Trang Chủ
1. Lý luận chung về cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật
1.1. Quan niệm về theo dõi thi hành pháp luật và cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật
1.1.1. Theo dõi thi hành pháp luật
Hiện nay, có nhiều nhà khoa học pháp lý đã đề cập tới khái niệm thi hành pháp luật, ví dụ như: TS. Lê Thành Long (Bộ Tư pháp) cho rằng thi hành pháp luật được hiểu là mọi hoạt động nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống, biến quy định pháp luật trở thành hành vi của các chủ thể[1]. Theo GS. Trần Ngọc Đường (nguyên Phó chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội), thi hành pháp luật chính không chỉ là một hình thức thực hiện pháp luật mà còn bao gồm các hình thức thực hiện khác như tuân thủ pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật (thi hành pháp luật chính là thực hiện pháp luật)[2]. TS. Nguyễn Văn Cương (Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp) quan niệm thi hành pháp luật bao gồm 06 hoạt động cơ bản là: (i) Ban hành văn bản hướng dẫn thi hành văn bản của cấp trên; (ii) Xây dựng, ban hành hoặc thực hiện các chương trình, kế hoạch đã ban hành; (iii) Tổ chức bộ máy và các điều kiện bảo đảm cho thi hành pháp luật; (iv) Tổ chức hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật; (v) Tiến hành công tác cấp phép, đăng ký, cấp chứng chỉ hành nghề, giấy chứng nhận; (vi) Tiến hành các hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo[3].
Qua tìm hiểu định nghĩa trong điển Tiếng Việt, khái niệm “thi hành” được Từ điển Tiếng Việt năm 2013 của Nhà xuất bản Hồng Đức định nghĩa là “làm cho điều đã được chính thức quyết định có hiệu lực”. Từ định nghĩa này, có thể hiểu một cách chung nhất thi hành pháp luật chính là việc làm cho pháp luật trở nên có hiệu lực thi hành trong thực tiễn đời sống. Nói một cách khác, mọi hoạt động nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống, biến quy định của pháp luật trở thành hành vi của các chủ thể chính là việc thi hành pháp luật. Khái niệm “theo dõi” được Từ điển Tiếng Việt năm 2013 của Nhà xuất bản Văn hóa thông tin định nghĩa là “chú ý theo sát từng hoạt động, từng diễn biến để biết rất rõ hoặc có sự ứng phó, xử lý kịp thời”.
Trên cơ sở nội hàm của khái niệm về “thi hành pháp luật” và “theo dõi” đã nêu ở trên, theo dõi thi hành pháp luật sẽ bao gồm các hoạt động nhằm theo sát, nắm bắt được toàn bộ quá trình triển khai, tổ chức thực hiện đưa pháp luật vào thực thi trong đời sống xã hội để xử lý, khắc phục kịp thời các vấn đề bất cập, hạn chế phát sinh. Cụ thể, việc theo dõi thi hành pháp luật sẽ bao gồm việc theo dõi quá trình tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát việc thi hành Hiến pháp và pháp luật; theo dõi quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân; theo dõi tình hình ban hành văn bản pháp luật, kế hoạch để thực hiện; theo dõi tình hình phổ biến, giáo dục pháp luật. Chủ thể theo dõi thi hành pháp luật có thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức chính trị -xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, doanh nghiệp và người dân, sẽ xem xét, đánh giá quá trình thực thi pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền như thế nào, đồng thời kiến nghị các biện pháp, giải pháp nhằm tháo gỡ các vướng mắc, khó khăn, bất cập trong quá trình thực thi pháp luật nhằm góp phần xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật cũng như nâng cao hiệu quả việc thi hành pháp luật.
Xuất phát từ phân tích trên, có thể hiểu khái niệm theo dõi thi hành pháp luật như sau: Theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với quá trình tổ chức thi hành, đưa pháp luật vào thực hiện trong đời sống xã hội của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Qua đó, kịp thời chấn chỉnh hoặc áp dụng các biện pháp phù hợp để nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đảm bảo trật tự kỷ cương luật pháp và phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong quản lý nhà nước và xã hội.
1.1.2. Cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật
Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học, Nhà xuất bản Khoa học xã hội thì cơ chế là “cách thức, theo đó một quá trình được thực hiện”. Như vậy, theo định nghĩa trên thì cơ chế là muốn đạt kết quả của một quá trình, một công việc nào đó, người ta lập ra một hình thức tổ chức phù hợp, định ra phương thức thực hiện quá trình, công việc đó. Theo nghĩa đơn giản, “phối hợp” có nghĩa là tổ chức hoạt động cho hai hoặc nhiều cơ quan, tổ chức. Xét từ khía cạnh quản lý nhà nước, phối hợp là một phương thức, một hình thức, một quy trình kết hợp hoạt động của các cơ quan, tổ chức lại với nhau để bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức này thực hiện được đầy đủ, hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, nhằm đạt được các lợi ích chung. Phối hợp tồn tại trong suốt quá trình quản lý, từ hoạch định chính sách, xây dựng thể chế, đến việc tổ chức thực thi cơ chế, chính sách, pháp luật, ở đâu có quản lý thì ở đó có nhu cầu phối hợp. Mục tiêu cuối cùng của phối hợp là tạo ra sự thống nhất, đồng thuận, bảo đảm chất lượng và hiệu quả trong quản lý. Nói khác đi, phối hợp là phương thức thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong quản lý nhà nước. Có thể nói rằng “cơ chế phối hợp liên ngành” chính là phương thức tổ chức hoạt động của nhiều ngành có liên quan lại với nhau để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao nhằm thực hiện mục tiêu chung.
Trong lĩnh vực theo dõi thi hành pháp luật, chủ thể có thẩm quyền theo dõi việc thi hành pháp luật rất đa dạng, có thể là bất kỳ một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào. Chủ thể có thể là cơ quan nhà nước khi được quy định trong chức năng, nhiệm vụ của mình, có thể là các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp hoặc công dân. Đương nhiên, để hoạt động theo dõi thi hành pháp luật đạt được hiệu quả, hướng tới mục tiêu chung là góp phần cho pháp luật được thực thi một cách nghiêm chỉnh thì cần phải có một cơ chế phối hợp đồng bộ, cụ thể giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật.
Như vậy, cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật được hiểu là các phương thức tổ chức hoạt động giữa các cơ quan nhà nước với nhau hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp và mọi công dân trong việc xem xét, đánh giá quá trình tổ chức thi hành, đưa pháp luật vào thực hiện trong đời sống xã hội của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
1.2. Vai trò của cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật
Theo dõi thi hành pháp luật là một lĩnh vực pháp luật có phạm vi điều chỉnh rất rộng và phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Để công tác theo dõi thi hành pháp luật đạt được hiệu quả cao thì điều kiện tiên quyết là phải xây dựng được cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật giữa các cơ quan, tổ chức, các ngành, các cấp với nhau. Bên cạnh đó, cần phải chuẩn bị các điều kiện để bảo đảm cho cơ chế phối hợp liên ngành được vận hành đồng bộ, kịp thời. Thực tiễn cho thấy, việc phối hợp liên ngành trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật có phạm vi rất rộng, từ công tác phối hợp giữa các cơ quan công quyền với nhau trong bộ máy nhà nước cho đến sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội (như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh...). Ngoài ra, còn có cơ chế phối hợp huy động mọi tổ chức, cá nhân, công dân tham gia vào công tác phối hợp theo dõi thi hành pháp luật.
Trong bối cảnh Đảng và Nhà nước ta đang đẩy mạnh công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân với mục tiêu đề cao giá trị của pháp luật “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật”, cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật giữ vai trò quan trọng trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền vì việc thực hiện tốt cơ chế này sẽ tạo cơ sở cho việc thi hành Hiến pháp cũng như các văn bản quy phạm pháp luật trong thực tế cuộc sống cũng như nâng cao ý thức pháp luật, đề cao ý nghĩa thượng tôn pháp luật, đề cao kỷ cương phép nước, qua đó góp phần phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm các quyền công dân.
Cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật phát huy được các nguồn lực để tập trung và xử lý có hiệu quả những vấn đề khó khăn, phức tạp trong việc thi hành pháp luật mà đối với một người, một cơ quan, tổ chức không thể giải quyết được. Theo đó, vai trò của cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật được thể hiện cụ thể ở một số nội dung sau:
- Tập trung nguồn lực bảo đảm thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ trọng tâm về theo dõi thi hành pháp luật theo chương trình công tác đã đề ra;
- Đề cao trách nhiệm của các ngành, các cấp; xác định rõ nhiệm vụ, công việc phải thực hiện của cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp trong công tác theo dõi thi hành pháp luật;
- Tạo sự gắn kết, liên thông giữa công tác theo dõi thi hành pháp luật với các công tác khác thuộc phạm vi quản lý của cơ quan, đơn vị.
2. Thực trạng pháp luật về cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật
2.1. Quy định của pháp luật về trách nhiệm thực hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật
2.1.1. Trách nhiệm của Bộ Tư pháp
Trách nhiệm theo dõi thi hành pháp luật của Bộ Tư pháp được quy định tập trung trong Nghị định số 96/2017/NĐ-CP ngày 16/08/2017 của Chính phủ quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ Tư pháp và Điều 15, 16 của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/07/2012 của Chính phủ quy định về theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Bộ Tư pháp có trách nhiệm giúp Chính phủ quản lý nhà nước về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Bộ Tư pháp thực hiện trách nhiệm theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước và trong lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ. Cụ thể là:
- Xây dựng, ban hành và trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật về theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Chủ trì, phối hợp với Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan, tổ chức có liên quan theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước và trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý liên ngành, có nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thi hành;
- Xây dựng báo cáo Thủ tướng Chính phủ về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước.
