Nhật Bản một cường quốc của thế giới về nhiều mặt, góp phần vào sự phát triển của đất nước mặt trời mọc có nhiều yếu tố, trong đó tổ chức bộ máy nhà nước có vai trò quan trọng. Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Nhật Bản với những nét tương đồng với thế giới, nhưng bên cạnh những tinh hoa mà người Nhật đã chắt lọc, du nhập vào, họ còn xây dựng nền thể chế nhà nước có nhiều nét đặc thù phù hợp với văn hóa, đặc điểm của đất nước, con người Nhật. Chính nhờ sự hỗn hợp, pha trộn tài tình này, nhà nước Nhật Bản đã thúc đẩy sự phát triển thịnh vượng. Việt Nam và Nhật Bản có nhiều sự khác biệt lớn, tuy nhiên giữa hai dân tộc, quốc gia luôn có những nét tương đồng như: Cùng nằm khu vực Đông Á, chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố văn hóa tương tự nhau... Với việc tìm hiểu về chính quyền địa phương Nhật Bản, qua đó tìm ra những yếu tố có thể áp dụng trong tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam.
1. Chính quyền địa phương Nhật Bản
Trước năm 1945 cơ chế Nhà nước - chính trị của Nhật, có thể coi là một hệ thống quan liêu - tập trung hóa quản lý địa phương với vai trò trung tâm của Nhật Hoàng tri phối mọi mặt trong hoạt động chính quyền địa phương thông qua các quan chức do mình bổ nhiệm, về cơ bản không có tự trị cho các địa phương. Sự thay đổi thể chế nhà nước sau Đại chiến thế giới thứ 2 đã chuyển Nhật đã từ một chế độ quân chủ nhị nguyên kiểu Nhật Bản trở thành quân chủ lập hiến Với việc Hiến pháp năm 1946 và Luật về tự trị phương năm 1947 đã đánh dấu xu hướng phi tập trung hóa quản lý địa phương và đây là một trong các đặc điểm nổi bật trong tổ chức chính quyền địa phương của Nhật. Hiến pháp và Luật về tự trị phương đã củng cố nguyên tắc tự quản địa phương cùng với các nguyên tắc chủ quyền nhân dân, tính tối cao của nghị viện là cơ sở cho chế độ Nhà nước sau chiến tranh của Nhật Bản.
Đạo luật về tự quản địa phương bao gồm trên 300 điều. Song song với đạo luật này còn có hiệu lực vài chục các quyết định quy phạm khác - các đạo luật, các sắc lệnh Chính phủ, các quyết định của các bộ khác nhau và các nha.
Sự tự trị của những cư dân được ghi nhận ở trong đạo luật về tự quản địa phương thông qua trưng cầu dân ý ở phạm vi địa phương trên cơ sở một bộ phận nhất định của dân địa phương có đơn thỉnh cầu về việc thông qua, bãi bỏ hoặc sửa đổi những nghị định địa phương, về việc thực hiện thanh tra hoạt động của các hội nghị cộng đồng địa phương, về việc miễn nhiệm những người đứng đầu các cơ quan địa phương và các người có chức vụ khác[1].
Mức độ thực tế của sự tự quản của các công xã địa phương được xác định bởi cơ chế phức tạp của sự tác động qua lại của chúng với trung ương. Bộ về các vấn đề tự quản được thành lập vào năm 1960 là cơ quan chuyên trách điều phối sự phối hợp hoạt động của các cơ quan trung ương và địa phương và cũng như của các cơ quan địa phương với nhau. Với yêu cầu luôn đề cao sự gọn nhẹ trong bộ máy, việc thành lập một cơ quan cấp Bộ chuyên trách phản ánh sự quan tâm của Nhà nước Nhật với vấn đề này.
