Công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp

Abstract: The article evaluates the status of the legal document review work under the responsibility of the Ministry of Justice and proposes some solutions to improve the efficiency of this responsibility.

1. Kết quả đạt được

Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản. Theo đó, văn bản QPPL hợp hiến, hợp pháp là văn bản bảo đảm đủ các điều kiện: Văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý; văn bản được ban hành đúng thẩm quyền; nội dung của văn bản phải phù hợp với quy định của pháp luật; văn bản được ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật. Trên cơ sở đó, Bộ Tư pháp đã tập trung thực hiện chức năng kiểm tra văn bản QPPL theo các nội dung trên và đạt được những kết quả như sau:

Thứ nhất, về số lượng văn bản được kiểm tra, kiến nghị xử lý

Sau Hội nghị tổng kết 10 năm công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, từ năm 2014 đến nay (tháng 6/2017), Bộ Tư pháp tiếp tục chú trọng và sử dụng linh hoạt những phương thức kiểm tra văn bản QPPL. Theo đó, với việc kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, Bộ Tư pháp đã thực hiện đầy đủ các hình thức: Kiểm tra văn bản do các cơ quan ban hành gửi đến, kiểm tra theo địa bàn, kiểm tra theo chuyên đề, kiểm tra theo các nguồn thông tin1. Qua kết quả rà soát, thống kê cho thấy, Bộ Tư pháp đã kiểm tra được một số lượng lớn với hơn 10.000 văn bản, chiếm gần 50% tổng số văn bản được các Bộ, ngành trung ương kiểm tra (23.959 văn bản); phát hiện và kiến nghị xử lý đối với 320 văn bản sai về nội dung, thẩm quyền ban hành và nhiều văn bản sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày2. Bên cạnh đó, Bộ Tư pháp đã chú trọng các giải pháp về bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ, sử dụng có hiệu quả các công cụ phổ biến, giáo dục pháp luật, kiểm tra văn bản QPPL, kiểm soát thủ tục hành chính và theo dõi thi hành pháp luật. Kết quả là, Bộ Tư pháp đã chủ động tự kiểm tra được 66 văn bản QPPL do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành hoặc liên tịch ban hành. Qua kiểm tra, bước đầu không phát hiện văn bản nào có nội dung không phù hợp với pháp luật hiện hành.

Thứ hai, về chất lượng của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Với kết quả kiểm tra, phát hiện số văn bản QPPL có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp hiến, hợp pháp như đã nêu trên, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã kịp thời “tuýt còi” nhiều văn bản thông qua việc ra thông báo/kết luận kiểm tra để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý theo quy định, nhất là các quy định trái với Hiến pháp, pháp luật về bảo đảm quyền con người, quyền công dân, gây tác động tiêu cực trong dư luận xã hội như: Quy định buộc người dân chuyển đổi giấy phép lái xe từ giấy bìa sang vật liệu PET tại Thông tư số 58/2015/TT-BGTVT ngày 20/10/2015 của Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải; quy định về việc thu lệ phí cấp căn cước công dân tại Thông tư số 256/2016/TT-BTC ngày 11/11/2016 của Bộ trưởng Bộ Tài chính...  Ngoài ra, từ công tác kiểm tra, Bộ Tư pháp còn phát hiện và kiến nghị xử lý một số văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có quy định không phù hợp như: Nghị định số 71/2012/NĐ-CP ngày 19/9/2012 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2010/NĐ-CP ngày 02/4/2010 của Chính phủ có một số quy định không hợp lý về xử phạt đối với hành vi không chuyển quyền sở hữu phương tiện giao thông... Nhìn chung, các văn bản này đã được cơ quan/người có thẩm quyền ban hành xử lý theo quy định. Việc kiểm tra, phát hiện chính xác nội dung trái pháp luật và có ý kiến đề nghị xử lý các văn bản trên theo đúng thẩm quyền của Bộ Tư pháp đã được dư luận, báo chí hoan nghênh, qua đó, góp phần nâng cao chất lượng xây dựng và hoàn thiện thể chế ở nước ta hiện nay.