Cơ quan có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật là Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật thực hiện cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật đối với các công việc sau:
- Hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh, các đơn vị xây dựng pháp luật thuộc Bộ trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính; chủ trì, phối hợp với các đơn vị thuộc các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan, tổ chức có liên quan theo dõi chung tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước và trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý liên ngành, có nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thi hành;
- Kiến nghị và thực hiện kiểm tra liên ngành, kiểm tra của Bộ về tình hình thi hành pháp luật trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý liên ngành, có nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thi hành theo quy định của pháp luật và phân cấp của Bộ;
- Đề xuất việc giao đơn vị chuyên môn thuộc Bộ cho ý kiến về việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật theo phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; theo dõi, đôn đốc, tổng hợp ý kiến về việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp nội dung cho ý kiến có liên quan đến nhiều đơn vị thuộc Bộ;
- Xây dựng báo cáo định kỳ hoặc đột xuất về công tác theo dõi chung thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước trình Bộ trưởng báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ theo quy định.
2.1.2. Trách nhiệm của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ
Bộ, cơ quan ngang Bộ theo dõi thi hành pháp luật trong ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Cơ quan thuộc Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực được phân công. Theo Khoản 2 Điều 5 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, Bộ, cơ quan ngang Bộ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Cơ quan thuộc Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực được phân công. Cụ thể là:
- Chỉ đạo, hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan, đơn vị trực thuộc trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Ban hành và tổ chức thực hiện Kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ;
- Xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Bảo đảm các điều kiện cho việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Hằng năm báo cáo Bộ Tư pháp về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật trước ngày 15 tháng 10.
Ngoài ra, theo quy định tại khoản 2 Điều 16 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm xây dựng, ban hành Chỉ tiêu thống kê ngành làm cơ sở xem xét, đánh giá tình hình thi hành pháp luật.
Tổ chức pháp chế ở Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì, phối hợp với các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tham mưu, giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tham mưu, giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực được phân công. Khoản 2 Điều 5 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP đã quy định trách nhiệm tham mưu thực hiện cho Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ là Tổ chức pháp chế ở Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tham mưu, giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tham mưu, giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực được phân công.
Bên cạnh đó, Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế cũng quy định về trách nhiệm tham mưu thực hiện của tổ chức pháp chế ở Tổng cục và tương đương, Cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ. Khoản 5 Điều 5 quy định như sau:
- Chủ trì, phối hợp với các đơn vị liên quan tham mưu, giúp Tổng cục trưởng, Cục trưởng thực hiện công tác kiểm tra, theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước chuyên sâu theo quy định của pháp luật;
- Chủ trì, phối hợp với các đơn vị liên quan đôn đốc, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện pháp luật;
- Chủ trì xây dựng báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật và kiểm tra việc thực hiện pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước chuyên sâu trình Tổng cục trưởng, Cục trưởng gửi Vụ Pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ tổng hợp, báo cáo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
2.1.3. Trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (nay là Luật Tổ chức chính quyền địa phương) đều quy định UBND các cấp có trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ về tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật. Đối với công tác theo dõi thi hành pháp luật, trách nhiệm theo dõi thi hành pháp luật được quy định tập trung tại Điều 17 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, theo đó UBND các cấp theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi quản lý ở địa phương. Cụ thể là:
- Chỉ đạo, hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, UBND cấp dưới trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật tại địa phương;
- Ban hành và tổ chức thực hiện Kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật của UBND;
- Xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Bảo đảm các điều kiện cho việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Hằng năm, UBND cấp tỉnh báo cáo Bộ Tư pháp về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật trước ngày 15 tháng 10;
UBND cấp huyện, cấp xã thực hiện việc báo cáo về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo yêu cầu của UBND cấp trên trực tiếp.
Trách nhiệm tham mưu thực hiện theo dõi tình hình thi hành pháp luật cho UBND các cấp quy định tại khoản 3 Điều 5 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, cụ thể là:
- Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, công chức Tư pháp - Hộ tịch cấp xã chủ trì, phối hợp với cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, công chức chuyên môn thuộc UBND cấp xã theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi quản lý ở địa phương;
- Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, công chức chuyên môn thuộc UBND cấp xã tham mưu, giúp UBND cùng cấp theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực được phân công. Tổ chức pháp chế ở cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh tham mưu, giúp người đứng đầu cơ quan chuyên môn theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
Bên cạnh đó, Thông tư liên tịch số 23/TTLT-BTP-BNV ngày 22/12/2014 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Phòng Tư pháp thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quy định Sở Tư pháp là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về công tác theo dõi thi hành pháp luật.
Theo quy định tại khoản 5 Điều 2 Thông tư nêu trên, Sở Tư pháp có nhiệm vụ:
- Xây dựng, trình UBND cấp tỉnh ban hành và tổ chức thực hiện kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật trên địa bàn;
- Hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật tại địa phương; đề xuất với UBND cấp tỉnh về việc xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Tổng hợp, xây dựng báo cáo tình hình thi hành pháp luật ở địa phương và kiến nghị các biện pháp giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong thi hành pháp luật với UBND cấp tỉnh và Bộ Tư pháp;
- Theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong các lĩnh vực tư pháp thuộc phạm vi quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh.
Về vai trò tham mưu trong công tác thực hiện theo dõi tình hình thi hành pháp luật của Phòng Tư pháp, tại khoản 6 Điều 5 Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV quy định Phòng Tư pháp có nhiệm vụ:
-Xây dựng và trình UBND cấp huyện ban hành và tổ chức thực hiện Kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật trên địa bàn;
- Hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện và công chức chuyên môn thuộc UBND cấp xã trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật tại địa phương;
-Tổng hợp, đề xuất với UBND cấp huyện về việc xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực tư pháp thuộc phạm vi quản lý nhà nước của UBND cấp huyện.
2.2. Thực trạng quy định của pháp luật về cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật
Để thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ được giao trong công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật như đã nêu ở trên, Nghị định số 59/2012/NĐ-CP và Thông tư số 14/2014/TT-BTP quy định chi tiết thi hành Nghị định số 59/2012/NĐ-CP và các văn bản có liên quan đã có những quy định về cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật.
2.2.1. Quy định về phối hợp trong hoạt động cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật
Theo quy định tại Điều 18 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp có trách nhiệm phối hợp với Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, các tổ chức khác có liên quan trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Cụ thể hóa quy định tại Điều 18 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, Điều 11 Thông tư số 14/2014/TT-BTP quy định trên cơ sở yêu cầu cụ thể của từng hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp đề nghị các cơ quan, tổ chức phối hợp thực hiện theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo các nội dung sau:
- Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân thông qua hoạt động công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, xét xử;
- Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên cung cấp thông tin, kiến nghị của nhân dân thông qua hoạt động giám sát tình hình thi hành pháp luật; Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phối hợp với Bộ Tư pháp đề xuất lĩnh vực trọng tâm theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong nghị quyết của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán Ngân sách nhà nước hằng năm;
- Hội luật gia Việt Nam, Liên đoàn luật sư Việt Nam và các Đoàn luật sư cung cấp ý kiến, kiến nghị của các luật gia, luật sư về các vấn đề pháp lý liên quan đến tình hình thi hành pháp luật;
- Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các hội nghề nghiệp cung cấp ý kiến, kiến nghị của các doanh nghiệp, các hội viên về tính kịp thời, đầy đủ trong thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; tính chính xác, thống nhất trong hướng dẫn, áp dụng pháp luật và trong áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của văn bản pháp luật và các vấn đề có liên quan khác; phối hợp với Bộ Tư pháp đề xuất lĩnh vực trọng tâm theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong nghị quyết của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán Ngân sách nhà nước hằng năm;
- Các cơ quan thông tin đại chúng cung cấp ý kiến phản ánh của dư luận xã hội về tình hình thi hành pháp luật.
Từ các quy định nêu trên cho thấy, mặc dù cơ chế phối hợp đã được quy định nhưng còn chung chung mang tính nguyên tắc mà chưa có quy định về cách thức tổ chức công tác phối hợp cũng như các điều kiện bảo đảm cho công tác phối hợp nên quá trình thực hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật còn thiếu sự tham gia, phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức có liên quan, giữa Trung ương và địa phương, giữa các cơ quan thực hiện chức năng quản lý theo ngành, lĩnh vực với các cơ quan có thẩm quyền chung; giữa các cơ quan trong hệ thống cơ quan hành chính với Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, Hội đồng nhân dân các cấp, các tổ chức đoàn thể, các cơ quan thông tin đại chúng.
Báo cáo kết quả theo dõi thi hành pháp luật của Bộ Tư pháp hàng năm báo cáo Thủ tướng Chính phủ đã nhìn nhận mối quan hệ phối hợp giữa các bộ, ngành và địa phương chưa thực sự hiệu quả trong việc thực hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật. Nguyên nhân chủ yếu là thể chế theo dõi thi hành pháp luật chỉ ở tầm Nghị định, không đủ cơ sở pháp lý để các cơ quan ngoài hệ thống hành pháp nghiêm chỉnh thực hiện. Ví dụ như hoạt động cung cấp thông tin về tình hình vi phạm pháp luật từ phía Tòa án chẳng hạn, trường hợp Sở Tư pháp đề nghị Tòa án cung cấp thông tin thì có nơi phối hợp tốt, có nơi không phối hợp do phụ thuộc vào mối quan hệ cá nhân mà không phải là trách nhiệm phải thực hiện do Luật quy định.
