Căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước do người của cơ quan điều tra gây ra trong hoạt động tạm giam, tạm giữ

Trong chế độ dân chủ, Nhà nước là của nhân dân, do nhân dân lập ra, Nhà nước thực hiện chức năng quản lý của mình trên tất cả lĩnh vực đời sống xã hội thông qua người thi hành công vụ, hành vi của người thi hành công vụ là thực thi quyền lực nhà nước. Người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại cho người bị thiệt hại thì Nhà nước chịu trách nhiệm đứng ra bồi thường thay cho người thi hành công vụ. Vì vậy, có thể hiểu trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (TNBTCNN) là trách nhiệm pháp lý, trong đó Nhà nước chịu trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại xuất phát từ hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ[1].

Bộ luật Tố tụng hình sự (TTHS) năm 2015 quy định tám biện pháp ngăn chặn được áp dụng trong hoạt động điều tra[2]. Cơ quan điều tra (CQĐT) với tư cách là một chủ thể trong “chuỗi” các giai đoạn TTHS, CQĐT áp dụng các biện pháp ngăn chặn này để phục vụ công tác điều tra. Biện pháp ngăn chặn mà CQĐT thường sử dụng nhất trong hoạt động điều tra của mình đó là biện pháp ngăn chặn tạm giam, tạm giữ. Với việc áp dụng hai biện pháp này, nếu có đủ căn cứ trong quá trình hoạt động điều tra nói chung và hoạt động tạm giam, tạm giữ nói riêng, CQĐT gây ra oan, sai cho người dân thì Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại.

1. Các căn cứ trách nhiệm gây ra trong hoạt động tạm giam, tạm giữ

Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước chỉ xuất phát từ hành vi của người thi hành công vụ, Nhà nước chỉ bồi thường khi có đủ các căn cứ: Có một trong các căn cứ xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây thiệt hại; có thiệt hại thực tế của người bị thiệt hại thuộc phạm vi TNBTCNN; có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại thực tế và hành vi gây thiệt hại[3]. Theo đó, chúng ta cần xác định người thi hành công vụ là ai? Hành vi trái pháp luật là gì? Có thiệt hại thực tế hay không và có mối quan hệ nhân quả như thế nào?

Thứ nhất, về xác định người thi hành công vụ. Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có quy định: “Người thi hành công vụ là người được bầu cử, phê chuẩn, tuyển dụng hoặc bổ nhiệm theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và pháp luật có liên... hoặc thi hành án”[4].

Theo quy định Bộ luật Tố tụng hình sự thì chỉ có “Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng CQĐT các cấp; Thủ trưởng đơn vị độc lập cấp trung đoàn và tương đương, Đồn trưởng Đồn biên phòng,…[5]” mới có thẩm quyền áp dụng biện pháp ngăn chặn tạm giữ người bao gồm. Như vậy, CQĐT cấp huyện trở lên có quyền ra quyết định tạm giữ. Cũng theo quy định này, những người có quyền ra quyết định tạm giữ không hoàn toàn là những người đại diện của các cơ quan tiến hành tố tụng mà bao gồm cả những người của các cơ quan nhà nước khác hoặc trong lực lượng vũ trang.

Đối với hoạt động tạm giam, Bộ luật Tố tụng hình sự quy định chỉ có “Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng” các cơ quan: CQĐT, Viện kiểm sát, Tòa án và Hội đồng xét xử mới có thẩm quyền áp dụng biện pháp ngăn chặn tạm giam[6]. Tuy nhiên, lệnh bắt tạm giam của Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng CQĐT phải được Viện kiểm sát cùng cấp phê chuẩn trước khi thi hành. Như vậy, cho thấy ở giai đoạn điều tra Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng CQĐT các cấp có quyền ra lệnh tạm giam. Tuy nhiên, việc quyết định, hủy bỏ, thay thế biện pháp tạm giam đều thuộc thẩm quyền của Viện kiểm sát, CQĐT chỉ có quyền đề nghị, thẩm quyền áp dụng biện pháp tạm giam của CQĐT ở giai đoạn điều tra chỉ mang tính hình thức.

