Đảm bảo sự thống nhất giữa Luật Doanh nghiệp và các luật chuyên ngành trong hoạt động kinh doanh

1. Mối quan hệ giữa Luật Doanh nghiệp và luật chuyên ngành

Việc phân định giữa luật chung và luật chuyên ngành được coi là một trong những nguyên tắc áp dụng pháp luật, đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống pháp luật khi chúng cùng điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội. Trên thực tế, chúng ta thấy mỗi ngành luật chỉ điều chỉnh một lĩnh vực quan hệ xã hội. Các quan hệ xã hội trong mỗi lĩnh vực có đặc thù riêng, nhưng chúng không tồn tại một cách độc lập, mà có mối quan hệ gắn bó, tác động qua lại, thể hiện tính đồng bộ của hệ thống pháp luật. Sự kết hợp hài hoà giữa luật chung và luật chuyên ngành sẽ tạo ra một trật tự pháp luật để doanh nghiệp thực hiện đúng theo yêu cầu của pháp luật. Luật Doanh nghiệp được coi là luật chung trong quá trình điều chỉnh “việc thành lập, tổ chức quản lý, tổ chức lại, giải thể và hoạt động có liên quan của doanh nghiệp, bao gồm công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh và doanh nghiệp tư nhân; quy định về nhóm công ty”[1].

Luật Doanh nghiệp (năm 2014) được coi là luật chung – có giá trị cốt lõi, cơ bản nhất quy định từ khâu gia nhập thị trường của doanh nghiệp, trên tiêu chí đảm bảo quyền tự do kinh doanh của công dân đến quá trình hoạt động kinh doanh cụ thể trên thị trường, sau đó rút khỏi thị trường, thể hiện sự đột phá rất lớn về quyền tự do kinh doanh, cải cách thủ tục hành chính, cải cách con dấu, bảo vệ lợi ích của nhà đầu tư, dễ dàng trong tái cơ cấu doanh nghiệp. Trong lĩnh vực kinh doanh, đầu tư, Luật Doanh nghiệp có vai trò quan trọng trong việc tạo lập môi trường đầu tư kinh doanh ở Việt Nam, đồng thời là đạo luật cơ bản nhất điều chỉnh các loại hình doanh nghiệp ở Việt Nam. Tuy nhiên, bên cạnh Luật Doanh nghiệp - là đạo luật chủ đạo quy định chung về các loại hình doanh nghiệp, các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực chuyên ngành cụ thể còn chịu sự điều chỉnh bởi các đạo luật chuyên ngành như Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Chứng khoán, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Quản lý ngoại thương…, điều này đảm bảo cho hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp trong từng lĩnh vực kinh doanh có luật chuyên ngành tác động tới phù hợp với các đòi hỏi của kinh tế thị trường và theo thông lệ quốc tế.

Sự xuất hiện của luật chuyên ngành mang tính đặc thù, quy định mang tính chuyên sâu trong một lĩnh vực quản lý cụ thể, nên nguyên tắc áp dụng giữa luật chung và luật chuyên ngành đã được quy định cụ thể trong Luật Doanh nghiệp: “Trường hợp luật chuyên ngành có quy định đặc thù về việc thành lập, tổ chức quản lý, tổ chức lại, giải thể và hoạt động có liên quan của doanh nghiệp thì áp dụng quy định của Luật đó”[2]. Cụ thể hoá điều này, Luật Các tổ chức tín dụng 2010 là luật chuyên ngành nhấn mạnh: “Nếu có sự khác nhau giữa Luật này và các luật khác có liên quan thì áp dụng theo quy định của Luật này”[3].

 Theo khoản 1 Điều 70 Luật Các tổ chức tín dụng quy định: “Tổ chức tín dụng là công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên, thành viên góp vốn của tổ chức tín dụng phải là pháp nhân. Tổng số thành viên không được vượt quá 05 thành viên”[4]. Như vậy, thành viên tổ chức tín dụng phải là pháp nhân, trong khi đó Luật Doanh nghiệp quy định về thành viên công ty trách nhiệm hữu hạn có thể là tổ chức, cá nhân; số lượng thành viên không vượt quá 50[5]. Như vậy, ở trường hợp này, luật chung điều chỉnh những vấn đề mang tính khái quát, còn luật chuyên ngành đề cập đến những nét đặc thù của mỗi lĩnh vực kinh doanh cụ thể.