2.2.2. Quy định về phối hợp tham gia theo dõi thi hành pháp luật
Điều 6 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP quy định Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp có trách nhiệm tạo điều kiện và khuyến khích sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Căn cứ điều kiện cụ thể và yêu cầu của công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp huy động Hội luật gia Việt Nam, Liên đoàn luật sư Việt Nam và các Đoàn luật sư, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các hội xã hội, nghề nghiệp, tổ chức nghiên cứu, đào tạo, chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện tham gia hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo cơ chế cộng tác viên.
Cụ thể hóa quy định Điều 6 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, khoản 1 Điều 12 Thông tư số 14/2014/TT-BTP quy định tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và các tổ chức xã hội khác tham gia hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật thông qua các hình thức:
- Gửi văn bản hoặc thông qua chuyên mục tình hình thi hành pháp luật trên Cổng hoặc Trang thông tin điện tử phản ánh ý kiến của mình, của các thành viên về tình hình thi hành pháp luật, kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến các cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
- Cử đại diện tham gia các hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo đề nghị của cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
- Cộng tác viên theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
Trên thực tế, kết quả sự huy động sự tham gia của nhân dân, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội trong công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật chưa thực sự sâu rộng, chưa phát huy được đầy đủ sự tham gia và phản biện từ chính cộng đồng xã hội trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật. Mặc dù, Nghị định số 59/2012/NĐ-CP có quy định về cơ chế cộng tác viên theo dõi thi hành pháp luật, tuy nhiên lại không có quy định cụ thể về tiêu chuẩn để được làm cộng tác viên, trách nhiệm, định mức về thù lao, công tác phí cho cộng tác viên và việc cấp thẻ cộng tác viên nên khó khăn triển khai thực hiện trên thực tế.
2.2.3. Phối hợp trong kiểm tra tình hình thi hành pháp luật
Nghị định số 59/2012/NĐ-CP chỉ mới quy định mang tính nguyên tắc về hoạt động kiểm tra tình hình thi hành pháp luật, Điều 8 Thông tư số 14/2014/TT-BTP đã bước đầu cụ thể hóa về cơ chế phối hợp trong thực hiện hoạt động này. Theo đó, Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thành lập đoàn kiểm tra liên ngành về tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý liên ngành, có nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thi hành. Cơ quan tư pháp đề nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cùng cấp thành lập đoàn kiểm tra về tình hình thi hành pháp luật trong các lĩnh vực liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của nhiều đơn vị có nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thi hành.
Nhìn chung, trong hoạt động phối hợp kiểm tra tình hình thi hành pháp luật, các cơ quan, tổ chức cũng rất khó khăn trong công tác phối hợp do Nghị định 59/2012/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa quy định cụ thể về quy trình, biểu mẫu kiểm tra, điều tra, khảo sát về tình hình thi hành pháp luật cũng như là nội dung, biện pháp phối hợp nên mỗi nơi có cách làm và vận dụng khác nhau.
2.2.4. Phối hợp xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật
Điều 14 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP quy định, căn cứ kết quả thu thập thông tin, kết quả kiểm tra, điều tra, khảo sát tình hình thi hành pháp luật, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh có trách nhiệm xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo đề nghị của Bộ Tư pháp hoặc của Bộ, cơ quan ngang Bộ trong phạm vi ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ. UBND cấp dưới có trách nhiệm xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo yêu cầu của UBND cấp trên trực tiếp.
Hoạt động xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật được đánh giá là khâu yếu nhất trong công tác theo dõi thi hành pháp luật hiện nay. Nguyên nhân chủ yếu là Nghị định số 59/2012/NĐ-CP và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành không có quy định cụ thể về hình thức xử lý; thẩm quyền xử lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp cũng như quy định về trách nhiệm phối hợp giải quyết các kiến nghị, cơ chế tiếp nhận, phản hồi các kiến nghị về tình hình thi hành pháp luật.
2.3. Một số nhận xét, đánh giá
Công cuộc đổi mới toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội đòi hỏi chúng ta phải giải quyết nhiều vấn đề khác nhau, trong đó hoàn thiện cơ chế theo dõi thi hành pháp luật là một trong những vấn đề cơ bản, cấp thiết đang được đặt ra trong bối cảnh Đảng và Nhà nước ta đang đẩy mạnh công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Pháp luật về công tác phối hợp theo dõi thi hành pháp luật đang trong quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện đã bước đầu phát huy tác dụng góp phần đảm bảo việc thi hành nghiêm chỉnh quy định của pháp luật trong đời sống xã hội. Tuy nhiên, cơ chế phối hợp theo dõi thi hành pháp luật vẫn còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn đặt ra.
Có thể nói rằng, hiện nay pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật thiếu vắng những quy định cụ thể về phối hợp trong nội bộ các cơ quan hành chính nhà nước cũng như việc phối hợp theo dõi thi hành pháp luật giữa cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp và công dân. Thực tế cho thấy ở tầm vĩ mô, cho đến nay chưa có một văn bản quy phạm pháp luật đề cập cụ thể công tác phối hợp theo dõi thi hành pháp luật. Các văn bản quy phạm pháp luật có quy định về công tác phối hợp theo dõi thi hành pháp luật hiện nay là Nghị định số 59/2012/NĐ-CP và các văn bản có quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành mới chỉ quy định ở mức khái quát chung nhất về công tác theo dõi thi hành pháp luật của Chính phủ và các Bộ, ngành, UBND các cấp. Các quy định về phối hợp theo dõi thi hành pháp luật tại các văn bản nêu trên chỉ mang tính nguyên tắc, không cụ thể và thực sự là rất khó để các cơ quan liên quan phối hợp trong công tác theo dõi thi hành pháp luật. Bên cạnh đó, một số hoạt động đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các ngành các cấp như hoạt động xây dựng Kế hoạch, xây dựng Báo cáo theo dõi thi hành pháp luật thì hoàn toàn không có quy định nào về thực hiện phối hợp liên ngành để bảo đảm chất lượng, tiến độ của hoạt động.
Xét về tổng thể, đến nay vẫn chưa có một cơ chế hợp lý, đầy đủ, toàn diện để Chính phủ ở tầm vĩ mô, hệ thống và trong phạm vi toàn quốc, đánh giá tình hình phối hợp theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước, của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp và công dân nhằm khắc phục, xử lý những hạn chế, vướng mắc được phát hiện trong thực tiễn theo dõi thi hành pháp luật, bảo đảm cho pháp luật được thi hành một cách đầy đủ, nghiêm minh, thống nhất, góp phần nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Nguyên nhân của thực trạng nêu trên là do công tác theo dõi thi hành pháp luật mới được Bộ Tư pháp và các Bộ, ngành, địa phương thực hiện trong những năm gần đây nên việc triển khai thực hiện cơ chế phối hợp liên ngành còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện. Trong đó, nguyên nhân chủ yếu là do chưa có quy định cụ thể về cách thức, phương pháp, nội dung phối hợp liên ngành giữa Bộ Tư pháp với các Bộ, ngành, UBND các cấp, vấn đề phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật với các cơ quan liên quan như Tòa án, Viện Kiểm sát, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam... Ngoài ra, các quy định về điều kiện bảo đảm về nguồn lực cho việc phối hợp liên ngành được đồng bộ, chặt chẽ, thường xuyên cũng chưa được quy định cụ thể, rõ ràng để triển khai thực hiện.
3. Phương hướng, giải pháp hoàn thiện cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật
3.1. Phương hướng
Việc hoàn thiện cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật cần phải được đặt trong tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và bối cảnh Đảng ta chuyển hướng chỉ đạo chiến lược trong xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật. Vì vậy, phương hướng đặt ra là cần có giải pháp đột phá về tổ chức, hoạt động của công tác theo dõi thi hành pháp luật; tạo sự chuyển biến mạnh mẽ, nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò của công tác theo dõi thi hành pháp luật; tạo các điều kiện cơ bản và đầy đủ cho việc tiếp tục xây dựng, củng cố, kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực cho đội ngũ những người làm công tác theo dõi thi hành pháp luật ở các Bộ, ngành, địa phương.
Trên cơ sở rà soát, đánh giá toàn diện các quy định của pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật (Nghị định số 59/2012/NĐ-CP và các văn bản pháp luật liên quan), cần tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế pháp luật trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật nhằm xác định rõ ràng, cụ thể phạm vi, đối tượng, nội dung, phương thức theo dõi cũng như trách nhiệm cụ thể của các Bộ, ngành, địa phương, các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác trong công tác theo dõi thi hành pháp luật; xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành của các cơ quan ngoài hệ thống hành pháp để Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và của UBND các cấp thực hiện tốt công việc tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật.