Thứ ba, hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được Bộ Tư pháp thực hiện có trọng tâm, trọng điểm, nhất là lĩnh vực, văn bản có biểu hiện lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm, lĩnh vực pháp luật cần ưu tiên hoàn thiện thể chế

Thực hiện chương trình, kế hoạch công tác của Bộ, ngành, kế hoạch kiểm tra văn bản những năm qua được Bộ trưởng Bộ Tư pháp phê duyệt đã bước đầu xác định được những lĩnh vực trọng tâm gắn với yêu cầu thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; chú trọng các lĩnh vực về bảo vệ quyền con người, quyền công dân, hoàn thiện thể chế thị trường, cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh. Theo đó, năm 2015 tập trung kiểm tra các lĩnh vực chống buôn lậu, gian lận thương mại, làm hàng giả, kinh doanh trái phép; năm 2016 tập trung các lĩnh vực nông nghiệp, phát triển nông thôn, văn hóa, thể thao, du lịch và năm 2017 tập trung kiểm tra lĩnh vực giao thông vận tải, lao động, thương binh và xã hội.

Thứ tư, hoạt động kiểm tra văn bản được đội ngũ công chức kiểm tra thuộc Bộ Tư pháp và cộng tác viên kiểm tra thực hiện cơ bản đúng nguyên tắc, nội dung, trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật

Nhằm tạo sự chuyển biến mạnh mẽ về chất lượng, hiệu quả các lĩnh vực công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, nhất là thực hiện tốt vai trò đầu mối trong tổ chức triển khai đồng bộ, hiệu quả hoạt động kiểm tra văn bản trong cả nước; góp phần tăng cường năng lực hệ thống để kiểm soát chủ động, có chiều sâu về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản QPPL, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 1331/QĐ-BTP ngày 20/6/2016 phê duyệt Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và Quyết định số 2038/QĐ-BTP ngày 05/10/2016 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (thay thế Quyết định số 2929/QĐ-BTP ngày 27/11/2013)3. Nhìn chung, đội ngũ công chức của Cục đều được đào tạo cơ bản về pháp luật, có trình độ từ cử nhân Luật trở lên. Công tác kiểm tra văn bản đã được quan tâm bố trí biên chế để thực hiện nhiệm vụ được giao (trong năm 2016 đã thực hiện đầy đủ 35/35 biên chế, riêng công tác kiểm tra văn bản, ngoài các đồng chí Phó Cục trưởng phụ trách lĩnh vực, Cục đã bố trí 17 biên chế thuộc các Phòng kiểm tra). Đội ngũ cộng tác viên làm công tác kiểm tra văn bản đã được xây dựng với 87 cộng tác viên và đã phát huy hiệu quả nhất định. Quy trình kiểm tra văn bản QPPPL tại Bộ Tư pháp bước đầu đã được quy định.

Kết quả công tác kiểm tra văn bản thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của Bộ Tư pháp đã góp phần quan trọng giúp công tác kiểm tra bản của các Bộ, ngành, địa phương thời gian qua đạt nhiều kết quả tích cực, thể hiện qua nhận thức của nhiều Bộ, ngành, địa phương về bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản dần được nâng lên; việc phát hiện, xử lý nhiều văn bản có nội dung trái pháp luật đã góp phần bảo đảm kỷ cương trong xây dựng, ban hành văn bản, bảo đảm chất lượng của hệ thống pháp luật. Công tác kiểm tra văn bản của các Bộ, ngành, địa phương từng bước có sự gắn kết với công tác xây dựng và theo dõi thi hành pháp luật; việc tập trung các nhiệm vụ thẩm định, kiểm soát thủ tục hành chính, kiểm tra văn bản và theo dõi thi hành pháp luật về một đầu mối thống nhất là tổ chức pháp chế của các Bộ, cơ quan ngang Bộ đã tạo nên sự gắn kết giữa công tác tiền kiểm với công tác hậu kiểm, góp phần từng bước nâng cao chất lượng của văn bản quy định chi tiết, khả năng phát hiện sai sót và phản ứng chính sách kịp thời hơn.

2. Những hạn chế và nguyên nhân

Trong thời gian qua, công tác kiểm tra văn bản QPPL vẫn còn những hạn chế về chất lượng công tác kiểm tra văn bản, về quản lý nhà nước và thực hiện vai trò đầu mối của Bộ Tư pháp trong hệ thống cơ quan kiểm tra văn bản QPPL. Bộ Tư pháp chưa thể phát huy hết được khả năng kiểm tra văn bản QPPL thuộc trách nhiệm của mình như kiểm tra chưa đầy đủ, kịp thời văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra, thể hiện ở tỷ lệ văn bản được kiểm tra còn thấp so với văn bản tiếp nhận để kiểm tra; việc phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật chưa kịp thời dẫn đến có trường hợp cơ quan thông tấn, báo chí phát hiện, nêu vấn đề trước hay nói cách khác là cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản “theo sau” các phương tiện truyền thông; việc xử lý và theo dõi, đôn đốc xử lý văn bản trái pháp luật chưa hiệu quả, chưa quyết liệt, chưa “đeo bám” đến cùng, dẫn đến việc xử lý không đúng hình thức, mang tính “đối phó”, không bảo đảm thời hạn, thậm chí không xử lý văn bản trái pháp luật; chưa thực sự gắn kết chặt chẽ hoạt động kiểm tra với các hoạt động khác có liên quan trong chu trình xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành pháp luật; còn chưa thực sự làm tốt nhiệm vụ của cơ quan đầu mối giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ triển khai đồng bộ công tác kiểm tra văn bản trong cả nước…

Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trên có thể chỉ ra là:

Thứ nhất, về thể chế

- Bộ Tư pháp vẫn chưa xây dựng được Bộ tiêu chí về chất lượng kiểm tra văn bản; việc thu thập, cập nhật, quản lý văn bản thuộc thẩm quyền, trách nhiệm kiểm tra còn thủ công, thụ động, dẫn đến không nắm được đầy đủ, kịp thời văn bản sau khi ban hành, nhiều trường hợp bị động khi có thông tin phản ánh về văn bản trái pháp luật; chưa xác lập được mối quan hệ phối hợp thực chất, hiệu quả giữa đơn vị đầu mối là Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật với tổ chức pháp chế các Bộ, ngành, tư pháp địa phương và các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp có liên quan.

- Thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp trong việc xử lý văn bản trái pháp luật chưa thực sự tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao, chỉ dừng ở mức độ “kiến nghị”, “đề nghị” mà không có thẩm quyền gì đối với “số phận” pháp lý của văn bản trái pháp luật. Đáng lưu ý là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (khoản 2 Điều 166) và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (Điều 119) đã không quy định thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về đình chỉ văn bản QPPL trái pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Thứ hai, về tổ chức, triển khai thực hiện

- Kiểm tra văn bản là công việc khó, tiềm ẩn nhiều vấn đề “nhạy cảm” đòi hỏi kinh nghiệm, kiến thức chuyên môn sâu về pháp luật và kinh tế, xã hội, bản lĩnh nghề nghiệp, trong khi đó điều kiện bảo đảm chưa tương xứng, như là: Đội ngũ công chức làm công tác này còn nhiều hạn chế về chuyên môn, đặc biệt là kiến thức tổng hợp và chuyên ngành ngoài kiến thức pháp lý, kinh nghiệm còn hạn chế; chưa hình thành, phát triển được đội ngũ cộng tác viên là các chuyên gia, nhà khoa học, người có kinh nghiệm, chuyên môn sâu về pháp luật và các lĩnh vực liên quan đến kinh tế, xã hội tham gia hoạt động kiểm tra; kinh phí phục vụ cho công tác này còn hạn chế.

- Việc ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác kiểm tra văn bản còn chậm, kém hiệu quả, chưa tương xứng với tiềm năng. Hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra chậm được triển khai xây dựng theo hướng đáp ứng đầy đủ thông tin; chưa sử dụng hiệu quả Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, Công báo điện tử trong công tác kiểm tra văn bản.

- Văn bản do các Bộ, ngành, địa phương ban hành có xu hướng tăng trong khi năng lực của đội ngũ công chức soạn thảo văn bản còn hạn chế, dẫn đến văn bản trái pháp luật có xu hướng tăng, nội dung sai phạm phức tạp. Nhiều Bộ, ngành, địa phương chấp hành chưa nghiêm việc gửi văn bản sau khi ban hành cho Bộ Tư pháp để kiểm tra, trong khi quy định hiện hành chưa có biện pháp xử lý cụ thể đối với việc không gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra; chưa quy định về thời gian hoặc thời điểm văn bản được kiểm tra xong kể từ ngày nhận được văn bản.

 - Lãnh đạo nhiều Bộ, ngành, địa phương chưa quan tâm thỏa đáng, quyết tâm chính trị chưa cao trong việc chỉ đạo, triển khai công tác kiểm tra văn bản. Sở Tư pháp nhiều địa phương chưa có vị thế xứng đáng, “chỗ dựa” vững vàng, chưa được lãnh đạo địa phương thực sự tạo điều kiện, khích lệ trong công tác kiểm tra văn bản, nhất là tự kiểm tra, phát hiện và kiến nghị xử lý văn bản trái pháp luật của địa phương mình.