Để thống nhất việc áp dụng thực hiện giữa luật chung và luật chuyên ngành, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật về cùng một vấn đề do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau, thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau”[6]. Điều này nhằm bảo đảm các quy phạm pháp luật được chọn để áp dụng phù hợp nhất với điều kiện thực tế, pháp luật là một hiện tượng của đời sống xã hội, vận động và phát triển cùng vận động, phát triển của xã hội nên căn cứ theo đối tượng điều chỉnh luật chuyên ngành ban hành sau văn bản quy định chung thì việc lựa chọn văn bản chuyên ngành áp dụng trước để ghi nhận, áp dụng, hướng dẫn, các lĩnh vực đặc thù đó, định hướng các hoạt động chuyên ngành theo những tiêu chí, mục đích nhất định, phù hợp với quy luật vận động và phát triển của xã hội.

2. Sự chồng chéo giữa Luật Doanh nghiệp với các luật chuyên ngành

Luật chung và luật chuyên ngành được coi là khung khổ pháp lý cơ bản nhất để các doanh nghiệp thực hiện trong quá trình kinh doanh. Tuy nhiên, khi thực hiện các doanh nghiệp vẫn gặp phải tình trạng “không tương thích, có sự chồng chéo, tính ổn định không cao” cụ thể như sau:

2.1. Chưa có sự thống nhất về tên gọi của các chủ thể tham gia thành lập, góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp giữa Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư và các luật chuyên ngành.

Theo khoản 1, khoản 3 Điều 18 Luật Doanh nghiệp năm 2014 quy định về quyền thành lập, quản lý, góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp áp dụng cho các đối tượng là tổ chức, cá nhân Việt Nam, tổ chức cá nhân nước ngoài. Luật Doanh nghiệp sử dụng đối tượng  “tổ chức, cá nhân”. Trong khi đó Luật Đầu tư sử dụng khái niệm “nhà đầu tư” để quy định các vấn đề liên quan đến chủ thể thực hiện các dự án đầu tư.  Luật chuyên ngành sử dụng thuật ngữ “chủ đầu tư”, “nhà thầu”…

Khoản 13, khoản 5  Điều 3 Luật Đầu tư năm 2014 quy định: “Nhà đầu tư là tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh dưới hình thức bỏ vốn đầu tư để thực hiện hoạt động kinh doanh thông qua việc thành lập tổ chức kinh tế; đầu tư góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp của tổ chức kinh tế; đầu tư theo hình thức hợp đồng hoặc thực hiện dự án đầu tư”. Luật Doanh nghiệp là luật chung quy định đối tượng nào được quyền thành lập, góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp. Thông qua các hoạt động này những đối tượng “tổ chức, cá nhân” được quyền theo khoản 1, khoản 3 Điều 18 Luật Doanh nghiệp năm 2014 suy cho cùng cũng là thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh. Điều này cho thấy, chưa có sự thống nhất về cách sử dụng thuật ngữ pháp lý giữa Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư và các luật chuyên ngành, gây khó khăn cho các đối tượng khi thực hiện hoạt động đầu tư, kinh doanh.

