Giám định tư pháp trong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng – Một số kiến nghị, đề xuất

Những năm gần đây, tình trạng tội phạm trong lĩnh vực ngân hàng ngày càng gia tăng, mức độ vi phạm đặc biệt nghiêm trọng và tinh vi, phức tạp. Vì vậy, yêu cầu trưng cầu giám định các hành vi vi phạm và mức độ thiệt hại trong các vụ án hình sự về tiền tệ và hoạt động ngân hàng ngày càng nhiều. Để góp phần làm rõ việc xác định tội phạm thuộc lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng đúng người, đúng tội, bảo đảm hiệu quả hoạt động giám định tư pháp thuộc lĩnh vực quản lý, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã nỗ lực sắp xếp, cử người thực hiện giám định tư pháp theo các quyết định trưng cầu giám định tư pháp.

1. Một số kết quả đạt được

Nhận thức rõ vai trò, tầm quan trọng của công tác giám định tư pháp trong tiến trình cải cách tư pháp hiện nay, Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã chủ động thông qua nhiều hình thức tuyên truyền, phổ biến quán triệt nội dung Luật Giám định tư pháp năm 2012; các văn bản pháp luật khác về giám định tư pháp; các văn bản liên quan đến tổ chức và hoạt động giám định do Ngân hàng Nhà nước (NHNN) ban hành: Mạng nội bộ của đơn vị; phối hợp với Bộ Tư pháp tổ chức hội nghị tập huấn về công tác giám định tư pháp, tập trung nghiên cứu, trao đổi tại hội nghị các nội dung của các văn bản pháp luật liên quan.

Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng tham mưu cho Thống đốc NHNN Việt Nam ban hành Thông tư số 44/2014/TT-NHNN ngày 29/12/2014 hướng dẫn một số nội dung về giám định tư pháp trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng (Thông tư số 44/2014/TT-NHNN); đồng thời tích cực tham gia đánh giá sơ kết thực hiện Đề án “Đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động giám định tư pháp” ban hành kèm theo Quyết định số 258/QĐ-TTg ngày 11/02/2010 của Thủ tướng Chính phủ (Đề án 258); tổng kết Chỉ thị số 1958/CT-TTg ngày 25/10/2010 của Thủ tướng Chính phủ về một số giải pháp cấp bách nhằm tăng cường năng lực, hiệu quả hoạt động giám định tư pháp; đánh giá triển khai thi hành Luật Giám định tư pháp năm 2012 và tham gia các ý kiến có liên quan về bồi dưỡng, đào tạo cho giám định viên, chi phí giám định…

Để tiếp tục hoàn thiện hệ thống tổ chức giám định tư pháp, NHNN đã lập và công bố danh sách công chức thuộc NHNN tham gia giám định tư pháp theo vụ việc (trên website của NHNN) trên cơ sở các quyết định thành lập Tổ giám định của Thống đốc NHNN Việt Nam hoặc Giám đốc NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; giao Vụ Thanh tra hành chính, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng (thuộc Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng) làm đầu mối tham mưu, đề xuất Chánh Thanh tra, giám sát ngân hàng trình Thống đốc giao các đơn vị vụ, cục và NHNN chi nhánh các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có liên quan cử người tham gia thực hiện công tác giám định theo yêu cầu của các cơ quan tố tụng; tổng hợp và đề xuất các nội dung có liên quan đến thực hiện công tác giám định trong hoạt động ngân hàng.   

Đội ngũ người giám định tư pháp ngày càng được củng cố và phát triển. Từ năm 2015, các đơn vị thuộc NHNN lập danh sách giám định viên tư pháp đáp ứng đủ điều kiện, tiêu chuẩn quy định tại Thông tư số 44/2014/TT-NHNN gửi về Vụ Tổ chức cán bộ để làm thủ tục bổ nhiệm giám định viên của NHNN và công bố vào tháng 11 hàng năm theo quy định.