3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện thể chế về kiểm tra văn bản QPPL. Nghiên cứu, bổ sung thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của Bộ Tư pháp theo hướng tăng thẩm quyền cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp trong tham mưu, giúp Thủ tướng Chính phủ xử lý văn bản trái pháp luật và giao Bộ Tư pháp chủ trì, kiểm tra, kiến nghị xử lý văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; quy định cụ thể về thời hạn kiểm tra văn bản QPPL để văn bản có nội dung trái pháp luật không có điều kiện phát sinh hiệu lực trên thực tiễn và “làm mưa làm gió” trong đời sống kinh tế - xã hội; ban hành văn bản quy định cụ thể việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật và các hành vi vi phạm trong hoạt động kiểm tra văn bản QPPL; nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung quy định về kinh phí phục vụ công tác kiểm tra văn bản QPPL và khẩn trương xây dựng, ban hành Bộ tiêu chí đánh giá chất lượng công tác kiểm tra văn bản QPPL.

Thứ hai, tăng cường theo dõi, đôn đốc, hướng dẫn, kiểm tra các Bộ, ngành, địa phương triển khai thực hiện đồng bộ công tác kiểm tra văn bản QPPL trong toàn bộ hệ thống cơ quan kiểm tra văn bản của cả nước với vai trò đầu mối mà hạt nhân tham mưu, triển khai thực hiện chính là Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trong việc kết nối hệ thống cơ quan kiểm tra văn bản của cả nước tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ (tổ chức pháp chế) và địa phương (Sở Tư pháp). Đẩy mạnh thông tin về kết quả kiểm tra, xử lý văn bản QPPL (nhất là những văn bản QPPL trái pháp luật liên quan đến người dân, doanh nghiệp đã được thông báo/kết luận kiểm tra nhưng chưa được xử lý) thuộc trách nhiệm của Bộ Tư pháp nhằm nâng cao nhận thức, trách nhiệm của các Bộ, ngành, cơ quan ban hành văn bản.

Thứ ba, xây dựng và thực hiện tốt công tác phối hợp giữa các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp và với các Bộ, ngành, địa phương trong hoạt động kiểm tra văn bản QPPL: Giữa Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và các cơ quan, đơn vị có liên quan cần có sự phối hợp chặt chẽ, xác định rõ nội dung, chia sẻ thông tin kịp thời trong công tác kiểm tra văn bản: Phối hợp kiểm tra văn bản, thẩm tra kết quả kiểm tra, tiến hành các hoạt động nhằm tham mưu cho cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật... thể hiện ở phương thức làm việc giữa các bên nhằm đạt kết quả tốt nhất, không rườm rà về thủ tục nhưng cũng không vi phạm pháp luật, bảo đảm tạo điều kiện thuận lợi vì lợi ích chung. Bởi thực hiện cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có liên quan là một trong những nguyên tắc của hoạt động kiểm soát chất lượng văn bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản QPPL nói riêng.

Thứ tư, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ công chức, phát triển đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL thuộc Bộ Tư pháp gắn với yêu cầu phân công công chức chuyên quản lĩnh vực về kiểm tra văn bản theo chương trình, kế hoạch hàng năm; định hướng, tạo điều kiện để công chức, cộng tác viên kiểm tra văn bản tích lũy kiến thức, kinh nghiệm chuyên sâu theo lĩnh vực pháp luật, và kiến thức chuyên môn khác ngoài luật (như kinh tế, tài chính, quản lý hành chính công...). Bên cạnh đó, nhằm thu hút và tổ chức, quản lý đội ngũ cộng tác viên, Bộ Tư pháp cần khẩn trương hoàn thiện và ban hành Quy chế quản lý, sử dụng đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp, trong đó có các quy định cụ thể về tài chính, cơ chế giao văn bản, nhận kết quả kiểm tra, xác định rõ quyền và nghĩa vụ của cộng tác viên…

Thứ năm, cần duy trì, tăng cường hơn nữa việc tiếp nhận thông tin từ các nguồn tin; bảo đảm kinh phí và trang thiết bị làm việc; tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong việc kiểm tra văn bản QPPL thông qua việc xây dựng vận hành, sử dụng hiệu quả Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL; đôn đốc sát sao các Bộ, ngành, chính quyền cấp tỉnh cập nhật kịp thời, đầy đủ văn bản QPPL vào Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật theo quy định tại Nghị định số 52/2015/NĐ-CP ngày 28/5/2015 của Chính phủ; khai thác hiệu quả tiện ích của Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, kết hợp với Công báo điện tử để cập nhật và thực hiện kiểm tra kịp thời, tiến tới thực hiện việc kiểm tra văn bản hoàn toàn từ nguồn văn bản trong Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; sử dụng chữ ký điện tử để xác nhận văn bản đã kiểm tra, công khai việc đã kiểm tra văn bản bằng hình thức tích hợp vào một trường thông tin của văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật.