải tuân thủ Điều 38 là: “Bên nhận thế chấp chỉ giữ bản sao giấy chứng nhận đăng ký tàu biển của tàu biển thế chấp”[3].

Về giao thông hàng không, Luật Hàng không dân dụng năm 2006 quy định về thế chấp tàu bay: “Người thế chấp tàu bay giữ bản chính giấy chứng nhận đăng ký quốc tịch tàu bay của tàu bay thế chấp”[4]. Luật Hàng không dân dụng cũng không cho phép bên nhận thế chấp được giữ bản chính giấy chứng nhận đăng ký đối với tàu bay được thế chấp (khoản 1 Điều 32).

Như vậy, trong pháp luật thực định, hiện nay không có quy định nào trong Luật Giao thông đường bộ năm 2008 quy định rõ khi tham gia giao thông, người điều khiển phương tiện giao thông đường bộ phải mang hay xuất trình bản chính giấy đăng ký phương tiện. Việc quy định mang bản chính chỉ được quy định trong Bộ luật Hàng hải Việt Nam và Luật Hàng không dân dụng.

Thứ hai, các quy định pháp luật về giao dịch bảo đảm

Trong nền kinh tế thị trường, các quan hệ dân sự như vay mượn, cầm cố, thế chấp… đã và đang tạo ra động lực thúc đẩy xã hội phát triển. Để các quan hệ dân sự này phát triển ổn định, Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ cầm cố, thế chấp. Theo quy định tại Điều 323 thì bên nhận thế chấp được “giữ giấy tờ liên quan đến tài sản thế chấp trong trường hợp các bên có thỏa thuận, trừ trường hợp luật có quy định khác”[5]. Từ quy định này, các tổ chức tín dụng và ngân hàng đã thực hiện chính sách cho vay đối với cá nhân, doanh nghiệp có nhu cầu phục vụ tiêu dùng hoặc kinh doanh, trong đó nổi lên là nhu cầu vay mua ô tô và các phương tiện giao thông có giá khác để phục vụ hoạt động kinh doanh của mình. Trước đây, theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2005 về nghĩa vụ của bên nhận thế chấp tài sản thì bên nhận thế chấp tài sản có nghĩa vụ: “Trong trường hợp các bên thỏa thuận bên nhận thế chấp giữ giấy tờ về tài sản thế chấp, thì khi chấm dứt thế chấp phải hoàn trả cho bên thế chấp giấy tờ về tài sản thế chấp”[6]. Như vậy,  trong pháp luật dân sự có đề cập đến việc giữ giấy tờ liên quan đến tài sản thế chấp. Tuy nhiên, pháp luật quy định việc giữ giấy tờ liên quan đến tài sản thế chấp diễn ra trong trường hợp các bên có thỏa thuận, trừ trường hợp luật có quy định khác về việc giữ giấy tờ liên quan đến tài sản thế chấp. Trừ trường hợp luật có quy định khác được cụ thể hóa trong Nghị định số 11/2012/NĐ-CP ngày 22/02/2012 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 163/2006/NĐ-CP ngày 29/12/2006 của Chính phủ về giao dịch bảo đảm quy định: “Trong trường hợp tài sản thế chấp là tàu bay, tàu biển hoặc phương tiện giao thông quy định tại Điều 7a Nghị định này thì bên thế chấp giữ bản chính giấy chứng nhận quyền sở hữu tàu bay, giấy chứng nhận đăng ký tàu biển Việt Nam, giấy đăng ký phương tiện giao thông trong thời hạn hợp đồng thế chấp có hiệu lực”[7]. Phương tiện giao thông quy định tại Điều 7a Nghị định số 11/2012/NĐ-CP gồm phương tiện giao thông cơ giới đường bộ, phương tiện thủy nội địa, phương tiện giao thông đường sắt.

