Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại tỉnh Quảng Bình

Abstract: This article raises difficulties and insufficiencies of indemnification of agricultural land recovering by the State in the Quang Binh Province and puts forward some solutions for improving effect of law implementation in this area.

1. Những vướng mắc, bất cập trong thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại tỉnh Quảng Bình
Quảng Bình là một trong những tỉnh nghèo nhất Việt Nam, với 21% hộ gia đình sống dưới chuẩn nghèo theo quy định của Chính phủ năm 2011[1], đại đa số dân cư sinh sống chủ yếu bằng việc sản xuất nông nghiệp. Dân cư phân bố không đều, 80,47% sống ở vùng nông thôn và 19,53% sống ở thành thị[2]. Việc thu hồi đất nông nghiệp trong thời gian qua có ảnh hưởng lớn đến sự ổn định xã hội của tỉnh Quảng Bình nói chung và cuộc sống của người nông dân nói riêng. Thực tiễn áp dụng các quy định về thu hồi đất nông nghiệp tại tỉnh Quảng Bình gặp nhiều khó khăn, vướng mắc và bất cập.

Thứ nhất, hầu hết các dự án thu hồi đất tại tỉnh Quảng Bình đều xảy ra tình trạng khiếu kiện, trong đó, có khiếu kiện đông người, gay gắt vì họ cho rằng, việc bồi thường chưa thỏa đáng, đời sống không đảm bảo. Những ảnh hưởng có thể thấy rõ như: (i) Diện tích đất nông nghiệp bị giảm sút dẫn đến diện tích đất nông nghiệp bình quân đầu người cũng giảm; (ii) Người nông dân mất tư liệu sản xuất, dẫn đến mất việc làm, nhưng lại không có cơ hội và không có đủ điều kiện để tìm được một việc làm mới; (iii) Tiền bồi thường từ đất đã không được nông dân sử dụng đúng cách, vì vậy, sau một thời gian, họ không còn gì trong tay, tiền hết, tư liệu sản xuất không còn, không việc làm, không thu nhập; (iv) Dòng di chuyển lao động từ nông thôn ra thành thị càng lớn và gây ra các hệ lụy về kinh tế - xã hội là không tránh khỏi; (v) Môi trường sống của người dân tại những vùng có xây dựng khu công nghiệp bị ảnh hưởng nghiêm trọng; (vi) Khi tiến hành thu hồi đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế, chính quyền địa phương chưa giải quyết tốt được cơ chế chuyển dịch cơ cấu ngành nghề; nạn thất nghiệp, kéo theo sự nghèo đói…

Thứ hai, về việc thực hiện kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm tài sản. Một thực tế phát sinh đó là, không ít thì nhiều, ai trong số các hộ dân cũng có diện tích xây dựng sau khi đã có chủ trương thu hồi đất, mục đích chính của việc làm này là để “chờ” được dự án bồi thường. Có nhiều hộ dân ở một số xã tỉnh Quảng Bình từng bị Ủy ban nhân dân cấp xã lập biên bản vi phạm, thu dụng cụ xây dựng ban ngày, người dân lén lút xây ban đêm. Có khi chỉ một đêm, người dân đã xây xong ngôi nhà hàng trăm mét vuông. Thậm chí sau khi cán bộ khảo sát phóng tuyến, cắm mốc giới đến đâu, người dân xây dựng công trình đến đó. Do đó, đã tạo tâm lý chờ đợi, xây dựng thêm để đòi bồi thường và không chịu bàn giao mặt bằng. Để xảy ra điều này một phần là do chính sách bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất có sự khác nhau giữa các dự án dù dự án đó trong phạm vi một huyện.

Thứ ba, về việc gửi thông báo và quyết định thu hồi đất. Trong quá trình thực hiện các thủ tục thu hồi đất, cơ quan có thẩm quyền đã không gửi quyết định thu hồi đất đến các các hộ dân có đất bị thu hồi mà chỉ phát hành thông báo thu hồi đất.

Thứ tư, về thời hạn bàn giao mặt bằng. Theo điểm b khoản 3 Điều 69 Luật Đất đai năm 2013, thời hạn bàn giao mặt bằng của người dân có đất thu hồi là không cố định, có thể 20 ngày, 30 ngày hoặc nhiều hơn... tùy theo yêu cầu tiến độ thực hiện của từng dự án. Trường hợp người có đất thu hồi không bàn giao đất cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì cơ quan tổ chức có thẩm quyền tổ chức vận động, thuyết phục để người có đất thu hồi thực hiện. Trường hợp người có đất thu hồi đã được vận động, thuyết phục nhưng không chấp hành việc bàn giao đất cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế thu hồi đất và tổ chức thực hiện việc cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất. Tuy nhiên, trên thực tế, việc người dân có đất thu hồi đã nhận đủ tiền hoặc chưa nhận tiền bồi thường, hỗ trợ không chịu bàn giao mặt bằng là rất nhiều. Một số trường hợp người dân chưa chuẩn bị được nơi ở mới; một số trường hợp khác người dân cho rằng, việc bồi thường, hỗ trợ đó chưa tương xứng với giá trị quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản của mình. Không giải phóng được mặt bằng, dự án không thể triển khai hoặc triển khai rất chậm, nguồn vốn chủ đầu tư bỏ ra để đầu tư trang thiết bị, con người thực hiện dự án bị bỏ ngỏ; người dân không bàn giao mặt bằng nhưng cũng không thể đầu tư sản xuất vào đất đã có chủ trường thu hồi. Mặt khác, người dân cũng không an tâm định cư ở vị trí khác.