Điều tra viên trong lực lượng Công an nhân dân là một chức danh “bổ nhiệm”[7]. Nếu điều tra viên có đầy đủ năng lực và phẩm chất thì có thể được bổ nhiệm làm Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng CQĐT[8]. Vì vậy, điều tra viên, Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng làm việc theo “nhiệm kỳ” và là người được “bổ nhiệm” theo luật định chính là “người thi hành công vụ”, nếu những người này gây thiệt hại cho người tạm giam, tạm giữ thì Nhà nước phải bồi thường theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Thứ hai, xác định hành vi trái pháp luật: “Hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ là hành vi không thực hiện… đúng quy định của pháp luật[9]”. Trong lĩnh vực tạm giam, tạm giữ, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 không nêu rõ là người thuộc CQĐT có hành vi trái pháp luật mà chỉ nêu những trường hợp làm phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước được liệt kê tại Điều 18, nhưng nếu phân tích kỹ thì trong các trường hợp được liệt kê tại Điều 18, chúng ta nhận thấy có yếu tố trái pháp luật do người của CQĐT gây ra trong hoạt động tạm giam, tạm giữ, cụ thể:

Ra quyết định tạm giữ: Biện pháp tạm giữ là một biện pháp ngăn chặn trong Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015. “Tạm giữ có thể áp dụng đối với… quyết định truy nã”[10]. Biện pháp này rất dễ gây thiệt hại đến quyền lợi hợp pháp người tạm giữ. Do vậy, nhằm bảo vệ người bị áp dụng biện pháp tạm giữ, pháp luật bồi thường nhà nước có quy định TNBTCNN đối với người bị tạm giữ. Nếu “Người bị tạm giữ mà có quyết định… vì người đó không thực hiện hành vi vi phạm pháp luật”[11]. Như vậy, khi CQĐT ra quyết định tạm giữ người nhưng Viện kiểm sát có thẩm quyền có quyết định hủy bỏ quyết định tạm giữ đó vì người bị tạm giữ không có hành vi vi phạm pháp luật thì người tạm giữ được bồi thường.

Ra quyết định tạm giam: “Tạm giam có thể áp dụng đối với bị can, bị cáo… tại Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015”[12]. Đây là một biện pháp nghiêm khắc nhất, người bị áp dụng biện pháp này sẽ bị cách ly xã hội một thời gian nhất định, từ đó người bị tạm giam sẽ bị thiệt hại về tinh thần, vật chất. Pháp luật bồi thường nhà nước cũng đã kịp thời quy định TNBTCNN đối với trường hợp người bị tạm giam.

Ra quyết định tạm giữ rồi tự hủy: Ngoài hai trường hợp nêu trong Điều 18, tại Điều 4 Thông tư liên tịch số 05/2012/TTLT-VKSNDTC-TANDTC-BCA-BTP-BQP-BTC-BNNPTNT ngày 02/11/2012 của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Công an, Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng, Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn còn hướng dẫn bổ sung một số trường hợp nữa mà CQĐT và cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra có trách nhiệm bồi thường trong hoạt động TTHS là: “Đã ra quyết định tạm giữ người, nhưng sau đó tự hủy bỏ quyết định tạm giữ đó vì người bị tạm giữ không thực hiện hành vi vi phạm pháp luật”.

Điều kiện bắt buộc để người bị tạm giam, tạm giữ được Nhà nước bồi thường là người bị tạm giam, tạm giữ phải có văn bản trong việc chứng minh hành vi trái pháp luật của người thuộc CQĐT gây ra. Theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017, trong hồ sơ mà người bị tạm giam, tạm giữ gởi CQĐT yêu cầu giải quyết bồi thường phải có “văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường”[13], trừ trường hợp người bị thiệt hại không được gửi hoặc không thể có văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường. Như vậy, yếu tố văn bản tại giai đoạn này luật yêu cầu cần phải có.

Văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường trong hoạt động tạm giam, tạm giữ là văn bản đã có hiệu lực pháp luật do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo quy định pháp luật, văn bản có thể là bản án, quyết định của cơ quan, người có thẩm quyền trong hoạt động TTHS xác định rõ người bị tạm giam, tạm giữ thuộc trường hợp được Nhà nước bồi thường. Trong văn bản phải thể hiện rõ hành vi trái pháp luật của người thuộc CQĐT gây ra cho người bị tạm giam, tạm giữ. Trong hoạt động tạm giam, tạm giữ, CQĐT thông thường ban hành quyết định đình chỉ điều tra vụ án, quyết định đình chỉ điều tra bị can, quyết định trả tự do cho người tạm giam, tạm giữ, các quyết định này phải thể hiện bằng văn bản.

Thứ ba, có thiệt hại thực tế của người bị tạm giam, tạm giữ. Thiệt hại thực tế được xác định bao gồm: Thiệt hại về sức khỏe, tính mạng; thiệt hại về tinh thần; thiệt hại về tài sản; thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút; các chi phí khác.

Thiệt hại là điều kiện quan trọng trong trách nhiệm bồi thường thiệt hại nói chung, trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng nói riêng bởi mục đích của trách nhiệm bồi thường thiệt hại là nhằm bù đắp những tổn thất về vật chất và tinh thần mà người bị tạm giam, tạm giữ phải gánh chịu. Do đó, nếu người bị tạm giam, tạm giữ không có phát sinh thiệt hại thì cũng không phát sinh TNBTCNN. Việc đưa quy định về thiệt hại thực tế là điều kiện cơ bản để người bị tạm giam, tạm giữ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường, đồng thời giúp cho CQĐT có căn cứ để xác định các loại thiệt hại và mức bồi thường cho người bị tạm giam, tạm giữ nhằm mục đích khôi phục lại nguyên trạng hoặc bù đắp tương xứng với những thiệt hại mà người bị tạm giam, tạm giữ đã phải gánh chịu.

Tuy nhiên, trong thực tiễn khi người của CQĐT gây thiệt hại cho người tạm giam, tạm giữ, không phải thiệt hại nào cũng được bồi thường tương xứng đối với từng thời điểm xảy ra thiệt hại, điều này ảnh hưởng không nhỏ đến quyền và lợi ích của người bị tạm giam, tạm giữ.

Thứ tư, có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại thực tế và hành vi gây thiệt hại. Đây là mối quan hệ giữa các hiện tượng trong đó một hiện tượng được gọi là nguyên nhân (là hành vi khách quan) làm phát sinh một hiện tượng khác là kết quả (là hậu quả của hành vi). Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 (Điều 6) và Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 (Điều 7) đều cho rằng phải có nhân quả giữa thiệt hại thực tế và hành vi gây thiệt hại. Nhưng không có quy định về quan hệ nhân quả là gì. Trong pháp luật dân sự, có định nghĩa nhân quả như sau: “Thiệt hại xảy ra phải là kết quả tất yếu của hành vi trái pháp luật và ngược lại hành vi trái pháp luật là nguyên nhân gây ra thiệt hại”. (Nghị quyết số 03/2006/NQ-HĐTP ngày 08/7/2006 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao).

Vì vậy, theo quy định, người bị tạm giam, tạm giữ muốn được Nhà nước bồi thường thì phải có hành vi gây thiệt hại của CQĐT và thiệt hại (vật chất, tinh thần) của người bị tạm giam, tạm giữ. Trong thực tế, người bị tạm giam, tạm giữ có thể có rất nhiều thiệt hại và có một hay một số thiệt hại có quan hệ nhân quả với hành vi trái pháp luật của CQĐT mới được bồi thường, thiệt hại không có mối quan hệ nhân quả với hành vi của người thuộc CQĐT thì không được bồi thường. Ví dụ như: Bà Minh bị Công an huyện Ia Grai đã khởi tố bị can về tội “Lạm dụng tín nhiệm chiếm đoạt tài sản” và bị bắt tạm giam. Sau đó, bà Minh được minh oan và được bồi thường như mất giảm thu nhập trong thời gian bị giam giữ, tổn thất tinh thần. Tuy nhiên, đối với yêu cầu bồi thường thiệt hại vật chất do mất sức lao động 75% sau khi bị giam giữ, tạm giam thì Tòa án cho rằng đây là do bệnh lý. Từ đó “không có căn cứ để chấp nhận yêu cầu bồi thường cho bà Minh”[14].