Theo quy định này thì việc các ngân hàng khi tham gia giao dịch bảo đảm đối với các phương tiện giao thông không có quyền giữ bản chính, mà các chủ thể thế chấp mới chính là người giữ bản chính và cả tài sản được thế chấp. Đây là một quy định tiến bộ và phù hợp với sự phát triển của thực tiễn kinh tế - xã hội của đất nước. Trong bối cảnh nền công nghệ thông tin ở nước ta đang phát triển mạnh mẽ và hòa cùng sự phát triển chung của thế giới, việc đăng ký tài sản bảo đảm đang được áp dụng trên mạng internet và được thực hiện thông qua các trung tâm giao dịch tài sản bảo đảm khiến cho các bên tham gia quan hệ giao dịch tài sản bảo đảm luôn có thể nắm rõ được tình trạng quyền sở hữu tài sản, nên việc không quy định bên nhận thế chấp có quyền được giữ bản chính giấy tờ các phương tiện giao thông được thế chấp là có cơ sở thực tiễn và tạo điều kiện cho bên thế chấp tài sản có đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật để tham gia các quan hệ xã hội, pháp luật khác, cụ thể như quan hệ pháp luật giao thông. Tuy nhiên, thực tế thời gian qua cho thấy, đối với các ngân hàng là bên cho cá nhân, doanh nghiệp vay tiền để mua ô tô hay phương tiện giao thông khác thì phía ngân hàng luôn đòi hỏi và bằng mọi cách để thỏa thuận với bên đi vay tiền nhường quyền nắm giữ giấy tờ bản chính. Đây được nhìn nhận như một đảm bảo chắc chắn việc trả nợ cho ngân hàng của người vay đối với số tiền vay. Sự chắc chắn này xuất phát từ thực trạng nếu không nắm giữ giấy tờ chính, rất có thể con nợ (người vay có thế chấp) sẽ sử dụng giấy tờ bản chính để chuyển nhượng tài sản khi chưa thanh toán hết nợ với ngân hàng, điều này sẽ ảnh hưởng rất lớn đến việc phát mại tài sản thu hồi nợ của ngân hàng. Tuy nhiên, nếu coi đây là mấu chốt của vấn đề mà ngân hàng buộc phải đòi hỏi quyền giữ giấy tờ bản chính đối với tài sản thế chấp thì điều này cho thấy việc quản lý thông tin và sử dụng thông tin ở các trung tâm đăng ký tài sản bảo đảm đang “có vấn đề” khiến cho ngân hàng hay bất cứ một chủ thể nào muốn tham gia quan hệ pháp luật liên quan đến tài sản bảo đảm không được yên tâm, tin tưởng để sử dụng thông tin đó. Thực tế cũng cho thấy, nhiều trường hợp ngân hàng đang giữ giấy tờ bản chính trong thời gian thế chấp nhưng tài sản vẫn được chủ sở hữu sử dụng đem chuyển nhượng, gán nợ, gá bạc hay sử dụng làm phương tiện vi phạm pháp luật… nên việc đòi nợ đến hạn của ngân hàng là rất khó khăn và không đảm bảo quyền lợi của ngân hàng. Tuy nhiên, trong những trường hợp này, thực chất nếu xảy ra thì có các quy định pháp luật hình sự, hành chính… để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngân hàng nên đây cũng không phải là những lý do để ngân hàng thực hiện việc giữ giấy tờ chính của bên thế chấp.

Thứ ba, các quy định pháp luật về chứng thực

Xét trên phương diện pháp luật về chứng thực, thì bản sao có chứng thực hợp pháp có giá trị thay thế bản chính. Theo Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ngày 16/02/2015 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng, giao dịch, tại khoản 2 Điều 3 quy định về giá trị pháp lý của bản sao được chứng thực từ bản chính: “Bản sao được chứng thực từ bản chính theo quy định tại Nghị định này có giá trị sử dụng thay cho bản chính đã dùng để đối chiếu chứng thực trong các giao dịch, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”. Và “bản sao” là bản chụp từ bản chính hoặc bản đánh máy có nội dung đầy đủ, chính xác như nội dung ghi trong sổ gốc[8]. “Bản chính” là những giấy tờ, văn bản do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền cấp lần đầu, cấp lại, cấp khi đăng ký lại; những giấy tờ, văn bản do cá nhân tự lập có xác nhận và đóng dấu của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền[9]. Theo quy định này, thì rõ ràng bản sao hợp pháp (được chứng thực đúng thẩm quyền) có giá trị sử dụng thay thế đối với bản chính. Thực tế sử dụng giấy tờ chứng thực thời gian vừa qua cũng cho thấy đây là quy định có giá trị thực tiễn rất cao, đáp ứng rất lớn nhu cầu giao dịch dân sự, kinh tế hay hành chính trong xã hội. Việc sử dụng bản sao có chứng thực sẽ tạo thuận lợi cho người giữ bản chính là cùng một lúc có thể sử dụng nhiều bản giấy tờ có giá trị sử dụng ngang nhau để tham gia các giao dịch trong xã hội. Việc sử dụng bản sao hợp pháp cũng giúp cho cá nhân, tổ chức lưu giữ an toàn đối với bản chính, đề phòng sự thất lạc do sơ suất trong quá trình quản lý hay tránh tình trạng trộm cắp… rất phiền hà và phức tạp khi đi xin cấp lại bản gốc.