2.2. Luật Doanh nghiệp và Luật Các tổ chức tín dụng  

Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 không phân loại theo loại hình hoạt động của tổ chức tín dụng hay theo hình thức sở hữu của tổ chức tín dụng, mà phân loại theo các hình thức tổ chức doanh nghiệp của Luật Doanh nghiệp. Cụ thể, Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 quy định cơ cấu tổ chức, quản trị, điều hành của các loại hình tổ chức của tổ chức tín dụng bao gồm: Tổ chức tín dụng là công ty cổ phần; tổ chức tín dụng là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên; tổ chức tín dụng là công ty trách nhiệm từ hai thành viên trở lên. Những quy định về tổ chức, quản trị, điều hành đối với các tổ chức tín dụng được xây dựng trên cơ sở các quy định của Luật Doanh nghiệp, trên nguyên tắc là đưa ra các yêu cầu cao hơn về tổ chức, quản trị, điều hành tổ chức tín dụng so với các doanh nghiệp thông thường. Do đó, các quy định về tổ chức, quản trị, điều hành đối với các tổ chức tín dụng thường được thiết kế chặt chẽ hơn so với các doanh nghiệp khác trong nền kinh tế. Mặt khác, đa số các tổ chức tín dụng ở Việt Nam, đặc biệt là các ngân hàng thương mại đều đang phát triển theo mô hình tập đoàn tài chính. Trong khi đó hiện nay, Điều 188 Luật Doanh nghiệp năm 2014 đã quy định tập đoàn theo mô hình công ty mẹ - công ty con và Nghị định số 96/2015/NÐ-CP ngày 01/10/2010 của Chính phủ hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Luật Doanh nghiệp. Tuy nhiên, Điều 16 Nghị định số 96/2015/NÐ-CP quy định về hạn chế sở hữu chéo giữa các công ty của tập đoàn kinh tế, nhưng chưa có hướng dẫn riêng đối với việc thành lập, hoạt động, thanh tra và giám sát an toàn hoạt động tập đoàn tài chính (tập đoàn kinh tế hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán). Theo đó, những tổ chức tín dụng hoạt động dưới hình thái tập đoàn tài chính này sẽ không được giám sát chặt chẽ trên phương diện hợp nhất dưới sự hướng dẫn cụ thể của Luật Doanh nghiệp cũng như Nghị định hướng dẫn thi hành.

Vì thiếu sự rạch ròi mang tính cấm đoán trong các quy định tại Luật Doanh nghiệp, nên đã dẫn đến việc những người quản lý, điều hành, cổ đông sáng lập, nhóm cổ đông nắm giữ tỷ lệ phần vốn lớn đã đang lợi dụng khe hở pháp lý để thực hiện những giao dịch có tính chất nội bộ thiếu minh bạch (hành vi góp vốn chéo, cấp tín dụng cho thành viên tập đoàn,...) có thể gây rủi ro trọng yếu cho tổ chức tín dụng thuộc tập đoàn. Lỗ hổng này được thể hiện qua hàng loạt các vụ đa án ngành ngân hàng trong những năm qua như Bầu Kiên, Huyền Như, Agribank, Epco Minh Phụng, Ngân hàng Việt Hoa...[7]

2.3. Luật Doanh nghiệp và Luật Chứng khoán

Luật Chứng khoán năm 2019 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2021, có nhiều điểm mới như quy định cấp giấy phép thành lập và hoạt động kinh doanh chứng khoán cho công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ đầu tư chứng khoán, quy định về điều kiện, trình tự, thủ tục chào bán chứng khoán phù hợp cho từng loại chứng khoán, chào bán cổ phiếu lần đầu ra công chúng và chào bán thêm cổ phiếu ra công chúng áp dụng cho cả công ty không phải là đại chúng và cả công ty đại chúng. Tuy nhiên, Luật Doanh nghiệp năm 2014 chỉ quy định các hình thức chào bán cổ phần, trong đó có hình thức chào bán cổ phần riêng lẻ, chưa có quy định về về phát hành trái phiếu doanh nghiệp theo phương thức riêng lẻ. Với tính chất là luật chung, Luật Doanh nghiệp năm 2014 cần sửa đổi quy định chào bán trái phiếu riêng lẻ của tổ chức phát hành công ty không phải là đại chúng, đồng thời cũng cần có sự quy định cụ thể đối tượng, điều kiện  loại hình doanh nghiệp nào được phát hành trái phiếu riêng lẻ nhằm đảm bảo sự thống nhất với Luật Chứng khoán năm 2019.