Với vụ việc thực tiễn nêu trên, có thể thấy, một người bị tạm giam, tạm giữ có nhiều thiệt hại và Tòa án đã xác định có một hay một số thiệt hại có quan hệ nhân quả với hành vi trái pháp luật mới được bồi thường, thiệt hại không có mối quan hệ nhân quả với hành vi của người thi hành công vụ thì không được bồi thường. Hướng giải quyết của Tòa án tại bản án nêu trên là thuyết phục.

2. Bất cập, khó khăn về căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 ra đời đã từng bước hoàn thiện Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 về căn cứ xác định TNBTCNN. Tuy nhiên, khi vận dụng vào thực tiễn, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 vẫn còn một số khó khăn, bất cập nhất định, đó là:

Một là, về văn bản: Một trong những điều kiện quan trọng để người bị tạm giam, tạm giữ thực hiện quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường là phải có văn bản của CQĐT là trái pháp luật. Với việc quy định này, nhằm đảm bảo cơ chế công bằng, khách quan trong việc xác định hành vi của CQĐT có vi phạm hay không vi phạm, có gây thiệt hại hay không gây thiệt hại đối với người tạm giam tạm giữ. Bên cạnh đó, việc quy định cũng sẽ gây cản trở, khó khăn cho người bị tạm giam, tạm giữ nếu như CQĐT chậm ban hành hoặc không ban hành văn bản xác định hành vi của người thuộc CQĐT là trái pháp luật.

Mặt khác, mặc dù khi CQĐT cũng đã ban hành quyết định đình chỉ điều tra bị can, đình chỉ điều tra vụ án, nhưng do quy định của pháp luật bồi thường nhà nước không rõ ràng dẫn đến các cơ quan xét xử áp dụng pháp luật khác nhau dẫn đến thiệt hại cho người bị tạm giam, tạm giữ. Ví dụ như ông Thêm bị Công an huyện Hồng Ngự tạm giam, tạm giữ oan. Sau đó, Công an huyện Hồng Ngự ra quyết định đình chỉ điều tra bị can đối với ông Thêm. Ông Thêm khởi kiện công an huyện Hồng Ngự ra Tòa án nhân dân thị xã Tân Châu, Tòa án nhân dân thị xã Tân Châu đã ra quyết định đình chỉ giải quyết với lý do là trong hồ sơ khởi kiện của ông Thêm chưa có văn bản nào của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật nên chưa đủ điều kiện khởi kiện[15].

Quyết định đình chỉ của Tòa án nhân dân thị xã Tân Châu là không thuyết phục. Thực ra quyết định đình chỉ điều tra vụ án, đình chỉ điều tra bị can nêu trên cũng là một dạng “văn bản” theo yêu cầu của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017. Nên việc Tòa án nhân dân thị xã Tân Châu từ chối với lý do vừa nêu làm ảnh hưởng đến quyền yêu cầu bồi thường của ông Thêm, từ đó, Tòa án nhân dân tỉnh An Giang (phúc thẩm) đã cho rằng “Tòa án nhân dân thị xã Tân Châu đình chỉ giải quyết vụ án là không đúng”[16].

Với hai quyết định và vụ việc cụ thể nêu trên, cho thấy sự không rõ ràng của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 trong việc quy định văn bản nào là “văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật” và “văn bản của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động TTHS xác định người bị thiệt hại thuộc trường hợp được bồi thường quy định tại Điều 18”. “Văn bản” ở đây có phải là các quyết định của CQĐT, Viện kiểm sát, hay là của cơ quan xét xử? Với sự chưa quy định cụ thể này, đã gây rất nhiều khó khăn cho người bị thiệt hại trong việc yêu cầu các cơ quan nhà nước bồi thường.