Như vậy, cũng có thể đặt ra trường hợp giả sử ngân hàng tiếp tục giữ bản chính giấy tờ phương tiện giao thông thế chấp và người thế chấp chỉ được giữ bản sao giấy tờ phương tiện đó, bên cạnh đó ngân hàng cấp thêm cho người thế chấp giấy chứng nhận về việc đang thế chấp thì theo quy định về pháp luật chứng thực hiện hành cũng đủ giá trị chứng minh về nguồn gốc tài sản. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra ở đây là liệu cơ quan cảnh sát giao thông có nhất thiết phải quản lý về giấy đăng ký phương tiện giao thông không. Thực chất, lực lượng cảnh sát giao thông có chức năng, nhiệm vụ quản lý an toàn trật tự giao thông, kiểm soát quá trình tuân thủ luật lệ khi tham gia giao thông, cụ thể là kiểm soát các hành vi của người tham gia giao thông như lạng lách, đánh võng, vượt đèn vàng, đèn đỏ, sử dụng rượu bia, đã có giấy phép lái xe chưa, phương tiện có được đăng kiểm đúng hạn không… nên việc cảnh sát giao thông kiểm soát vấn đề giấy tờ đăng ký chủ sở hữu phương tiện là điều không cần thiết. Và cũng đặt trường hợp cảnh sát được kiểm soát các vấn đề liên quan đến quyền sở hữu tài sản đối với phương tiện giao thông thì căn cứ vào pháp luật về chứng thực hiện hành, việc sử dụng bản sao hợp pháp cũng không vi phạm pháp luật. Nên việc yêu cầu người điều khiển phương tiện giao thông đường bộ xuất trình giấy tờ thì giấy tờ xuất trình có thể sử dụng bản sao hợp pháp để chứng minh nguồn gốc tài sản, điều kiện lưu hành, sử dụng tài sản… khi tham gia giao thông. Trường hợp này nếu cảnh sát giao thông yêu cầu xuất trình bản chính là không phù hợp với quy định của pháp luật về chứng thực bản sao theo Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ngày 16/02/2015 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng, giao dịch.

3. Một vài kiến nghị

Tác giả cho rằng, không nên để tồn tại một quy định trái pháp luật về chứng thực là xử phạt đối với người điều khiển phương tiện giao thông không xuất trình bản chính để gây phiền hà cho người dân và tạo điều kiện cho việc nhũng nhiễu người dân. Căn cứ vào pháp luật chứng thực, các cơ quan có thẩm quyền có thể ban hành một văn bản hướng dẫn chấp nhận việc sử dụng bản sao hợp pháp đối với các giấy tờ liên quan đến phương tiện tham gia giao thông. Đối với các ngân hàng và các tổ chức tín dụng, cần chấp hành các quy định của pháp luật về không được giữ giấy tờ bản chính trong giao dịch tài sản có bảo đảm là phương tiện giao thông theo tinh thần của quy định tại bổ sung thứ 9 về bổ sung Điều 20a của Nghị định số 11/2012/NĐ-CP ngày 22/02/2012 (sửa đổi, bổ sung Nghị định số 163/2006/NĐ-CP) và trao trả bản chính giấy tờ cho bên thế chấp.