2.4. Luật Doanh nghiệp với Luật Kinh doanh bảo hiểm

Hoạt động kinh doanh bảo hiểm thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Kinh doanh bảo hiểm năm 2000 sửa đổi, bổ sung năm 2010. Các loại hình doanh nghiệp bảo hiểm bao gồm: “Doanh nghiệp bảo hiểm nhà nước; công ty cổ phần bảo hiểm; tổ chức bảo hiểm tương hỗ; doanh nghiệp bảo hiểm liên doanh; doanh nghiệp bảo hiểm 100% vốn đầu tư nước ngoài”[8]. Tuy nhiên, 05 loại hình doanh nghiệp này theo đối chiếu với quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2014 không thống nhất về tên gọi trong phạm vi điều chỉnh của luật này, kể cả trong Nghị định số 96/2015/NĐ-CP hướng dẫn thực hiện Luật Doanh nghiệp. Với vai trò là luật chung quy định về quy trình, thủ tục, chuyển đổi doanh nghiệp, nên Luật Doanh nghiệp và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng cần có sự quy định chi tiết cụ thể, hướng dẫn sự chuyển đổi tên gọi của các loại hình doanh nghiệp ra đời trước, để có tên gọi thống nhất trong hệ thống pháp luật về kinh doanh. Ngoài ra, đối với loại hình kinh doanh này, khi thành lập cơ quan có thẩm quyền quyết định là Bộ Tài chính cấp phép thành lập: “Giấy phép thành lập và hoạt động đồng thời là giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh”[9]. Điều này không thất nhất trong hoạt động quản lý nhà nước về đăng ký doanh nghiệp. Hiện nay, cơ quan đăng ký kinh doanh thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư[10] là cơ quan duy nhất có quyền cấp mã số doanh nghiệp, phối kết hợp với Bộ Tài chính để cấp mã số thuế cho doanh nghiệp, nên nếu để doanh nghiệp kinh doanh bảo hiểm đăng ký thành lập bởi Bộ Tài chính là chưa hợp lý, mà cần có sự sửa đổi Luật Kinh doanh bảo hiểm để thống nhất với Luật Doanh nghiệp về đăng ký doanh nghiệp.

2.5. Luật Doanh nghiệp và Luật Nhà ở

Theo quy định của Luật Doanh nghiệp, trụ sở chính của doanh nghiệp là: “Địa điểm liên lạc của doanh nghiệp trên lãnh thổ Việt Nam, có địa chỉ được xác định gồm số nhà, ngách, hẻm, ngõ phố, phố, đường hoặc thôn, xóm, ấp, xã, phường, thị trấn, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; số điện thoại, số fax và thư điện tử (nếu có)”[11]. Quy định này chỉ mang tính chất hướng dẫn về thông tin, cách thức liên lạc với một doanh nghiệp mà không có quy định về vị trí, loại nhà nào để được trụ sở chính của doanh nghiệp. Bởi lẽ, theo quy định tại khoản 11 Điều 6 Luật Nhà ở năm 2014, không được sử dụng căn hộ chung cư vào mục đích không phải để ở và quy định tại khoản 7 Điều 80 Nghị định số 99/2015/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Nhà ở về xử lý chuyển tiếp đối với việc phát triển và quản lý nhà ở: Trường hợp trong giấy tờ đăng ký kinh doanh do cơ quan có thẩm quyền cấp có ghi sử dụng căn hộ chung cư làm địa điểm kinh doanh trước ngày Luật Nhà ở có hiệu lực thi hành thì tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được cấp giấy tờ đăng ký kinh doanh này phải chuyển hoạt động kinh doanh sang địa điểm khác không phải là căn hộ chung cư trong thời hạn sáu tháng, kể từ ngày Nghị định này có hiệu lực thi hành (ngày 01/7/2016); cơ quan có thẩm quyền cấp giấy tờ đăng ký kinh doanh phải làm thủ tục điều chỉnh lại địa điểm kinh doanh ghi trong giấy tờ đăng ký kinh doanh đã cấp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sang địa điểm khác trong thời hạn quy định tại khoản này; quá thời hạn quy định tại khoản này, thì tổ chức, hộ gia đình, cá nhân không được kinh doanh tại căn hộ chung cư.

Như vậy, những doanh nghiệp đăng ký thành lập sau thời điểm Luật Nhà ở có hiệu lực thì không được phép sử dụng căn hộ chung cư là trụ sở chính của doanh nghiệp. Điều này chưa có sự thống nhất với quy định của Luật Doanh nghiệp. Thiết nghĩ, việc cải thiện môi trường tự do kinh doanh, tạo điều kiện tiết kiệm chi phí cho hoạt động khởi nghiệp của các chủ thể kinh doanh thì sự quy định của Luật Nhà ở là một rào cản cho những doanh nghiệp mà nguồn lực tài chính chưa đủ để có thể trụ sở tài chính độc lập với nơi ở của mình.