Thứ năm, về việc cơ quan giải phóng mặt bằng chưa tuân thủ pháp luật. Công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng bình thường khá phức tạp, việc cơ quan chức năng mập mờ trong quy hoạch, kế hoạch và tổ chức thực hiện đã gây ra nhiều khó khăn trong công tác giải phóng mặt bằng, ảnh hưởng tới sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, đồng thời, gây ra nhiều bức xúc trong dư luận nhân dân. Cán bộ thực hiện nhiệm vụ cố tình làm sai các quy định của pháp luật, không xác định đúng loại đất, nguồn gốc, thời điểm sử dụng đất đối với các thửa đất thu hồi dẫn đến chi trả tiền bồi thường giải phóng mặt bằng bị sai sót; không công bằng trong bồi thường, thậm chí “ăn chặn” của người dân gây ra nhiều bức xúc, dẫn đến việc khiếu kiện kéo dài.

Thứ sáu, việc bồi thường và hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp tại một số dự án đều bị tiền tệ hóa, quan hệ giữa chủ đầu tư và người bị thu hồi đất có tính chất “mua đứt - bán đoạn”, trong khi người bị thu hồi đất không phải là người có nhu cầu “bán đất” của mình. Nhà đầu tư sau khi trả tiền bồi thường, hỗ trợ coi như đã hết trách nhiệm với người dân.

Thứ bảy, về ý thức của người dân khi bị thu hồi đất. Thực tế cho thấy rằng, có những khiếu nại, tố cáo của người dân là hoàn toàn có cơ sở và đúng quy định pháp luật. Tuy nhiên, cũng có những khiếu nại, tố cáo không có cơ sở, không theo trình tự pháp luật, chỉ là sự kích động nhất thời của người sử dụng đất.

2. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

Để có thể nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về bồi thường trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp tại tỉnh Quảng Bình, cần tập trung vào một số giải pháp cơ bản sau:

Thứ nhất, công khai hóa, minh bạch hóa quá trình thực thi pháp luật thu hồi đất nông nghiệp

Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Bình cần chỉ đạo, quan tâm sâu sát đối với công tác công khai hóa, minh bạch hóa quá trình thực thi pháp luật thu hồi đất nông nghiệp để người dân được biết. Trong quá trình triển khai có thể điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung phù hợp với thực tiễn của địa phương.

Thứ hai, tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp nói riêng cho cán bộ và nhân dân, từ đó, tạo ra sự đồng thuận của người dân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 

Để chính sách, pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp đi vào thực tiễn và tạo ra sự đồng thuận của người dân đòi hỏi các cơ quan chức năng của tỉnh Quảng Bình phải tổ chức tốt công tác tuyên truyền, phổ biến về chính sách, pháp luật cho người có đất bị thu hồi để họ hiểu mà cùng phối hợp cho tốt. Cần tăng cường các buổi tập huấn, phổ biến những văn bản pháp luật mới, những cơ chế, chính sách mới, góp phần nâng cao trình độ chuyên môn, kiến thức pháp luật về thu hồi đất và kinh nghiệm giải quyết thực tiễn cho đội ngũ cán bộ thực thi pháp luật về thu hồi đất nói chung và thu hồi đất nông nghiệp nói riêng tại địa phương. Ủy ban nhân dân các cấp cần tăng cường kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến và giáo dục pháp luật đất đai cũng như pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp. Phát hiện, chấn chỉnh kịp thời những yếu kém, sai phạm và xử lý nghiêm đối với các địa phương không thực hiện hoặc thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật một cách hình thức.

Thứ ba, tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm trong quá trình thực hiện các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp

Để góp phần nâng cao hiệu quả của việc thực hiện quy trình thu hồi đất, đảm bảo tính công khai, minh bạch và đảm bảo được quyền lợi của người dân, cần tăng cường thanh tra, kiểm tra (định kỳ hoặc đột xuất) các cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, Ủy ban nhân dân cấp xã và các cơ quan có liên quan trong quá trình thực hiện các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nhằm phát hiện, chấn chỉnh kịp thời những yếu kém, sai phạm và xử lý nghiêm minh các vi phạm về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Thực hiện việc giám sát thi hành thông qua Hội đồng nhân dân các cấp, Mặt trận Tổ quốc tại địa phương, nhất là vai trò giám sát xã hội của các cơ quan truyền thông, các tổ chức xã hội và người dân, đối với việc tuân thủ pháp luật đất đai nói chung cũng như các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp nói riêng của các cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng, chính quyền cấp cơ sở, nhà đầu tư, các cơ quan có liên quan được giao nhiệm vụ thực hiện công việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Giải quyết kịp thời, hiệu quả các khiếu nại, tố cáo về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và các khiếu nại, tố cáo liên quan đến trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền khi thực thi nhiệm vụ.

