Chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp là đất trồng lúa - Thực trạng và kiến nghị

1. Điều kiện chung để chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp

Một là, có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Khi chủ thể sử dụng đất có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nghĩa là đã được Nhà nước công nhận và bảo vệ quyền lợi hợp pháp, nên được chuyển nhượng quyền sử dụng đất của mình cho người khác. Tuy nhiên, trong một số trường hợp nhất định như người nhận thừa kế quyền sử dụng đất là người nước ngoài hoặc người Việt Nam định cư ở nước ngoài không thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam thì vẫn có thể chuyển nhượng quyền sử dụng đất khi chưa có giấy chứng nhận. Trường hợp này, người nhận thừa kế được chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho người khác với tư cách là bên chuyển nhượng sau khi hoàn tất thủ tục khai nhận hoặc thỏa thuận phân chia di sản thừa kế[1]. Văn bản khai nhận hoặc thỏa thuận phân chia di sản thừa kế sẽ có giá trị chứng minh quyền sử dụng hợp pháp đối với quyền sử dụng đất được chuyển nhượng.

Hai là, đất không có tranh chấp

Khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 định nghĩa: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Tranh chấp đất đai có thể là những tranh chấp đất đai trực tiếp như tranh chấp người có quyền sử dụng đất, tranh chấp ranh giới đất, tranh chấp lối đi… và tranh chấp gián tiếp có liên quan đến đất đai như tranh chấp chia tài sản chung vợ chồng là quyền sử dụng đất trong thời kỳ hôn nhân hoặc khi ly hôn, tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất, tranh chấp hợp đồng, giao dịch về quyền sử dụng đất (chuyển nhượng, thế chấp, thuê quyền sử dụng đất…).

Xét trên phương diện điều kiện giao dịch tài sản, nếu tài sản đang bị tranh chấp cho dù bởi bất kỳ nguyên nhân nào thì tài sản đó hiện đang được đặt trong bối cảnh bị hạn chế quyền sở hữu. Nghĩa là chủ sở hữu tạm thời không được quyền định đoạt tài sản bởi tài sản đó đang bị tranh chấp về quyền sở hữu với chủ thể khác. Trong tranh chấp đất đai, cho dù được xác định là dưới dạng tranh chấp nào (trực tiếp hay gián tiếp có liên quan đến đất đai) thì quyền sử dụng đất đó vẫn tạm thời không thể thực hiện giao dịch được. Điều kiện đất đai không tranh chấp để thực hiện việc chuyển nhượng là đảm bảo tính toàn diện về quyền của người sử dụng đất khi thực hiện chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

Ba là, quyền sử dụng đất không bị kê biên để bảo đảm thi hành án

Quyền sử dụng đất tuy là một loại tài sản và có thể được dùng để thực hiện các giao dịch dân sự, nhưng khi quyền sử dụng đất này bị các quyết định ngăn chặn, tạm ngưng thực hiện các quyền về tài sản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (như cơ quan thi hành án dân sự) thì quyền sử dụng đất này cũng không được thực hiện giao dịch chuyển nhượng. Pháp luật thi hành án dân sự hiện hành quy định kê biên quyền sử dụng đất là một trong những biện pháp cưỡng chế thi hành án dân sự. Quyết định kê biên tài sản là một hình thức cơ quan nhà nước có thẩm quyền hạn chế quyền tài sản của chủ sở hữu. Do đó, khi đất đai bị kê biên quyền sử dụng đất thì thửa đất đó không được chuyển nhượng.

Tuy nhiên, thực tiễn hiện nay xuất hiện một hình thức ngăn chặn mới được các cơ quan thi hành án dân sự áp dụng là công văn phối hợp thi hành án. Theo hình thức này, các cơ quan thi hành án liệt kê tài sản của người phải thi hành án hoặc chỉ ghi chung chung là “tất cả các tài sản liên quan” và yêu cầu các tổ chức hành nghề công chứng, Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất, cơ quan đăng ký đất đai không thực hiện việc công chứng, chứng thực và thực hiện việc điều chỉnh biến động đất đai. Hình thức gửi văn bản yêu cầu không thực hiện, tạm dừng thực hiện việc chứng nhận các hợp đồng, giao dịch về quyền tài sản không nằm trong các quyết định mà cơ quan thi hành án dân sự được ban hành[2]. Tuy nhiên, do cơ quan thi hành án dân sự đang thực hiện thi hành bản án của Tòa án nên những văn bản này vẫn mang tính chất nhằm giải quyết vụ án đang được thi hành. Do đó, trên thực tiễn, các tổ chức hành nghề công chứng, Ủy ban nhân dân nơi có tài sản, cơ quan đăng ký đất đai vẫn không thực hiện việc công chứng, chứng nhận, thực hiện đăng ký, biến động tài sản theo thông báo của cơ quan thi hành án dân sự.

Bốn là, trong thời hạn sử dụng đất

Căn cứ pháp lý của việc Nhà nước công nhận, trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, mỗi loại đất khác nhau, Nhà nước sẽ trao, công nhận cho chủ thể sử dụng đất được sử dụng trong một thời hạn nhất định. Đối với đất nông nghiệp, thời hạn sử dụng đất là 50 năm, khi hết thời hạn, người sử dụng đất nếu có nhu cầu thì được tiếp tục sử dụng đất với thời hạn là 50 năm. Khi hết thời hạn, Nhà nước sẽ xem xét tiếp tục cho thuê đất[3]. Thời hạn sử dụng đất được thể hiện trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất chỉ được thực hiện các quyền của mình trong thời hạn sử dụng đất. Nếu đất đã vượt quá thời hạn được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất không thực hiện việc gia hạn hoặc không được Nhà nước gia hạn quyền sử dụng đất thì không được chuyển nhượng.

2. Điều kiện nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa đối với hộ gia đình, cá nhân

Pháp luật đất đai xác định đất nông nghiệp, đặc biệt là đất trồng lúa là loại đất đặc thù, chuyên phục vụ hoạt động sản xuất nông nghiệp nên cần có những chính sách bảo vệ loại đất này. Nếu người nhận chuyển nhượng không phải là người canh tác nông nghiệp sẽ dẫn đến việc không thể tiếp tục duy trì hoạt động sản xuất nông nghiệp, đặc biệt là trồng lúa, có thể sẽ dẫn đến khủng hoảng an ninh lương thực. Do đó, Luật Đất đai giới hạn điều kiện của người nhận chuyển nhượng đất trồng lúa. Chỉ khi nào người nhận chuyển nhượng là người trực tiếp sản xuất nông nghiệp thì mới được nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp, cụ thể là đất trồng lúa.

Các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2013 đã phát sinh thêm một thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người nhận chuyển nhượng đất trồng lúa thường trú, đó là thủ tục xác nhận người nhận chuyển nhượng có trực tiếp sản xuất nông nghiệp tại địa phương. Để xác định hộ gia đình hoặc cá nhân nhận chuyển nhượng có trực tiếp sản xuất nông nghiệp hay không, hiện nay, khoản 2, khoản 3 Điều 3 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai (Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT) đã hướng dẫn như sau:

- Đối với cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, được xác định có trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi đáp ứng các điều kiện: (i) Đang sử dụng đất nông nghiệp; (ii) Không thuộc đối tượng có thu nhập ổn định, thường xuyên khác; (iii) Có thu nhập từ việc sản xuất nông nghiệp trên đất đang sử dụng.

- Đối với hộ gia đình, được xác định có trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi đáp ứng các điều kiện: (i) Đang sử dụng đất nông nghiệp; (ii) Có thành viên hộ gia đình không có thu nhập ổn định, thường xuyên khác; (iii) Có thu nhập thường xuyên từ việc sản xuất trên đất nông nghiệp.

Quy định này của Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT hiện nay đã bộc lộ những hạn chế, bất cập sau đây:

Thứ nhất, việc xác nhận hộ gia đình, cá nhân có trực tiếp sản xuất nông nghiệp hiện nay mang tính hình thức, chưa phù hợp thực tế

Quy định điều kiện đối với chủ thể nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa là nhằm mục đích hạn chế đất nông nghiệp được chuyển nhượng cho những chủ thể không trực tiếp canh tác, từ đó có thể dẫn đến suy giảm diện tích đất nông nghiệp, làm giảm sản lượng lúa, gây ảnh hưởng đến nguồn lương thực quốc gia. Tuy nhiên, thực tế hiện nay, phần lớn đất trồng lúa được giao dịch chuyển nhượng trên thị trường là đất có vị trí thuận lợi (tiếp giáp đường giao thông, sông, trong khu dân cư…) nên dễ dàng chuyển đổi thành đất thổ cư; hoặc có thể là các thửa đất này nằm trong khu vực kinh tế phát triển, hạ tầng giao thông, quy hoạch xã hội đã được phê duyệt nên lượng giao dịch chuyển nhượng cũng tăng theo.

Có thể thừa nhận một thực tế là đối tượng nhận chuyển nhượng đất phần lớn là người có tiền, có thu nhập ổn định mà không phải là người sản xuất nông nghiệp. Họ nhận chuyển nhượng đất theo nhu cầu thị trường, xem đất như một loại tài sản giao dịch nhằm thu lại lợi nhuận. Đa phần những chủ thể này cư trú ở các thành phố, khu đô thị, khu dân cư và có công việc ổn định như công chức, viên chức, người lao động trong các doanh nghiệp hoặc kinh doanh tự do... Khi có nhu cầu xác nhận trực tiếp sản xuất nông nghiệp để nhận chuyển nhượng, vì nhiều nguyên nhân khác nhau, có thể vì quen biết, có thể vì vị nể lẫn nhau… nên Ủy ban nhân dân cấp xã nơi thường trú đã xác nhận nội dung “có trực tiếp sản xuất nông nghiệp”. Xác nhận này rất bất hợp lý bởi người được xác nhận là người có công việc ổn định, địa phương cư trú thuộc khu vực đô thị, không có sản xuất nông nghiệp nhưng nhiều địa phương vẫn xác nhận. Xác nhận này hiện nay chỉ là tính hình thức, không mang giá trị thực chất nhằm bổ sung, hoàn thiện thủ tục nhận chuyển nhượng[4]. 