Trên cơ sở đề nghị của cơ quan tố tụng về trưng cầu cán bộ, công chức tại các đơn vị ngân hàng tham gia giám định các vụ việc có liên quan đến hoạt động ngân hàng, NHNN đã lựa chọn cán bộ, công chức có trình độ, năng lực để tham gia các đoàn giám định theo vụ việc. Số người giám định theo vụ việc ngày càng tăng cao: Năm 2011: 27 người; năm 2012: 13 người; năm 2013: 21 người; năm 2014: 24 người; năm 2015: 54 người. Để bảo đảm chế độ cho cán bộ tham gia các đoàn giám định, Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng đã nhiều lần có văn bản tham gia về việc thực hiện các quy định về chi phí giám định, kinh phí và sử dụng kinh phí giám định.

Về hoạt động giám định tư pháp, số đoàn giám định tư pháp trong 5 năm qua là 43 đoàn, cụ thể: Năm 2011: 5 đoàn; năm 2012: 3 đoàn; năm 2013: 6 đoàn; năm 2014: 11 đoàn; năm 2015: 18 đoàn (trong đó 1 đoàn giám định bổ sung). Các kết luận giám định đã đáp ứng tốt yêu cầu của các cơ quan tố tụng, bảo đảm thời gian quy định. Tuy nhiên đến nay, chưa có đoàn giám định nào của NHNN nhận được chi phí giám định.

Về công tác quản lý nhà nước trong giám định tư pháp, với tư cách là cơ quan giúp Chính phủ quản lý nhà nước về lĩnh vực ngân hàng, NHNN Việt Nam hướng dẫn và chỉ đạo NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tăng cường công tác bồi dưỡng nâng cao trình độ nghiệp vụ cho các giám định viên, tạo điều kiện tốt nhất về cơ sở vật chất, kinh phí, phương tiện hoạt động và nhân lực để hỗ trợ cán bộ tham gia giám định. Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng đã chủ động phát huy vai trò, trách nhiệm tham mưu, kịp thời chỉ đạo việc xây dựng, ban hành các văn bản chế độ liên quan đến công tác giám định trong Ngành Ngân hàng. Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng luôn có sự phối hợp chặt chẽ, kịp thời với Cơ quan cảnh sát điều tra, Cơ quan an ninh điều tra các cấp và các Bộ, ngành có liên quan để thực hiện đầy đủ, kịp thời các yêu cầu giám định.

Tuy nhiên, quá trình thực hiện giám định trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc.

2. Những khó khăn, vướng mắc về công tác giám định tư pháp trong Ngành Ngân hàng

Thứ nhất, Luật Giám định tư pháp năm 2012 quy định phải có tổ chức giám định độc lập, nhưng chưa có quy định cụ thể hướng dẫn cơ quan, tổ chức nào phải thành lập tổ chức giám định để thống nhất thực hiện và phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, đặc thù của các cơ quan.

Thứ hai, nhiều nội dung yêu cầu giám định phức tạp, thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau có liên quan đến nghiệp vụ chuyên môn mới phát sinh rất phức tạp, khối lượng công việc lớn, nhưng thiếu cơ sở pháp lý phục vụ công tác giám định; nhiều nội dung yêu cầu giám định căn cứ cơ sở pháp lý thuộc các Bộ, ngành khác (như tài chính, thuế, chứng khoán, ngân hàng...) vượt quá khả năng của đơn vị được trưng cầu giám định. Đồng thời, chưa có cơ chế phối hợp đối với các quyết định trưng cầu giám định có liên quan đến các Bộ, ngành khác nhau.