3.2. Giải pháp
3.2.1. Giải pháp lâu dài
Thứ nhất, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng nhằm nâng cao nhận thức của cấp ủy, chính quyền các cấp, các ngành về vị trí, vai trò của công tác theo dõi thi hành pháp luật
Thực tiễn triển khai thi hành cho thấy còn nhiều lãnh đạo các ngành, các cấp chưa nhận thức đúng, đầy đủ về vị trí, vai trò, ý nghĩa của công tác theo dõi thi hành pháp luật, do đó chưa quan tâm đến việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ này. Trong nhiều trường hợp, việc triển khai thực hiện chỉ là mang tính hình thức, đối phó với kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên mà chưa thực sự hướng tới mục đích của công tác theo dõi là phát hiện các vướng mắc, bất cập trong thi hành pháp luật để kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Vì vậy, cần tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác theo dõi thi hành pháp luật nhằm nâng cao nhận thức của các cấp ủy Đảng, chính quyền về vị trí, vai trò của công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, từ đó tạo chuyển biến căn bản trong nhận thức và hành động của đội ngũ lãnh đạo cấp ủy, chính quyền, đội ngũ cán bộ, công chức trong quá trình tổ chức thực thi các quy định của pháp luật, thực hiện nhiệm vụ công vụ được giao.
Thứ hai, nghiên cứu xây dựng và ban hành Luật Tổ chức thi hành pháp luật hoặc Luật Theo dõi thi hành pháp luật
Từ cơ sở lý luận và thực tiễn như đã phân tích ở trên, chúng tôi cho rằng, việc theo dõi thi hành pháp luật được xác định là công việc của cả hệ thống chính trị từ cơ quan nhà nước cho đến các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp và mọi công dân. Về lâu dài, xuất phát từ phạm vi chủ thể theo dõi rộng lớn như vậy nên không thể điều chỉnh lĩnh vực này bằng hiệu lực của một nghị định, là văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành mà nó cần phải được luật hóa bằng một văn bản do Quốc hội ban hành. Chỉ có một đạo luật do Quốc hội ban hành mới thể hiện được tính chính danh của hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, đồng thời là cơ sở để thực hiện công tác phối hợp theo dõi thi hành pháp luật giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước (cơ quan hành pháp với cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp), giữa cơ quan trong bộ máy với các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp.
Do đó, cần đẩy mạnh công tác nghiên cứu xây dựng, ban hành Luật Tổ chức thi hành pháp luật hoặc Luật Theo dõi thi hành pháp luật để xác định rõ phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng và các phương thức, nội dung, trình tự, thủ tục theo dõi thi hành pháp luật; quy định toàn diện địa vị pháp lý của từng chủ thể là các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và mọi công dân trong việc tổ chức thi hành và theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Dự thảo Luật cần quy định rõ về trách nhiệm phối hợp theo dõi thi hành pháp luật các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị, các ngành, các cấp trong bộ máy nhà nước để có cơ sở pháp lý vững chắc, thực hiện có hiệu quả công tác phối hợp trong theo dõi thi hành pháp luật ở Việt Nam, đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
3.2.2. Giải pháp trước mắt
Thứ nhất, nghiên cứu, xây dựng Nghị định thay thế Nghị định số 59/2012/NĐ-CP
Trong thời gian tới, Bộ Tư pháp cần đẩy mạnh việc nghiên cứu, xây dựng và trình Chính phủ ban hành Nghị định thay thế Nghị định số 59/2012/NĐ-CP để quy định đầy đủ, toàn diện các nội dung liên quan đến việc theo dõi thi hành pháp luật trên tinh thần thể chế hóa quy định tại Điều 99 của Hiến pháp 2013. Theo đó, Nghị định cần xác định rõ các chủ thể, đối tượng, phạm vi và hình thức theo dõi cũng như trình tự, các bước để tiến hành theo dõi thi hành pháp luật. Bên cạnh đó, cần đổi mới công tác theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật theo hướng xây dựng, hoàn thiện các tiêu chí theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật một cách khách quan, khoa học; quy định rõ hơn địa vị pháp lý của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật; thẩm quyền xử lý cũng như chế tài trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật; cơ chế phối hợp với Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, cũng như cơ chế tham gia thực chất của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức khác trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật…
Thứ hai, đẩy mạnh hoạt động xây dựng, hoàn thiện các quy định liên quan đến cơ chế phối hợp trong công tác theo dõi thi hành pháp luật giữa các cơ quan, tổ chức
Các ngành, các cấp cần chủ động xây dựng Quy chế phối hợp trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật của cơ quan, đơn vị mình. Theo chúng tôi, cần xây dựng cơ chế phối hợp bên trong và cơ chế phối hợp bên ngoài. Cụ thể là:
- Xây dựng và hoàn thiện các quy định về việc phối hợp giữa các đơn vị có chức năng tham mưu, giúp Bộ, ngành và địa phương tổ chức thực hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật. Ví dụ như quy định về mối quan hệ giữa Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật với các đơn vị có chức năng quản lý nhà nước thuộc Bộ Tư pháp; giữa Sở Tư pháp với các sở, ngành chuyên môn trong công tác theo dõi thi hành pháp luật (cơ chế phối hợp bên trong).
- Xây dựng, hoàn thiện quy định về phối hợp theo dõi thi hành pháp luật giữa Bộ, ngành, địa phương với cơ quan giám sát, cơ quan tiến hành tố tụng, các cơ quan khác trong việc cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật. Ví dụ như quy định về mối quan hệ phối hợp giữa Bộ Tư pháp với Tòa án nhân dân tối cao trong việc cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật; mối quan hệ phối hợp giữa UBND với Mặt trận Tổ quốc cùng cấp trong việc tham gia các hoạt động theo dõi thi hành pháp luật hay quy định về mối quan hệ giữa UBND và Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp trong việc cung cấp thông tin về tình hình vi phạm pháp luật (cơ chế phối hợp bên ngoài).
Về hình thức ban hành văn bản ban hành, có thể là xây dựng dưới hình thức Quy chế phối hợp theo dõi thi hành pháp luật. Nội dung Quy chế phối hợp cần tập trung điều chỉnh những hoạt động liên quan đến việc thực thi trách nhiệm quản lý nhà nước về theo dõi thi hành pháp luật như: Hoạt động xây dựng Kế hoạch theo dõi thi hành pháp luật; trao đổi, thông báo tình hình trong lĩnh vực theo dõi thi hành pháp luật (cung cấp thông tin, trao đổi văn bản, tài liệu, thống kê, báo cáo); phối hợp tuyên truyền, phổ biến pháp luật; phối hợp kiểm tra tình hình thi hành pháp luật; phối hợp xử lý các vụ việc vi phạm pháp luật; phối hợp trong công tác tham mưu cho cấp có thẩm quyền ban hành các văn bản chỉ đạo, đôn đốc, hướng dẫn thực hiện về công tác theo dõi thi hành pháp luật; phối hợp xây dựng Báo cáo theo dõi thi hành pháp luật.
Tuy nhiên, tùy theo việc xác định nhóm quan hệ phối hợp bên trong hay phối hợp bên ngoài mà nội dung điều chỉnh của Quy chế có thể khác nhau, phù hợp với đặc thù của cơ quan, đơn vị phối hợp.
Thứ ba, tiếp tục kiện toàn và đổi mới về tổ chức, bộ máy, biên chế làm công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật
Trước yêu cầu của thực tiễn, mục tiêu đổi mới về tổ chức bộ máy, biên chế làm công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo hướng chuyên nghiệp, hiện đại, đáp ứng được yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế. Trong thời gian trước mắt, cần tiếp tục kiện toàn tổ chức pháp chế các Bộ, ngành; bố trí biên chế pháp chế chuyên trách tại các Sở, ngành chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương theo đúng tinh thần Quyết định số 242/QĐ-TTg ngày 26/02/2018 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Đề án Đổi mới, nâng cao hiệu quả công tác tổ chức thi hành pháp luật giai đoạn 2018 - 2022”. Đồng thời, cần tiếp tục nghiên cứu việc thành lập tổ chức bộ máy chuyên trách làm nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật từ trung ương đến địa phương, cũng như bố trí biên chế, kinh phí hoạt động cho lực lượng này.
Thứ tư, tăng cường năng lực đội ngũ làm công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật
Việc tăng cường, nâng cao năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ làm công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật phải gắn liền với việc bồi dưỡng, nâng cao phẩm chất đạo đức cho đội ngũ này. Mục tiêu chung là xây dựng được đội ngũ cán bộ làm công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật có năng lực chuyên môn và phẩm chất chính trị, nghề nghiệp. Để thực hiện được mục tiêu này thì vấn đề then chốt là Chính phủ, trước tiên là Bộ Tư pháp và các Bộ, ngành, địa phương cần phải xây dựng quy hoạch, kế hoạch đào tạo, xây dựng chương trình khung đào tạo, bồi dưỡng ngắn hạn và dài hạn, nâng cao trình độ chuyên môn cho lực lượng cán bộ làm công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật tại các Bộ, ngành, địa phương. Bên cạnh việc tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng, Nhà nước cần có những chính sách thỏa đáng về cơ chế, chế độ ưu tiên, thu hút đối với những người làm công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, đồng thời, cần có sự đầu tư đầy đủ, toàn diện về cơ sở vật chất, trang thiết bị hiện đại, tạo ra môi trường thuận lợi trong việc tổ chức triển khai hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật./.