Thứ hai, cơ sở để xác định “có thu nhập thường xuyên từ sản xuất nông nghiệp” chưa được hướng dẫn

Thực tiễn việc xác nhận nội dung “có thu nhập thường xuyên từ sản xuất nông nghiệp” hiện nay rất cảm tính, chủ quan tùy theo từng địa phương. Nếu xét trên phương diện quản lý nhà nước về hộ tịch, đất đai thì Ủy ban nhân dân cấp xã nơi thường trú có thể xác nhận hộ gia đình, cá nhân nào đó có đất nông nghiệp, nhưng việc xác nhận có thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp thì không có cơ sở để xác nhận bởi có thể có trường hợp hộ gia đình, cá nhân trước đó có đất nông nghiệp nhưng không sản xuất nông nghiệp. Thực tế nhiều địa phương đã phản ánh, các giao dịch chuyển nhượng ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân, nếu không xác nhận sẽ ảnh hưởng đến quyền lợi các bên. Do đó, nhiều nơi vận dụng theo cách suy đoán là hộ gia đình, cá nhân nào đó nếu có đất nông nghiệp thì sẽ có thu nhập từ đất nông nghiệp nên có thể xác nhận nội dung này.

Thực tiễn giao dịch chuyển nhượng đất trồng lúa hiện nay là nhu cầu xã hội, là một hiện tượng tất yếu khách quan. Với rất nhiều thửa đất, tuy mục đích sử dụng đất được ghi nhận trên giấy chứng nhận là đất trồng lúa nhưng trên thực tế thì là đất thuộc khu vực đô thị, vùng ven thành phố, vùng kinh tế - xã hội phát triển, ven quốc lộ, khu dân cư... và trên thực tế thì không còn là đất nông nghiệp, đất trồng lúa mà đã chuyển đổi mục đích sử dụng (trái phép) khi trên đất đã có nhà xưởng, công trình hoặc đang kinh doanh… Có thể nhận thấy, đối tượng nhận chuyển nhượng hiện nay phần lớn là những người có điều kiện kinh tế, có năng lực tài chính mà không phải là những người nông dân. Do đó, việc xác nhận “có trực tiếp sản xuất nông nghiệp” để làm điều kiện nhận chuyển nhượng đất lúa hiện nay đã trở nên mang tính hình thức, đối phó. Chính vì thực trạng như vậy, Nhà nước và pháp luật cần có những công cụ điều chỉnh hữu hiệu hơn thay vì đặt ra quy định “cứng” là có trực tiếp sản xuất nông nghiệp thì mới được nhận chuyển nhượng đất lúa như hiện nay.

3. Một số kiến nghị

Luật Đất đai năm 2013 và Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ban hành các điều kiện để xác định bên nhận chuyển nhượng đất trồng lúa có “trực tiếp sản xuất nông nghiệp”. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Việc bảo tồn quỹ đất canh tác lúa là nhu cầu rất cấp bách và cần thiết nhưng các giao dịch chuyển nhượng đất trồng lúa hiện nay cũng là sự phù hợp với nhu cầu thị trường. Việc xác định khu vực, đối tượng được nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp, đất trồng lúa để phù hợp với quy hoạch sử dụng đất ở từng địa phương nên thuộc thẩm quyền của địa phương đó. Pháp luật không nên quy định “khung cứng” về điều kiện nhận chuyển nhượng bởi thực tiễn vẫn ghi nhận những đối tượng không được nhận chuyển nhượng thửa đất trồng lúa đó vẫn có thể được nhận chuyển nhượng bằng hình thức này hay hình thức khác (chuyển nhượng, chuyển mục đích sử dụng đất qua nhiều lần). Khi địa phương có quy hoạch sử dụng đất cụ thể thì việc chuyển nhượng đất trồng lúa vẫn được phép thực hiện nếu mục đích nhận chuyển nhượng là phù hợp với quy hoạch đã được phê duyệt. Nghĩa là việc nhận chuyển nhượng đất trồng lúa sẽ phải thực hiện cùng lúc với việc chuyển mục đích sử dụng đất.

Tác giả kiến nghị nên giao quyền quy định điều kiện nhận chuyển nhượng đất trồng lúa về cho địa phương vì điều này sẽ đảm bảo tính khả thi của các quy định pháp luật bởi thực trạng xã hội tại mỗi địa phương là khác nhau. Thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất, trong đó có đất trồng lúa khi được sự điều chỉnh trực tiếp ở địa phương sẽ đảm bảo tính khả thi, kịp thời và phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội ở địa phương đó. Có như thế mới phát huy được hiệu quả quản lý nhà nước đối với đất đai.