Hai là, bất cập về chứng minh có thiệt hại thực tế xảy ra. Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 yêu cầu bị thiệt hại phải “chứng minh những thiệt hại thực tế của mình được bồi thường”[17]. Đây là một quy định rất khó khăn trong thực tế khi thi hành Luật, đặc biệt là đối với người bị tạm giam, tạm giữ khi được trả tự do, bởi trong mối quan hệ bồi thường này là quan hệ bất bình đẳng giữa một bên là Nhà nước và một bên là cá nhân bị thiệt hại. Bên cạnh đó, khi người tạm giam, tạm giữ khi trả tự do, họ không có công cụ gì trong tay mà chứng minh là có thiệt hại thực tế xảy ra.

3. Một số kiến nghị, hoàn thiện về căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

Thứ nhất, về vấn đề văn bản: Nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho người tạm giam, tạm giữ trong việc thực hiện yêu cầu bồi thường của mình. Thiết nghĩ, các cơ quan nhà nước cần hướng dẫn, quy định rõ văn bản nào mới gọi là văn bản của CQĐT xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật, chẳng hạn như: Quy định rõ quyết định đình chỉ điều tra vụ án, quyết định đình chỉ điều tra bị can, Quyết định trả tự do cho người tạm giam, tạm giữ. Bên cạnh đó, để tránh tình trạng “ngâm” hồ sơ, Nhà nước cũng cần quy định rõ thời gian bao nhiêu ngày kể từ khi nhận đơn, thì CQĐT phải ban hành văn bản xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật và quy định chế tài cụ thể nếu chậm trễ ban hành văn bản này.

Về mối quan hệ nhân quả: Với việc phân tích mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại thực tế của người bị tạm giam, tạm giữ và hành vi gây thiệt hại của CQĐT gây ra. Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước hiện nay chưa quy định cụ thể nên tác giả kiến nghị có thể khai thác tương tự như trong pháp luật dân sự (Nghị quyết số 03/2006/NQ-HĐTP). Theo đó: “Thiệt hại xảy ra phải là kết quả tất yếu của hành vi trái pháp luật và ngược lại hành vi trái pháp luật là nguyên nhân gây ra thiệt hại”.

Thứ hai, về chứng minh có thiệt hại thực tế xảy ra: Tác giả kiến nghị bỏ điểm c khoản 2 Điều 13 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017. Bởi vì người tạm giam, tạm giữ khi được trả tự do có nghĩa vụ “cung cấp kịp thời, chính xác, trung thực tài liệu, chứng cứ có liên quan đến yêu cầu bồi thường và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc cung cấp tài liệu, chứng cứ của mình” (điểm a khoản 2 Điều 13) đã là hết sức khó khăn cho người tạm giam, tạm giữ. Vấn đề chứng minh có thiệt hại thực tế xảy ra của người tạm giam, tạm giữ nên giao lại cho cơ quan giải quyết bồi thường (ở đây là CQĐT) hoặc là Tòa án (nếu Tòa án thụ lý theo thủ tục TTHS) sẽ là hợp lý hơn.

Có thể khẳng định, Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2017 ra đời đã thể hiện tính ưu việt so với các văn bản pháp luật về TNBTCNN trước đó. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, người bị thiệt hại vẫn gặp khó khăn trong quá trình thực hiện quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường cho mình, đặc biệt là trong vấn đề tạm giam, tạm giữ. Các quy định cụ thể về căn cứ xác định TNBTTHCNN theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 chưa mang tính khái quát, rõ ràng và chưa đồng nhất khiến cho người bị tạm giam, tạm giữ khó thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của mình mặc dù trên thực tế họ phải gánh chịu thiệt hại từ hành vi trái pháp luật do người của CQĐT gây ra./.