1.1. Quan niệm về theo dõi thi hành pháp luật và cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật
1.1.1. Theo dõi thi hành pháp luật
Hiện nay, có nhiều nhà khoa học pháp lý đã đề cập tới khái niệm thi hành pháp luật, ví dụ như: TS. Lê Thành Long (Bộ Tư pháp) cho rằng thi hành pháp luật được hiểu là mọi hoạt động nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống, biến quy định pháp luật trở thành hành vi của các chủ thể[1]. Theo GS. Trần Ngọc Đường (nguyên Phó chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội), thi hành pháp luật chính không chỉ là một hình thức thực hiện pháp luật mà còn bao gồm các hình thức thực hiện khác như tuân thủ pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật (thi hành pháp luật chính là thực hiện pháp luật)[2]. TS. Nguyễn Văn Cương (Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp) quan niệm thi hành pháp luật bao gồm 06 hoạt động cơ bản là: (i) Ban hành văn bản hướng dẫn thi hành văn bản của cấp trên; (ii) Xây dựng, ban hành hoặc thực hiện các chương trình, kế hoạch đã ban hành; (iii) Tổ chức bộ máy và các điều kiện bảo đảm cho thi hành pháp luật; (iv) Tổ chức hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật; (v) Tiến hành công tác cấp phép, đăng ký, cấp chứng chỉ hành nghề, giấy chứng nhận; (vi) Tiến hành các hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo[3].
Qua tìm hiểu định nghĩa trong điển Tiếng Việt, khái niệm “thi hành” được Từ điển Tiếng Việt năm 2013 của Nhà xuất bản Hồng Đức định nghĩa là “làm cho điều đã được chính thức quyết định có hiệu lực”. Từ định nghĩa này, có thể hiểu một cách chung nhất thi hành pháp luật chính là việc làm cho pháp luật trở nên có hiệu lực thi hành trong thực tiễn đời sống. Nói một cách khác, mọi hoạt động nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống, biến quy định của pháp luật trở thành hành vi của các chủ thể chính là việc thi hành pháp luật. Khái niệm “theo dõi” được Từ điển Tiếng Việt năm 2013 của Nhà xuất bản Văn hóa thông tin định nghĩa là “chú ý theo sát từng hoạt động, từng diễn biến để biết rất rõ hoặc có sự ứng phó, xử lý kịp thời”.
Trên cơ sở nội hàm của khái niệm về “thi hành pháp luật” và “theo dõi” đã nêu ở trên, theo dõi thi hành pháp luật sẽ bao gồm các hoạt động nhằm theo sát, nắm bắt được toàn bộ quá trình triển khai, tổ chức thực hiện đưa pháp luật vào thực thi trong đời sống xã hội để xử lý, khắc phục kịp thời các vấn đề bất cập, hạn chế phát sinh. Cụ thể, việc theo dõi thi hành pháp luật sẽ bao gồm việc theo dõi quá trình tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát việc thi hành Hiến pháp và pháp luật; theo dõi quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân; theo dõi tình hình ban hành văn bản pháp luật, kế hoạch để thực hiện; theo dõi tình hình phổ biến, giáo dục pháp luật. Chủ thể theo dõi thi hành pháp luật có thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức chính trị -xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, doanh nghiệp và người dân, sẽ xem xét, đánh giá quá trình thực thi pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền như thế nào, đồng thời kiến nghị các biện pháp, giải pháp nhằm tháo gỡ các vướng mắc, khó khăn, bất cập trong quá trình thực thi pháp luật nhằm góp phần xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật cũng như nâng cao hiệu quả việc thi hành pháp luật.
Xuất phát từ phân tích trên, có thể hiểu khái niệm theo dõi thi hành pháp luật như sau: Theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với quá trình tổ chức thi hành, đưa pháp luật vào thực hiện trong đời sống xã hội của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Qua đó, kịp thời chấn chỉnh hoặc áp dụng các biện pháp phù hợp để nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đảm bảo trật tự kỷ cương luật pháp và phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong quản lý nhà nước và xã hội.
1.1.2. Cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật
Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học, Nhà xuất bản Khoa học xã hội thì cơ chế là “cách thức, theo đó một quá trình được thực hiện”. Như vậy, theo định nghĩa trên thì cơ chế là muốn đạt kết quả của một quá trình, một công việc nào đó, người ta lập ra một hình thức tổ chức phù hợp, định ra phương thức thực hiện quá trình, công việc đó. Theo nghĩa đơn giản, “phối hợp” có nghĩa là tổ chức hoạt động cho hai hoặc nhiều cơ quan, tổ chức. Xét từ khía cạnh quản lý nhà nước, phối hợp là một phương thức, một hình thức, một quy trình kết hợp hoạt động của các cơ quan, tổ chức lại với nhau để bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức này thực hiện được đầy đủ, hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, nhằm đạt được các lợi ích chung. Phối hợp tồn tại trong suốt quá trình quản lý, từ hoạch định chính sách, xây dựng thể chế, đến việc tổ chức thực thi cơ chế, chính sách, pháp luật, ở đâu có quản lý thì ở đó có nhu cầu phối hợp. Mục tiêu cuối cùng của phối hợp là tạo ra sự thống nhất, đồng thuận, bảo đảm chất lượng và hiệu quả trong quản lý. Nói khác đi, phối hợp là phương thức thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong quản lý nhà nước. Có thể nói rằng “cơ chế phối hợp liên ngành” chính là phương thức tổ chức hoạt động của nhiều ngành có liên quan lại với nhau để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao nhằm thực hiện mục tiêu chung.
Trong lĩnh vực theo dõi thi hành pháp luật, chủ thể có thẩm quyền theo dõi việc thi hành pháp luật rất đa dạng, có thể là bất kỳ một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào. Chủ thể có thể là cơ quan nhà nước khi được quy định trong chức năng, nhiệm vụ của mình, có thể là các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp hoặc công dân. Đương nhiên, để hoạt động theo dõi thi hành pháp luật đạt được hiệu quả, hướng tới mục tiêu chung là góp phần cho pháp luật được thực thi một cách nghiêm chỉnh thì cần phải có một cơ chế phối hợp đồng bộ, cụ thể giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật.
Như vậy, cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật được hiểu là các phương thức tổ chức hoạt động giữa các cơ quan nhà nước với nhau hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp và mọi công dân trong việc xem xét, đánh giá quá trình tổ chức thi hành, đưa pháp luật vào thực hiện trong đời sống xã hội của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
1.2. Vai trò của cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật
Theo dõi thi hành pháp luật là một lĩnh vực pháp luật có phạm vi điều chỉnh rất rộng và phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Để công tác theo dõi thi hành pháp luật đạt được hiệu quả cao thì điều kiện tiên quyết là phải xây dựng được cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật giữa các cơ quan, tổ chức, các ngành, các cấp với nhau. Bên cạnh đó, cần phải chuẩn bị các điều kiện để bảo đảm cho cơ chế phối hợp liên ngành được vận hành đồng bộ, kịp thời. Thực tiễn cho thấy, việc phối hợp liên ngành trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật có phạm vi rất rộng, từ công tác phối hợp giữa các cơ quan công quyền với nhau trong bộ máy nhà nước cho đến sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội (như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh...). Ngoài ra, còn có cơ chế phối hợp huy động mọi tổ chức, cá nhân, công dân tham gia vào công tác phối hợp theo dõi thi hành pháp luật.
Trong bối cảnh Đảng và Nhà nước ta đang đẩy mạnh công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân với mục tiêu đề cao giá trị của pháp luật “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật”, cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật giữ vai trò quan trọng trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền vì việc thực hiện tốt cơ chế này sẽ tạo cơ sở cho việc thi hành Hiến pháp cũng như các văn bản quy phạm pháp luật trong thực tế cuộc sống cũng như nâng cao ý thức pháp luật, đề cao ý nghĩa thượng tôn pháp luật, đề cao kỷ cương phép nước, qua đó góp phần phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm các quyền công dân.
Cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật phát huy được các nguồn lực để tập trung và xử lý có hiệu quả những vấn đề khó khăn, phức tạp trong việc thi hành pháp luật mà đối với một người, một cơ quan, tổ chức không thể giải quyết được. Theo đó, vai trò của cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật được thể hiện cụ thể ở một số nội dung sau:
- Tập trung nguồn lực bảo đảm thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ trọng tâm về theo dõi thi hành pháp luật theo chương trình công tác đã đề ra;
- Đề cao trách nhiệm của các ngành, các cấp; xác định rõ nhiệm vụ, công việc phải thực hiện của cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp trong công tác theo dõi thi hành pháp luật;
- Tạo sự gắn kết, liên thông giữa công tác theo dõi thi hành pháp luật với các công tác khác thuộc phạm vi quản lý của cơ quan, đơn vị.
2. Thực trạng pháp luật về cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật
2.1. Quy định của pháp luật về trách nhiệm thực hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật
2.1.1. Trách nhiệm của Bộ Tư pháp
Trách nhiệm theo dõi thi hành pháp luật của Bộ Tư pháp được quy định tập trung trong Nghị định số 96/2017/NĐ-CP ngày 16/08/2017 của Chính phủ quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ Tư pháp và Điều 15, 16 của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/07/2012 của Chính phủ quy định về theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Bộ Tư pháp có trách nhiệm giúp Chính phủ quản lý nhà nước về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Bộ Tư pháp thực hiện trách nhiệm theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước và trong lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ. Cụ thể là:
- Xây dựng, ban hành và trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật về theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Chủ trì, phối hợp với Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan, tổ chức có liên quan theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước và trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý liên ngành, có nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thi hành;
- Xây dựng báo cáo Thủ tướng Chính phủ về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước.