Ở Nhật Bản đã hình thành một hệ thống hai cấp của tự quản địa phương (cơ quan tỉnh và thị chính). Cơ quan tỉnh và thị chính là cơ quan thông thường của tự quản địa phương song song với chúng thì có thể được thành lập các cơ quan đặc biệt của tự quản địa phương - những quận đặc biệt ở thủ đô, những liên hiệp phát triển quận, các tổ hợp các cơ quan tự quản địa phương, những vùng tài chính - công nghiệp.
Hệ thống pháp luật Nhật Bản quy định những tiêu chí khúc triết để phân định những vùng thành phố và nông thôn theo đạo luật về tự quản địa phương (Điều 8) để nhận được quy chế của thành phố thì điểm c dân cần phải thỏa mãn các yêu cầu sau:
- Dân số cần phải hơn 50 nghìn người.
- Hơn 60% các công trình xây dựng nhà ở cần phải ở trong phần trung tâm của điểm dân cư.
- Hơn 60% dân cư phải hoạt động trong lĩnh vực công nghiệp và thương mại hoặc những lĩnh vực khác tiêu biểu đối với thành phố.
- Điểm dân cư cần phải có những công trình xây dựng thành phố và những dịch vụ, danh mục của chúng được xác định bởi các quyết định của các cơ quan tỉnh.
Hiến pháp 1946 và Luật về tự quản địa phương 1947 ghi nhận thẩm quyền của các cơ quan địa phương. Trong Hiến pháp, Điều 94 quy định: “Các cơ quan quyền lực công địa phương có quyền quản lý những tài sản của mình, tiến hành quản lý hành chính, chúng có thể ban hành các nghị định của mình trong phạm vi của luật”.
Cơ quan địa phương thực hiện hoạt động gồm 03 nhóm chức năng cơ bản:
- Những chức năng mang tính chất địa phương thuần túy.
- “Các quyền hạn hành chính” chúng được hiểu là các chức năng mang tính địa phương, nhưng đòi hỏi sự cưỡng chế Nhà nước trong việc thực hiện chúng và các chế tài trong trường hợp vị phạm chúng từ phía các công dân.
- Những chức năng được các cơ quan trung ương ủy quyền. Khi thực hiện các chức năng này những người đứng đầu của cơ quan hành chính địa phương chịu trách nhiệm trước các Bộ trưởng tương ứng của Nội các.
Đến năm 1989 thì danh mục các việc thuộc thẩm quyền của cơ quan Nhà nước được trao cho tỉnh trưởng thực hiện bao gồm 126 điểm, cho thị trưởng những thành phố lớn 28 điểm, cho người đứng đầu các thành phố thị trấn, điểm dân cư và các làng xã 52 điểm. Việc thực hiện các công việc này cần phải được cung cấp tài chính từ ngân sách Nhà nước. Như vậy, các tỉnh trưởng, thị trưởng và xã trưởng… là các cơ quan tự quản địa phương, đồng thời hoạt động với tư cách là cơ quan của Nhà nước.
Mỗi đơn vị hành chính - lãnh thổ trực tiếp được hình thành bởi các cử tri một hội nghị hàng tỉnh (thành phố, thị trấn, làng xã). Những hội nghị địa phương được bầu ra với thời hạn 04 năm. Trong đạo luật tự quản địa phương quy định cấp thị trấn, thị xã và làng xã có thể thay đổỉ các hội nghị địa phương bằng hình thức như đại hội chung của những người sống chung trong thị trấn hoặc làng xã (điều này thể hiện sự dân chủ trực tiếp), bên cạnh đó là các hội nghị mang tính chất đại diện.
Thành phần của hội nghị địa phương phụ thuộc vào số lượng dân cư. Hội nghị hàng tỉnh bao gồm từ 40 người đến 120 người; hội nghị thành phố 30 người đến 100 người thị trấn và làng xã từ 12 người đến 30 người.
Người đứng đầu của cơ quan hành chính địa phương ở tỉnh là tỉnh trưởng, ở các thành phố và thị trấn là thị trưởng ở các làng xã là các xã trưởng. Tất cả những người có chức vụ này được bầu trực tiếp bởi dân cư sống ở trong đơn vị lãnh thổ đó với thời hạn 04 năm.