 Thứ tư, thực hiện nghiêm túc công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Tính toán kỹ càng và xác định rõ ràng mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch xây dựng đô thị nhằm tránh hiện tượng mâu thuẫn, chồng chéo giữa các loại quy hoạch; tránh lãng phí nguồn tài nguyên đất đai, đặc biệt là đất trồng lúa khi lập và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Hạn chế tối đa và tiến tới chấm dứt việc điều chỉnh hoặc quyết định xem xét lại dự án. Nếu cần thiết phải điều chỉnh quy hoạch cần thực hiện đầy đủ quy trình pháp luật quy định, qua đó, góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng như trách nhiệm của các cơ quan trong việc thực thi công việc này. Đồng thời, việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sẽ được hoàn thiện và mang tính thực tiễn hơn khi có sự tham gia đóng góp ý kiến của các chuyên gia trong các lĩnh vực đất đai, môi trường, kinh tế, tài chính và của người dân nơi thực hiện dự án. Công bố công khai và đảm bảo tính khách quan, minh bạch của quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch chi tiết các dự án chuẩn bị triển khai thực hiện trên các phương tiện thông tin truyền thông hoặc niêm yết công khai (tại trụ sở cơ quan, đơn vị lập quy hoạch, Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất, trừ trường hợp quy hoạch liên quan đến an ninh, quốc phòng) và tiến hành cắm mốc giới theo quy hoạch, xác định đường chỉ giới xây dựng trên thực địa một cách rõ ràng, cụ thể. Đối với quy hoạch xây dựng, chỉ công bố về quy hoạch đối với những dự án khả thi, chuẩn bị triển khai thực hiện, không công bố những dự án chỉ trong giai đoạn nghiên cứu quy hoạch, tránh gây nên tâm lý bất an của người dân - ngồi đợi triển khai thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, ảnh hưởng đến đời sống và sản xuất. Thanh tra, kiểm tra và giám sát việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại tỉnh nhà một cách thường xuyên nhằm thực hiện nghiêm túc và đảm bảo tính thống nhất về quy hoạch giữa cấp trên và cấp dưới, giữa trung ương và địa phương. Trong trường hợp thực sự cần thiết phải điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thì phải kiểm tra lại kỹ càng lý do điều chỉnh và giám sát chặt chẽ quá trình thực hiện, nhằm tránh hiện tượng điều chỉnh nhiều lần hoặc “quy hoạch một đằng, làm một nẻo” hoặc quy hoạch khập khiễng, chắp vá. Đối với những trường hợp vi phạm, cần phải chấn chỉnh kịp thời và xử lý nghiêm minh bằng việc áp dụng các chế tài thích đáng.

Thứ năm, sớm hình thành cơ chế pháp lý về chia sẻ lợi ích cho những đối tượng bị ảnh hưởng bởi thu hồi đất

Không nên áp dụng cơ chế bồi thường bằng tiền một lần, bồi thường xong coi như nhà đầu tư cũng như Nhà nước hết trách nhiệm với người bị mất đất. Vấn đề này, chúng ta có thể nghiên cứu kinh nghiệm của Ngân hàng Thế giới (WB) và một số tổ chức quốc tế khác. Họ đưa ra nguyên tắc chia sẻ lợi ích giữa các bên liên quan đến dự án, chi phối từ pháp luật, chính sách, quy hoạch, thu nhập, thuế ở tầm quốc gia tới việc triển khai trên thực tế có liên quan đến chính quyền địa phương, nhà đầu tư, cộng đồng dân cư bị ảnh hưởng và người dân bị thiệt hại. Việc chia sẻ lợi ích có thể xem xét dưới dạng lợi ích bằng tiền hay lợi ích không bằng tiền. Lợi ích bằng tiền có thể là các khoản tiền bồi thường thêm cho dân cư bị ảnh hưởng, thiết lập các quỹ phát triển vùng dài hạn, thiết lập quan hệ đối tác giữa nhà đầu tư và cộng đồng để chia sẻ những lợi nhuận lâu dài thu được từ dự án. Lợi ích chia sẻ không bằng tiền được thực hiện dựa trên các hình thức như: Khôi phục và phát triển đời sống của dân cư địa phương thông qua tạo việc làm trong khu vực nông nghiệp và phi nông nghiệp; đóng góp cho phát triển cộng đồng địa phương như: Phát triển nhà ở, hạ tầng xã hội (trường học, bệnh viện, cơ sở văn hóa…); phát triển dịch vụ tài chính, hạ tầng kỹ thuật (đường giao thông công cộng, công viên, chợ…); phát triển nguồn nhân lực cho địa phương như bảo vệ nguồn nước, phục hồi rừng và trồng rừng, bảo vệ môi trường.