Cơ quan có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật là Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật thực hiện cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật đối với các công việc sau:
- Hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh, các đơn vị xây dựng pháp luật thuộc Bộ trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính; chủ trì, phối hợp với các đơn vị thuộc các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan, tổ chức có liên quan theo dõi chung tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước và trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý liên ngành, có nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thi hành;
- Kiến nghị và thực hiện kiểm tra liên ngành, kiểm tra của Bộ về tình hình thi hành pháp luật trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý liên ngành, có nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thi hành theo quy định của pháp luật và phân cấp của Bộ;
- Đề xuất việc giao đơn vị chuyên môn thuộc Bộ cho ý kiến về việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật theo phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; theo dõi, đôn đốc, tổng hợp ý kiến về việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp nội dung cho ý kiến có liên quan đến nhiều đơn vị thuộc Bộ;
- Xây dựng báo cáo định kỳ hoặc đột xuất về công tác theo dõi chung thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước trình Bộ trưởng báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ theo quy định.
2.1.2. Trách nhiệm của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ
Bộ, cơ quan ngang Bộ theo dõi thi hành pháp luật trong ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Cơ quan thuộc Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực được phân công. Theo Khoản 2 Điều 5 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, Bộ, cơ quan ngang Bộ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Cơ quan thuộc Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực được phân công. Cụ thể là:
- Chỉ đạo, hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan, đơn vị trực thuộc trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Ban hành và tổ chức thực hiện Kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ;
- Xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Bảo đảm các điều kiện cho việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Hằng năm báo cáo Bộ Tư pháp về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật trước ngày 15 tháng 10.
Ngoài ra, theo quy định tại khoản 2 Điều 16 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm xây dựng, ban hành Chỉ tiêu thống kê ngành làm cơ sở xem xét, đánh giá tình hình thi hành pháp luật.
Tổ chức pháp chế ở Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì, phối hợp với các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tham mưu, giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tham mưu, giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực được phân công. Khoản 2 Điều 5 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP đã quy định trách nhiệm tham mưu thực hiện cho Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ là Tổ chức pháp chế ở Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tham mưu, giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tham mưu, giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực được phân công.
Bên cạnh đó, Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế cũng quy định về trách nhiệm tham mưu thực hiện của tổ chức pháp chế ở Tổng cục và tương đương, Cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ. Khoản 5 Điều 5 quy định như sau:
- Chủ trì, phối hợp với các đơn vị liên quan tham mưu, giúp Tổng cục trưởng, Cục trưởng thực hiện công tác kiểm tra, theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước chuyên sâu theo quy định của pháp luật;
- Chủ trì, phối hợp với các đơn vị liên quan đôn đốc, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện pháp luật;
- Chủ trì xây dựng báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật và kiểm tra việc thực hiện pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước chuyên sâu trình Tổng cục trưởng, Cục trưởng gửi Vụ Pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ tổng hợp, báo cáo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
2.1.3. Trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (nay là Luật Tổ chức chính quyền địa phương) đều quy định UBND các cấp có trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ về tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật. Đối với công tác theo dõi thi hành pháp luật, trách nhiệm theo dõi thi hành pháp luật được quy định tập trung tại Điều 17 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, theo đó UBND các cấp theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi quản lý ở địa phương. Cụ thể là:
- Chỉ đạo, hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, UBND cấp dưới trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật tại địa phương;
- Ban hành và tổ chức thực hiện Kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật của UBND;
- Xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Bảo đảm các điều kiện cho việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Hằng năm, UBND cấp tỉnh báo cáo Bộ Tư pháp về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật trước ngày 15 tháng 10;
UBND cấp huyện, cấp xã thực hiện việc báo cáo về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo yêu cầu của UBND cấp trên trực tiếp.
Trách nhiệm tham mưu thực hiện theo dõi tình hình thi hành pháp luật cho UBND các cấp quy định tại khoản 3 Điều 5 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, cụ thể là:
- Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, công chức Tư pháp - Hộ tịch cấp xã chủ trì, phối hợp với cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, công chức chuyên môn thuộc UBND cấp xã theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi quản lý ở địa phương;
- Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, công chức chuyên môn thuộc UBND cấp xã tham mưu, giúp UBND cùng cấp theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực được phân công. Tổ chức pháp chế ở cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh tham mưu, giúp người đứng đầu cơ quan chuyên môn theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
Bên cạnh đó, Thông tư liên tịch số 23/TTLT-BTP-BNV ngày 22/12/2014 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Phòng Tư pháp thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quy định Sở Tư pháp là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về công tác theo dõi thi hành pháp luật.
Theo quy định tại khoản 5 Điều 2 Thông tư nêu trên, Sở Tư pháp có nhiệm vụ:
- Xây dựng, trình UBND cấp tỉnh ban hành và tổ chức thực hiện kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật trên địa bàn;
- Hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật tại địa phương; đề xuất với UBND cấp tỉnh về việc xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Tổng hợp, xây dựng báo cáo tình hình thi hành pháp luật ở địa phương và kiến nghị các biện pháp giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong thi hành pháp luật với UBND cấp tỉnh và Bộ Tư pháp;
- Theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong các lĩnh vực tư pháp thuộc phạm vi quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh.
Về vai trò tham mưu trong công tác thực hiện theo dõi tình hình thi hành pháp luật của Phòng Tư pháp, tại khoản 6 Điều 5 Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV quy định Phòng Tư pháp có nhiệm vụ:
-Xây dựng và trình UBND cấp huyện ban hành và tổ chức thực hiện Kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật trên địa bàn;
- Hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện và công chức chuyên môn thuộc UBND cấp xã trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật tại địa phương;
-Tổng hợp, đề xuất với UBND cấp huyện về việc xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật;
- Theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực tư pháp thuộc phạm vi quản lý nhà nước của UBND cấp huyện.
2.2. Thực trạng quy định của pháp luật về cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật
Để thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ được giao trong công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật như đã nêu ở trên, Nghị định số 59/2012/NĐ-CP và Thông tư số 14/2014/TT-BTP quy định chi tiết thi hành Nghị định số 59/2012/NĐ-CP và các văn bản có liên quan đã có những quy định về cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật.
2.2.1. Quy định về phối hợp trong hoạt động cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật
Theo quy định tại Điều 18 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp có trách nhiệm phối hợp với Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, các tổ chức khác có liên quan trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Cụ thể hóa quy định tại Điều 18 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, Điều 11 Thông tư số 14/2014/TT-BTP quy định trên cơ sở yêu cầu cụ thể của từng hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp đề nghị các cơ quan, tổ chức phối hợp thực hiện theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo các nội dung sau:
- Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân thông qua hoạt động công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, xét xử;
- Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên cung cấp thông tin, kiến nghị của nhân dân thông qua hoạt động giám sát tình hình thi hành pháp luật; Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phối hợp với Bộ Tư pháp đề xuất lĩnh vực trọng tâm theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong nghị quyết của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán Ngân sách nhà nước hằng năm;
- Hội luật gia Việt Nam, Liên đoàn luật sư Việt Nam và các Đoàn luật sư cung cấp ý kiến, kiến nghị của các luật gia, luật sư về các vấn đề pháp lý liên quan đến tình hình thi hành pháp luật;
- Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các hội nghề nghiệp cung cấp ý kiến, kiến nghị của các doanh nghiệp, các hội viên về tính kịp thời, đầy đủ trong thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; tính chính xác, thống nhất trong hướng dẫn, áp dụng pháp luật và trong áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của văn bản pháp luật và các vấn đề có liên quan khác; phối hợp với Bộ Tư pháp đề xuất lĩnh vực trọng tâm theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong nghị quyết của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán Ngân sách nhà nước hằng năm;
- Các cơ quan thông tin đại chúng cung cấp ý kiến phản ánh của dư luận xã hội về tình hình thi hành pháp luật.
Từ các quy định nêu trên cho thấy, mặc dù cơ chế phối hợp đã được quy định nhưng còn chung chung mang tính nguyên tắc mà chưa có quy định về cách thức tổ chức công tác phối hợp cũng như các điều kiện bảo đảm cho công tác phối hợp nên quá trình thực hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật còn thiếu sự tham gia, phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức có liên quan, giữa Trung ương và địa phương, giữa các cơ quan thực hiện chức năng quản lý theo ngành, lĩnh vực với các cơ quan có thẩm quyền chung; giữa các cơ quan trong hệ thống cơ quan hành chính với Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, Hội đồng nhân dân các cấp, các tổ chức đoàn thể, các cơ quan thông tin đại chúng.
Báo cáo kết quả theo dõi thi hành pháp luật của Bộ Tư pháp hàng năm báo cáo Thủ tướng Chính phủ đã nhìn nhận mối quan hệ phối hợp giữa các bộ, ngành và địa phương chưa thực sự hiệu quả trong việc thực hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật. Nguyên nhân chủ yếu là thể chế theo dõi thi hành pháp luật chỉ ở tầm Nghị định, không đủ cơ sở pháp lý để các cơ quan ngoài hệ thống hành pháp nghiêm chỉnh thực hiện. Ví dụ như hoạt động cung cấp thông tin về tình hình vi phạm pháp luật từ phía Tòa án chẳng hạn, trường hợp Sở Tư pháp đề nghị Tòa án cung cấp thông tin thì có nơi phối hợp tốt, có nơi không phối hợp do phụ thuộc vào mối quan hệ cá nhân mà không phải là trách nhiệm phải thực hiện do Luật quy định.