 Thứ ba, việc cử người giám định tư pháp: Do tính chất đặc thù, Ngành Ngân hàng được quản lý theo ngành dọc, chưa có các cơ quan chuyên môn độc lập về giám định tư pháp trong lĩnh vực ngân hàng, nên khi cơ quan tố tụng có yêu cầu trưng cầu giám định về tiền tệ và hoạt động ngân hàng thì thường trưng cầu NHNN Việt Nam thực hiện giám định. Đặc biệt, những năm gần đây, do tình hình tội phạm trong lĩnh vực ngân hàng tăng cao, nên vụ việc cần trưng cầu giám định cũng tăng, nội dung yêu cầu giám định phức tạp, thời gian để thực hiện giám định kéo dài. Mặt khác, số lượng công chức ngân hàng đáp ứng về trình độ, năng lực, kinh nghiệm theo quy định pháp luật về giám định tư pháp có hạn, trong khi vẫn phải thực hiện công việc chuyên môn. Do đó, NHNN gặp khó khăn trong việc cử người thực hiện giám định tư pháp.

Thứ tư, về khuôn khổ pháp lý: Hoạt động giám định trong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng chủ yếu căn cứ vào các quy định pháp luật tại thời điểm xảy ra hành vi vi phạm. Tuy nhiên, thực tế hiện nay, khuôn khổ pháp luật chưa đồng bộ, rõ ràng, còn có sự chồng chéo giữa các văn bản, quy định pháp luật còn có nhiều cách hiểu khác nhau, nên người được cử thực hiện giám định cũng gặp khó khăn khi kết luận giám định.

Người thực hiện giám định trong lĩnh vực ngân hàng đáp ứng về năng lực chuyên môn, nhưng kỹ năng hiểu biết pháp luật về giám định tư pháp còn hạn chế. Đồng thời, các quy chuẩn về chuyên môn, về trình tự thủ tục, hình thức văn bản… trong giám định tư pháp lĩnh vực ngân hàng chưa được hiện thực hóa bằng văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước, nên người thực hiện giám định cũng gặp khó khăn nhất định.

Thứ năm, đối với cơ quan trưng cầu giám định, khi gửi quyết định trưng cầu giám định thì chỉ có nội dung yêu cầu giám định mà không có hồ sơ tài liệu kèm theo để cơ quan được trưng cầu giám định bố trí người phù hợp thực hiện công tác giám định.

Theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 (Điều 155), khi xét thấy cần thiết thì cơ quan tiến hành tố tụng ra quyết định trưng cầu giám định. Như vậy, quy định pháp luật hiện nay chưa có sự giới hạn trong việc ra quyết định trưng cầu giám định. Do đó, có thể phát sinh việc trưng cầu giám định một cách tràn lan. Thực tế hiện nay, một số cơ quan tố tụng có xu hướng trưng cầu giám định với nội dung yêu cầu là “xác định trình tự, thủ tục có gì sai, sai quy định nào, xác định thiệt hại?”. Như vậy, cơ quan chuyên môn thực hiện trách nhiệm chứng minh tội phạm thay cơ quan tố tụng? Về nguyên tắc, cơ quan chuyên môn thực hiện giám định từng hành vi cụ thể trong đối tượng giám định khi cơ quan tố tụng không chắc chắn hành vi đó là đúng hay sai, còn trách nhiệm chứng minh tội phạm là của cơ quan tố tụng (Điều 10 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003).

Thứ sáu, về kinh phí giám định và chế độ bồi dưỡng giám định: Tại Quyết định số 01/2014/QĐ-TTg ngày 01/01/2014 của Thủ tướng Chính phủ về chế độ bồi dưỡng giám định tư pháp đã quy định rõ trách nhiệm của cơ quan trưng cầu giám định trong việc tạm ứng và thanh toán tiền bồi dưỡng giám định tư pháp cho tổ chức, cá nhân thực hiện giám định tư pháp, tuy nhiên, chưa có các quy định cụ thể, chi tiết về việc xác định chi phí giám định tư pháp (như: Các loại phí phải thanh toán, trình tự, thủ tục, hóa đơn, chứng từ kèm theo…), nên hiện nay các cơ quan tố tụng thực hiện trưng cầu giám định nêu lý do chưa có cơ sở để tạm ứng, thanh toán chi phí giám định cho NHNN.