Người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương ngoài các quyền hạn mang tính chấp hành - điều hành còn có quyền đa vào hội nghị địa phương xem xét các dự án quyết định mang tính chất chung, có thể phủ quyết đối với các quyết định của hội nghị (sự phủ quyết này có thể được vượt qua nếu như hội nghị thông qua lại quyết định bởi đa số 2/3) giải tán hội nghị trước thời hạn. Nó được trao quyền đình chỉ hoặc là không thực hiện các hành động của các nha tổng cục trung ương trên lãnh thổ của mình… và những quyền hạn khác.
Chức năng chấp hành trong cơ quan địa phương được hoàn thành bởi các Ủy ban hành chính khác nhau - về giáo dục, nhân sự, về an ninh an toàn xã hội, về lao động… Các ban hành chính này có tính độc lập lơn, điều đó được đảm bảo bởi trình tự hình thành chúng. Chúng được bổ nhiệm bởi người đứng đầu của cơ quan hành chính địa phương với sự thỏa thuận của hội nghị địa phương hoặc được bầu bởi hội nghị địa phương.
Luật về tự quản địa phương quy định rằng số các sở đối với các tỉnh thủ đô và đối với các tỉnh còn lại phụ thuộc vào số lượng cư dân. Trong đạo luật chứa đựng một sự phân định mẫu các chức năng giữa các bộ phận cấu thành và những người có chức vụ của bộ máy chấp hành ở địa phương.
Bảo đảm quan trọng cho sự tự trị của quyền lực địa phương là việc tách hoạt động công vụ địa phương với tư cách là một dạng độc lập của hoạt động công vụ.
2. Một số nhận xét
Có thể thấy rõ tính tự quản (tự trị) trong tổ chức chính quyền địa phương ở Nhật Bản khác so với nhiều nước trên thế giới, đó là sự tự quản có giới hạn. Điều này được thể hiện ở nguyên tắc tự trị 30%[2] thể hiện sự tự trị không đầy đủ, nó mang màu sắc của sự tự quản, là sự tự do của địa phương có giới hạn của sự quản lý trung ương.
Tuy vậy, Nhật Bản rất chú trọng đến vai trò của chính quyền địa phương được tự quyết những vẫn đề gắn với lợi ích địa phương như đường xá, bệnh viện, trường học... Những lĩnh vực quan trọng hơn như công an, giáo dục ngược lại bị sự tri phối và kiểm soát chặt chẽ từ trung ương và cụ thể là từ các Bộ Công an và Bộ Giáo dục
Một điểm lớn đó là các công việc ủy quyền, đó là các công việc thuộc thẩm quyền của trung ương nhưng giao địa phương thực hiện. Trong quá trình thực hiện công việc người đứng đầu địa phương phải chịu trách nhiệm trước Bộ, Nội các. Hình thức này xu hướng ngày càng tăng, Nhà nước trung ương Nhật Bản ngày càng ủy thác nhiều công việc xuống địa phương và đạt hiệu quả cao.
Theo tác giả, trong bối cảnh hiện nay ở nước ta, việc tăng cường vai trò tự chủ của địa phương là rất cần thiết, chúng ta có thể tham khảo Nhật Bản, nghiên cứu, cân nhắc, lựa chọn giao cho địa phương quyền quyết định về những vấn đề gắn với địa phương, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống cư dân, đồng thời, có các biện pháp để phát huy vai trò giám sát của nhân dân./.
ThS. Lê Ngọc Hưng
Học viện Hành chính Quốc gia
Ảnh: internet
[1] Tsuneo Inako “Tìm hiểu Pháp luật Nhật Bản” Nxb. Khoa học Xã hội 1993, tr. 226.
[2] Tsuneo Inako “Tìm hiểu Pháp luật Nhật Bản” Nxb. Khoa học Xã hội 1993, tr. 227.