3. Một số giải pháp nhằm đảm bảo tính thống nhất giữa Luật Doanh nghiệp và các luật chuyên ngành

3.1. Đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật

Từ những quy phạm pháp luật là đơn vị nhỏ nhất của từng ngành luật trong hệ thống pháp luật phải luôn đảm bảo không có sự trùng lặp, mâu thuẫn với nhau. Trong quá trình thực thi luôn phải đảm theo nguyên tắc được áp dụng theo Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, được cụ thể hoá: (i) Ưu tiên áp dụng quy định của văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn khi các văn bản có quy định về cùng một vấn đề; (ii) Ưu tiên áp dụng quy định của văn bản luật ban hành sau bởi cùng một cơ quan ban hành. Tuy nhiên, điều này được hiểu cách áp dụng dựa trên thời gian ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chứ chưa có sự quy định, nhấn mạnh yếu tố về luật chung hay luật chuyên ngành. Nên để đảm bảo thực hiện đúng, xác định rõ phạm vi áp dụng thì cần có sự sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn về việc thực hiện pháp luật để tạo điều kiện cho các doanh nghiệp được thực hiện thuận lợi hơn, và đảm bảo tính ổn định, vị trí thứ bậc của hệ thống văn bản pháp luật.

3.2. Đảm bảo sự phối kết hợp giữa các cơ quan soạn thảo các luật

Các cơ quan soạn thảo cần nâng cao hơn nữa trong việc xác định, đi trước đón đầu của từng vấn đề xã hội liên quan đến lĩnh vực pháp luật mà mình chủ trì, soạn thảo. Để làm được điều này, không chỉ đòi hỏi sự nỗ lực của chính bản thân đơn vị mình, mà cần có sự tham khảo, trao đổi, tiếp thu ý kiến của các cơ quan, đơn vị, các chuyên gia có liên quan. Đặc biệt cần có sự giám sát của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp trong công tác thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, đảm bảo tính thống nhất cao giữa Luật Doanh nghiệp và các luật chuyên ngành. Việc quy định về hồ sơ thủ tục thành lập doanh nghiệp, nên được thực hiện ở cơ quan quản lý nhà nước về đăng ký kinh doanh quy định về vấn đề này, còn những điều kiện cấp phép thuộc quản lý của các cơ quan chuyên môn thì giao cho các cơ quan chuyên môn, tránh hiện tượng như doanh nghiệp kinh doanh bảo hiểm thì do Bộ Tài chính vừa cấp phép thành lập và giấy phép hoạt động kinh doanh là không nên, điều này sẽ ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước về quy trình thành lập, tổ chức thực hiện hoạt động kinh doanh, tổ chức lại hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp.

3.3. Tăng cường hoạt động giải thích, trợ giúp pháp lý cho doanh nghiệp

Hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp thực sự có hiệu quả khi và chỉ khi doanh nghiệp áp dụng và thực hiện tốt những quy định của pháp luật một cách chính xác và đầy đủ giữa Luật Doanh nghiệp và các luật chuyên ngành. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, doanh nghiệp cần có sự trợ giúp giải thích pháp luật nhằm làm rõ nội dung, bản chất của từng đạo luật để thực hiện cho đúng theo yêu cầu. Do đó, việc tăng cường hoạt động giải thích pháp luật cần được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc được cụ thể hoá trong các văn bản hướng dẫn thực hiện. Đặc biệt những văn bản hướng dẫn cụ thể của Luật Doanh nghiệp và các luật chuyên ngành là những loại văn bản giúp doanh nghiệp thực hiện một cách cụ thể chi tiết quyền và nghĩa vụ của mình trong kinh doanh, trong khi chưa được quy định cụ thể trong các đạo luật. Ngoài ra, nhiều doanh nghiệp do hạn chế về nguồn lực kinh tế, nên không có đội ngũ chuyên nghiệp là công tác pháp chế, hoặc phải phân công cán bộ thực hiện kiêm nhiệm, không có cán bộ chuyên trách, đặc biệt là các doanh nghiệp nhỏ và vừa. Nên việc được trợ giúp pháp lý cho doanh nghiệp là điều hết sức cần thiết để doanh nghiệp nắm rõ những quy định chung trong Luật Doanh nghiệp, hay quy định cụ thể của các luật chuyên ngành. Hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp là hoạt động đa dạng, được thực hiện trong nhiều lĩnh vực và vì vậy có ảnh hưởng rất lớn đến nhiều đối tượng khác trong xã hội. Từ nhận thức đúng đắn việc thực hiện giữa Luật Doanh nghiệp và các luật chuyên ngành, doanh nghiệp mới có thể hạn chế được các rủi ro trong kinh doanh./.