Về chế độ bồi dưỡng giám định, chưa có quy định về trình tự, thủ tục, hồ sơ thanh toán, quyết toán chế độ bồi dưỡng giám định, đồng thời cũng chưa có sự thống nhất giữa cơ quan trưng cầu giám định và cơ quan thực hiện giám định về cách xác định thời gian thực hiện giám định, do đó, chế độ bồi dưỡng giám định đối với người giám định tư pháp vẫn chưa được triển khai thực hiện.

Thực tế, NHNN phải thanh toán chi phí đi lại, chỗ ở, công tác phí, làm thêm ngoài giờ và cung cấp các trang thiết bị, công cụ, văn phòng phẩm… cho các cán bộ thực hiện giám định từ nguồn kinh phí hoạt động của NHNN.

Thứ bảy, về việc người giám định tư pháp tham dự các phiên tòa: Trong một số trường hợp, kết luận giám định được cơ quan trưng cầu giám định, cơ quan điều tra, xét xử xem như là chứng cứ. Đồng thời, cơ quan được trưng cầu giám định khi được mời tham dự phiên tòa phải trả lời những câu hỏi trước tòa về kết luận giám định, nhưng địa vị pháp lý của giám định viên tại Tòa chưa được coi trọng đúng mức.

Ngoài những vướng mắc trên, còn một số vấn đề liên quan cũng cần được nghiên cứu toàn diện hơn như: Việc sử dụng các thông tin, tài liệu hồ sơ do đối tượng giám định lập trong kết luận điều tra; việc lưu trữ hồ sơ giám định; việc sử dụng các quy định nội bộ của ngân hàng; việc xác định chữ ký của cán bộ giám định; nội dung trưng cầu giám định…

3. Một số kiến nghị, đề xuất

- Hoàn thiện cơ sở pháp lý đồng bộ, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc thù của các Bộ, ngành, cơ quan trong việc tổ chức triển khai giám định, thành lập tổ chức giám định độc lập.

- Tiếp tục tuyên truyền, phổ biến, quán triệt các quy định về giám định tư pháp nhằm nâng cao nhận thức cho giám định viên tư pháp.

- Tăng cường sự phối hợp với cơ quan tiến hành tố tụng để tháo gỡ các khó khăn, vướng mắc trong hoạt động giám định tư pháp có liên quan đến hoạt động ngân hàng; phối hợp với Bộ Tư pháp tổ chức các lớp đào tạo, tập huấn cho các giám định viên tư pháp ngân hàng.

- Cần có văn bản hướng dẫn việc cơ quan, tổ chức nào phải thành lập tổ chức giám định độc lập.

- Cơ quan yêu cầu giám định cần phải nghiên cứu chức năng, nhiệm vụ của đơn vị được yêu cầu giám định theo quy định pháp luật để có quyết định trưng cầu giám định và gửi kèm hồ sơ, tài liệu yêu cầu giám định để cơ quan được trưng cầu giám định cử cán bộ giám định phù hợp.

- Cơ quan trưng cầu giám định phải xác định rõ nội dung yêu cầu giám định; phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị được trưng cầu giám định và các cơ quan công tố, xét xử.

- Về kinh phí giám định, cơ quan trưng cầu giám định phải thanh toán kinh phí cho đơn vị được yêu cầu giám định.

- Người làm công tác giám định tư pháp tham dự các phiên tòa, thì cần phải xác định họ là người làm rõ những nội dung liên quan trong kết luận giám định khi cần thiết.

- Hoàn thiện quy định quản lý về công tác giám định, trong đó rà soát, sửa đổi, bổ sung các nghị định, thông tư quy định về giám định và xác định giá trị pháp lý đối với chữ ký của người giám định trong trường hợp yêu cầu cung cấp và thực hiện giám định cho phù hợp với quy định tại khoản 5 Điều 6 Luật Giám định tư pháp năm 2012.

- Cần sớm ban hành quyết định hướng dẫn mức phí, trình tự, thủ tục, phương thức thanh toán chi phí giám định theo quy định của pháp luật về chi phí giám định, định giá, chi phí trả và làm chứng, phiên dịch.