2.2.2. Quy định về phối hợp tham gia theo dõi thi hành pháp luật
Điều 6 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP quy định Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp có trách nhiệm tạo điều kiện và khuyến khích sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Căn cứ điều kiện cụ thể và yêu cầu của công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp huy động Hội luật gia Việt Nam, Liên đoàn luật sư Việt Nam và các Đoàn luật sư, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các hội xã hội, nghề nghiệp, tổ chức nghiên cứu, đào tạo, chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện tham gia hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo cơ chế cộng tác viên.
Cụ thể hóa quy định Điều 6 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, khoản 1 Điều 12 Thông tư số 14/2014/TT-BTP quy định tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và các tổ chức xã hội khác tham gia hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật thông qua các hình thức:
- Gửi văn bản hoặc thông qua chuyên mục tình hình thi hành pháp luật trên Cổng hoặc Trang thông tin điện tử phản ánh ý kiến của mình, của các thành viên về tình hình thi hành pháp luật, kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến các cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
- Cử đại diện tham gia các hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo đề nghị của cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
- Cộng tác viên theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
Trên thực tế, kết quả sự huy động sự tham gia của nhân dân, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội trong công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật chưa thực sự sâu rộng, chưa phát huy được đầy đủ sự tham gia và phản biện từ chính cộng đồng xã hội trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật. Mặc dù, Nghị định số 59/2012/NĐ-CP có quy định về cơ chế cộng tác viên theo dõi thi hành pháp luật, tuy nhiên lại không có quy định cụ thể về tiêu chuẩn để được làm cộng tác viên, trách nhiệm, định mức về thù lao, công tác phí cho cộng tác viên và việc cấp thẻ cộng tác viên nên khó khăn triển khai thực hiện trên thực tế.
2.2.3. Phối hợp trong kiểm tra tình hình thi hành pháp luật
Nghị định số 59/2012/NĐ-CP chỉ mới quy định mang tính nguyên tắc về hoạt động kiểm tra tình hình thi hành pháp luật, Điều 8 Thông tư số 14/2014/TT-BTP đã bước đầu cụ thể hóa về cơ chế phối hợp trong thực hiện hoạt động này. Theo đó, Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thành lập đoàn kiểm tra liên ngành về tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý liên ngành, có nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thi hành. Cơ quan tư pháp đề nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cùng cấp thành lập đoàn kiểm tra về tình hình thi hành pháp luật trong các lĩnh vực liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của nhiều đơn vị có nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thi hành.
Nhìn chung, trong hoạt động phối hợp kiểm tra tình hình thi hành pháp luật, các cơ quan, tổ chức cũng rất khó khăn trong công tác phối hợp do Nghị định 59/2012/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa quy định cụ thể về quy trình, biểu mẫu kiểm tra, điều tra, khảo sát về tình hình thi hành pháp luật cũng như là nội dung, biện pháp phối hợp nên mỗi nơi có cách làm và vận dụng khác nhau.
2.2.4. Phối hợp xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật
Điều 14 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP quy định, căn cứ kết quả thu thập thông tin, kết quả kiểm tra, điều tra, khảo sát tình hình thi hành pháp luật, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh có trách nhiệm xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo đề nghị của Bộ Tư pháp hoặc của Bộ, cơ quan ngang Bộ trong phạm vi ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ. UBND cấp dưới có trách nhiệm xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo yêu cầu của UBND cấp trên trực tiếp.
Hoạt động xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật được đánh giá là khâu yếu nhất trong công tác theo dõi thi hành pháp luật hiện nay. Nguyên nhân chủ yếu là Nghị định số 59/2012/NĐ-CP và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành không có quy định cụ thể về hình thức xử lý; thẩm quyền xử lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp cũng như quy định về trách nhiệm phối hợp giải quyết các kiến nghị, cơ chế tiếp nhận, phản hồi các kiến nghị về tình hình thi hành pháp luật.
2.3. Một số nhận xét, đánh giá
Công cuộc đổi mới toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội đòi hỏi chúng ta phải giải quyết nhiều vấn đề khác nhau, trong đó hoàn thiện cơ chế theo dõi thi hành pháp luật là một trong những vấn đề cơ bản, cấp thiết đang được đặt ra trong bối cảnh Đảng và Nhà nước ta đang đẩy mạnh công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Pháp luật về công tác phối hợp theo dõi thi hành pháp luật đang trong quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện đã bước đầu phát huy tác dụng góp phần đảm bảo việc thi hành nghiêm chỉnh quy định của pháp luật trong đời sống xã hội. Tuy nhiên, cơ chế phối hợp theo dõi thi hành pháp luật vẫn còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn đặt ra.
Có thể nói rằng, hiện nay pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật thiếu vắng những quy định cụ thể về phối hợp trong nội bộ các cơ quan hành chính nhà nước cũng như việc phối hợp theo dõi thi hành pháp luật giữa cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp và công dân. Thực tế cho thấy ở tầm vĩ mô, cho đến nay chưa có một văn bản quy phạm pháp luật đề cập cụ thể công tác phối hợp theo dõi thi hành pháp luật. Các văn bản quy phạm pháp luật có quy định về công tác phối hợp theo dõi thi hành pháp luật hiện nay là Nghị định số 59/2012/NĐ-CP và các văn bản có quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành mới chỉ quy định ở mức khái quát chung nhất về công tác theo dõi thi hành pháp luật của Chính phủ và các Bộ, ngành, UBND các cấp. Các quy định về phối hợp theo dõi thi hành pháp luật tại các văn bản nêu trên chỉ mang tính nguyên tắc, không cụ thể và thực sự là rất khó để các cơ quan liên quan phối hợp trong công tác theo dõi thi hành pháp luật. Bên cạnh đó, một số hoạt động đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các ngành các cấp như hoạt động xây dựng Kế hoạch, xây dựng Báo cáo theo dõi thi hành pháp luật thì hoàn toàn không có quy định nào về thực hiện phối hợp liên ngành để bảo đảm chất lượng, tiến độ của hoạt động.
Xét về tổng thể, đến nay vẫn chưa có một cơ chế hợp lý, đầy đủ, toàn diện để Chính phủ ở tầm vĩ mô, hệ thống và trong phạm vi toàn quốc, đánh giá tình hình phối hợp theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước, của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp và công dân nhằm khắc phục, xử lý những hạn chế, vướng mắc được phát hiện trong thực tiễn theo dõi thi hành pháp luật, bảo đảm cho pháp luật được thi hành một cách đầy đủ, nghiêm minh, thống nhất, góp phần nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Nguyên nhân của thực trạng nêu trên là do công tác theo dõi thi hành pháp luật mới được Bộ Tư pháp và các Bộ, ngành, địa phương thực hiện trong những năm gần đây nên việc triển khai thực hiện cơ chế phối hợp liên ngành còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện. Trong đó, nguyên nhân chủ yếu là do chưa có quy định cụ thể về cách thức, phương pháp, nội dung phối hợp liên ngành giữa Bộ Tư pháp với các Bộ, ngành, UBND các cấp, vấn đề phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật với các cơ quan liên quan như Tòa án, Viện Kiểm sát, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam... Ngoài ra, các quy định về điều kiện bảo đảm về nguồn lực cho việc phối hợp liên ngành được đồng bộ, chặt chẽ, thường xuyên cũng chưa được quy định cụ thể, rõ ràng để triển khai thực hiện.
3. Phương hướng, giải pháp hoàn thiện cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật
3.1. Phương hướng
Việc hoàn thiện cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác theo dõi thi hành pháp luật cần phải được đặt trong tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và bối cảnh Đảng ta chuyển hướng chỉ đạo chiến lược trong xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật. Vì vậy, phương hướng đặt ra là cần có giải pháp đột phá về tổ chức, hoạt động của công tác theo dõi thi hành pháp luật; tạo sự chuyển biến mạnh mẽ, nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò của công tác theo dõi thi hành pháp luật; tạo các điều kiện cơ bản và đầy đủ cho việc tiếp tục xây dựng, củng cố, kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực cho đội ngũ những người làm công tác theo dõi thi hành pháp luật ở các Bộ, ngành, địa phương.
Trên cơ sở rà soát, đánh giá toàn diện các quy định của pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật (Nghị định số 59/2012/NĐ-CP và các văn bản pháp luật liên quan), cần tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế pháp luật trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật nhằm xác định rõ ràng, cụ thể phạm vi, đối tượng, nội dung, phương thức theo dõi cũng như trách nhiệm cụ thể của các Bộ, ngành, địa phương, các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác trong công tác theo dõi thi hành pháp luật; xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành của các cơ quan ngoài hệ thống hành pháp để Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và của UBND các cấp thực hiện tốt công việc tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật.
3.2. Giải pháp
3.2.1. Giải pháp lâu dài
Thứ nhất, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng nhằm nâng cao nhận thức của cấp ủy, chính quyền các cấp, các ngành về vị trí, vai trò của công tác theo dõi thi hành pháp luật
Thực tiễn triển khai thi hành cho thấy còn nhiều lãnh đạo các ngành, các cấp chưa nhận thức đúng, đầy đủ về vị trí, vai trò, ý nghĩa của công tác theo dõi thi hành pháp luật, do đó chưa quan tâm đến việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ này. Trong nhiều trường hợp, việc triển khai thực hiện chỉ là mang tính hình thức, đối phó với kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên mà chưa thực sự hướng tới mục đích của công tác theo dõi là phát hiện các vướng mắc, bất cập trong thi hành pháp luật để kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Vì vậy, cần tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác theo dõi thi hành pháp luật nhằm nâng cao nhận thức của các cấp ủy Đảng, chính quyền về vị trí, vai trò của công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, từ đó tạo chuyển biến căn bản trong nhận thức và hành động của đội ngũ lãnh đạo cấp ủy, chính quyền, đội ngũ cán bộ, công chức trong quá trình tổ chức thực thi các quy định của pháp luật, thực hiện nhiệm vụ công vụ được giao.
Thứ hai, nghiên cứu xây dựng và ban hành Luật Tổ chức thi hành pháp luật hoặc Luật Theo dõi thi hành pháp luật
Từ cơ sở lý luận và thực tiễn như đã phân tích ở trên, chúng tôi cho rằng, việc theo dõi thi hành pháp luật được xác định là công việc của cả hệ thống chính trị từ cơ quan nhà nước cho đến các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp và mọi công dân. Về lâu dài, xuất phát từ phạm vi chủ thể theo dõi rộng lớn như vậy nên không thể điều chỉnh lĩnh vực này bằng hiệu lực của một nghị định, là văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành mà nó cần phải được luật hóa bằng một văn bản do Quốc hội ban hành. Chỉ có một đạo luật do Quốc hội ban hành mới thể hiện được tính chính danh của hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, đồng thời là cơ sở để thực hiện công tác phối hợp theo dõi thi hành pháp luật giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước (cơ quan hành pháp với cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp), giữa cơ quan trong bộ máy với các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp.
Do đó, cần đẩy mạnh công tác nghiên cứu xây dựng, ban hành Luật Tổ chức thi hành pháp luật hoặc Luật Theo dõi thi hành pháp luật để xác định rõ phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng và các phương thức, nội dung, trình tự, thủ tục theo dõi thi hành pháp luật; quy định toàn diện địa vị pháp lý của từng chủ thể là các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và mọi công dân trong việc tổ chức thi hành và theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Dự thảo Luật cần quy định rõ về trách nhiệm phối hợp theo dõi thi hành pháp luật các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị, các ngành, các cấp trong bộ máy nhà nước để có cơ sở pháp lý vững chắc, thực hiện có hiệu quả công tác phối hợp trong theo dõi thi hành pháp luật ở Việt Nam, đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
3.2.2. Giải pháp trước mắt
Thứ nhất, nghiên cứu, xây dựng Nghị định thay thế Nghị định số 59/2012/NĐ-CP
Trong thời gian tới, Bộ Tư pháp cần đẩy mạnh việc nghiên cứu, xây dựng và trình Chính phủ ban hành Nghị định thay thế Nghị định số 59/2012/NĐ-CP để quy định đầy đủ, toàn diện các nội dung liên quan đến việc theo dõi thi hành pháp luật trên tinh thần thể chế hóa quy định tại Điều 99 của Hiến pháp 2013. Theo đó, Nghị định cần xác định rõ các chủ thể, đối tượng, phạm vi và hình thức theo dõi cũng như trình tự, các bước để tiến hành theo dõi thi hành pháp luật. Bên cạnh đó, cần đổi mới công tác theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật theo hướng xây dựng, hoàn thiện các tiêu chí theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật một cách khách quan, khoa học; quy định rõ hơn địa vị pháp lý của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật; thẩm quyền xử lý cũng như chế tài trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật; cơ chế phối hợp với Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, cũng như cơ chế tham gia thực chất của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức khác trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật…
Thứ hai, đẩy mạnh hoạt động xây dựng, hoàn thiện các quy định liên quan đến cơ chế phối hợp trong công tác theo dõi thi hành pháp luật giữa các cơ quan, tổ chức
Các ngành, các cấp cần chủ động xây dựng Quy chế phối hợp trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật của cơ quan, đơn vị mình. Theo chúng tôi, cần xây dựng cơ chế phối hợp bên trong và cơ chế phối hợp bên ngoài. Cụ thể là:
- Xây dựng và hoàn thiện các quy định về việc phối hợp giữa các đơn vị có chức năng tham mưu, giúp Bộ, ngành và địa phương tổ chức thực hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật. Ví dụ như quy định về mối quan hệ giữa Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật với các đơn vị có chức năng quản lý nhà nước thuộc Bộ Tư pháp; giữa Sở Tư pháp với các sở, ngành chuyên môn trong công tác theo dõi thi hành pháp luật (cơ chế phối hợp bên trong).
- Xây dựng, hoàn thiện quy định về phối hợp theo dõi thi hành pháp luật giữa Bộ, ngành, địa phương với cơ quan giám sát, cơ quan tiến hành tố tụng, các cơ quan khác trong việc cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật. Ví dụ như quy định về mối quan hệ phối hợp giữa Bộ Tư pháp với Tòa án nhân dân tối cao trong việc cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật; mối quan hệ phối hợp giữa UBND với Mặt trận Tổ quốc cùng cấp trong việc tham gia các hoạt động theo dõi thi hành pháp luật hay quy định về mối quan hệ giữa UBND và Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp trong việc cung cấp thông tin về tình hình vi phạm pháp luật (cơ chế phối hợp bên ngoài).
Về hình thức ban hành văn bản ban hành, có thể là xây dựng dưới hình thức Quy chế phối hợp theo dõi thi hành pháp luật. Nội dung Quy chế phối hợp cần tập trung điều chỉnh những hoạt động liên quan đến việc thực thi trách nhiệm quản lý nhà nước về theo dõi thi hành pháp luật như: Hoạt động xây dựng Kế hoạch theo dõi thi hành pháp luật; trao đổi, thông báo tình hình trong lĩnh vực theo dõi thi hành pháp luật (cung cấp thông tin, trao đổi văn bản, tài liệu, thống kê, báo cáo); phối hợp tuyên truyền, phổ biến pháp luật; phối hợp kiểm tra tình hình thi hành pháp luật; phối hợp xử lý các vụ việc vi phạm pháp luật; phối hợp trong công tác tham mưu cho cấp có thẩm quyền ban hành các văn bản chỉ đạo, đôn đốc, hướng dẫn thực hiện về công tác theo dõi thi hành pháp luật; phối hợp xây dựng Báo cáo theo dõi thi hành pháp luật.
Tuy nhiên, tùy theo việc xác định nhóm quan hệ phối hợp bên trong hay phối hợp bên ngoài mà nội dung điều chỉnh của Quy chế có thể khác nhau, phù hợp với đặc thù của cơ quan, đơn vị phối hợp.
Thứ ba, tiếp tục kiện toàn và đổi mới về tổ chức, bộ máy, biên chế làm công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật
Trước yêu cầu của thực tiễn, mục tiêu đổi mới về tổ chức bộ máy, biên chế làm công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo hướng chuyên nghiệp, hiện đại, đáp ứng được yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế. Trong thời gian trước mắt, cần tiếp tục kiện toàn tổ chức pháp chế các Bộ, ngành; bố trí biên chế pháp chế chuyên trách tại các Sở, ngành chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương theo đúng tinh thần Quyết định số 242/QĐ-TTg ngày 26/02/2018 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Đề án Đổi mới, nâng cao hiệu quả công tác tổ chức thi hành pháp luật giai đoạn 2018 - 2022”. Đồng thời, cần tiếp tục nghiên cứu việc thành lập tổ chức bộ máy chuyên trách làm nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật từ trung ương đến địa phương, cũng như bố trí biên chế, kinh phí hoạt động cho lực lượng này.
Thứ tư, tăng cường năng lực đội ngũ làm công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật
Việc tăng cường, nâng cao năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ làm công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật phải gắn liền với việc bồi dưỡng, nâng cao phẩm chất đạo đức cho đội ngũ này. Mục tiêu chung là xây dựng được đội ngũ cán bộ làm công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật có năng lực chuyên môn và phẩm chất chính trị, nghề nghiệp. Để thực hiện được mục tiêu này thì vấn đề then chốt là Chính phủ, trước tiên là Bộ Tư pháp và các Bộ, ngành, địa phương cần phải xây dựng quy hoạch, kế hoạch đào tạo, xây dựng chương trình khung đào tạo, bồi dưỡng ngắn hạn và dài hạn, nâng cao trình độ chuyên môn cho lực lượng cán bộ làm công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật tại các Bộ, ngành, địa phương. Bên cạnh việc tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng, Nhà nước cần có những chính sách thỏa đáng về cơ chế, chế độ ưu tiên, thu hút đối với những người làm công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, đồng thời, cần có sự đầu tư đầy đủ, toàn diện về cơ sở vật chất, trang thiết bị hiện đại, tạo ra môi trường thuận lợi trong việc tổ chức triển khai hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật./.
Phạm Ngọc Thắng
Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính
và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp
Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính
và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp
[1] TS. Lê Thành Long (chủ biên), Một số vấn đề pháp lý và thực tiễn về theo dõi thi hành pháp luật (Hà Nội: NXB Tư pháp, 2011) tr. 40.
[2] Tham luận “Một số ý kiến đóng góp về lý luận và thực tiễn xây dựng Đề án tổ chức thi hành pháp luật” tại Hội thảo do Bộ Tư pháp tổ chức năm 2017 của GS.TS Trần Ngọc Đường.
[3] Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Nghiên cứu xây dựng Bộ chỉ số đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước” năm 2015, do TS. Nguyên Văn Cương, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp làm Chủ nhiệm Đề tài.
