Hoàn thiện các quy định về chế tài trách nhiệm của Ủy ban nhân dân trong pháp luật Việt Nam

Điều 114 Hiến pháp năm 2013 quy định, Ủy ban nhân dân (UBND) ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên; Điều 8 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định, UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Như vậy, UBND mang hai tư cách pháp lý: (i) Là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp; (ii) Là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. UBND vừa là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, vừa chấp hành các nhiệm vụ do HĐND cùng cấp và các nhiệm vụ do cơ quan hành chính nhà nước (UBND) cấp trên giao và chịu sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ. Từ đây, tác giả diễn giải trách nhiệm của UBND bao hàm cả hai nghĩa chủ động và bị động (nhưng thiên về nghĩa bị động), được hiểu là hậu quả bất lợi trên các phương diện chính trị, pháp lý và đạo đức mà UBND phải gánh chịu khi trong nhiệm vụ, quyền hạn quy định mà không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đủ nghị quyết của HĐND cùng cấp, các văn bản pháp luật, chỉ đạo của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, tựu trung là toàn bộ hậu quả trong hoạt động chấp hành, điều hành của UBND. Nói cách khác, trách nhiệm UBND với nghĩa tiêu cực ở đây được xuất phát từ việc thực hiện thẩm quyền của UBND[1]. Để có thể khái quát và rút ra kết luận về trách nhiệm của UBND theo khái niệm nêu trên, trong phạm vi bài viết này, tác giả chỉ tập trung phân tích những quy định của pháp luật liên quan đến trách nhiệm của UBND qua các giai đoạn từ năm 1945 đến nay, nhất là vấn đề chế tài trách nhiệm, để thấy rõ được sự kế thừa, phát triển của các quy phạm liên quan cũng như mức độ quan tâm của các nhà làm luật về vấn đề này, đồng thời góp ý cho dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi).

1. Các giai đoạn phát triển pháp luật về trách nhiệm của Ủy ban nhân dân

Tác giả cho rằng, sự phát triển về chế tài trách nhiệm của Ủy ban nhân dân nên được phân chia thành 04 giai đoạn như sau:

1.1. Giai đoạn từ Sắc lệnh số 63-SL ngày 22/11/1945 đến năm 1958

Giai đoạn này có 04 văn bản quan trọng: Sắc lệnh số 63-SL ngày 22/11/1945 của Chủ tịch Chính phủ lâm thời Việt Nam dân chủ cộng hòa về tổ chức chính quyền nhân dân ở các địa phương (Sắc lệnh số 63-SL); Sắc lệnh số 77-SL ngày 21/12/1945 của Chủ tịch Chính phủ lâm thời Việt Nam dân chủ cộng hòa về việc tổ chức chính quyền nhân dân ở các thành phố, khu phố (Sắc lệnh số 77-SL); Hiến pháp năm 1946 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958.

Sắc lệnh số 63-SL là Sắc lệnh đầu tiên “để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam”. Mặc dù trong điều kiện nước ta vừa thực hiện thắng lợi cách mạng tháng 8/1945, giành được độc lập và còn rất nhiều khó khăn nhưng Sắc lệnh này vẫn có nhiều quy định rất tiến bộ, có giá trị. Theo quy định của Sắc lệnh số 63-SL, chính quyền địa phương bao gồm 02 cơ quan là HĐND và Ủy ban hành chính (UBHC), được tổ chức ở 04 cấp (kỳ, tỉnh, huyện, xã), riêng tại cấp kỳ và huyện chỉ có UBHC. UBHC cấp kỳ có nhiệm kỳ 03 năm, còn lại đều là 02 năm nhưng khóa (nhiệm kỳ) đầu thì đều chỉ được 01 năm. Về chế tài trách nhiệm của UBHC, Sắc lệnh đã có những quy định rất hiện đại như:

- Trách nhiệm tập thể: Nếu một phần ba số hội viên HĐND xã/huyện/tỉnh yêu cầu phúc quyết UBHC xã/huyện/tỉnh thì UBHC xã/huyện/tỉnh phải triệu tập ngay HĐND cùng cấp để bỏ phiếu tín nhiệm. Nếu quá nửa tổng số hội viên HĐND xã/huyện/tỉnh bỏ phiếu không tín nhiệm UBHC thì UBHC bắt buộc phải từ chức (các điều thứ 18, 28, 48); UBHC cấp kỳ cũng phải thực hiện từ chức nếu việc bỏ phiếu bất tín nhiệm được thực hiện (Điều thứ 59). Ngoài ra, UBHC các cấp cũng phải bị UBHC cấp trên giải tán nếu “không tuân lệnh trên” (các điều thứ 19, 29, 49), UBHC kỳ có thể bị Hội đồng Chính phủ giải tán (Điều thứ 60). Khi UBHC phải từ chức hay bị giải tán thì UBHC cấp trên (hoặc Hội đồng Chính phủ) tổ chức bầu UBHC mới (các điều thứ 21, 31, 51, 62).

- Trách nhiệm cá nhân: Khi một ủy viên UBHC phạm lỗi trong lúc thừa hành chức vụ, thì UBHC cấp trên 2 bậc sẽ khiển trách hoặc cách chức theo đề nghị của UBHC cùng cấp hay UBHC cấp trên trực tiếp hoặc bị truy tố nếu vi phạm luật hình. Những người “bị cách chức sẽ mất tư cách hội viên” HĐND cùng cấp (các điều thứ 20, 30, 50, 61)[2].

Đồng thời, để đảm bảo tư cách chính trị của những ủy viên UBHC theo từng cách thức chịu trách nhiệm tương xứng, Sắc lệnh số 63-SL quy định những ủy viên UBHC “phải từ chức vẫn giữ tư cách hội viên” HĐND xã (các điều thứ 18, 28, 48, 59), trong khi những ủy viên UBHC “bị giải tán đồng thời mất luôn tư cách hội viên” HĐND cùng cấp (các điều thứ 19, 29, 49, 60). Điều này đồng nghĩa với việc coi trọng tính chất chấp hành hơn điều hành (không chấp hành cấp trên thì buộc phải giải tán, điều hành không được tín nhiệm của HĐND cùng cấp chỉ phải từ chức cho UBHC khác thay thế); đồng thời cho thấy sự độc lập của UBHC với HĐND cùng cấp qua chế độ bỏ phiếu tín nhiệm và tính dân chủ trong cách thực hiện chế độ trách nhiệm giữa 02 thiết chế này vì mặc dù được HĐND bầu ra nhưng UBHC chỉ thực hiện “từ chức” chứ không phải là bị HĐND cùng cấp “bãi miễn”.

Đối với Sắc lệnh số 77-SL, cách thức chịu trách nhiệm của UBHC thành phố tương tự như quy định tại Sắc lệnh số 63-SL[3].

Có thể nói, Sắc lệnh số 63-SL và Sắc lệnh số 77-SL là những điểm sáng rất đáng chú ý trong các quy định về chế tài trách nhiệm của UBHC cũng như các thành viên của UBHC.

Hiến pháp năm 1946 có 02 điều liên quan về vai trò của UBHC là Điều thứ 59 và Điều thứ 60, trong đó có Điều thứ 59 quy định về nhiệm vụ của UBND. Trách nhiệm của UBHC được quy định tại Điều thứ 60: “UBHC chịu trách nhiệm đối với cấp trên và đối với HĐND địa phương mình”. Bên cạnh đó, tại Điều thứ 61 Hiến pháp năm 1946, tuy không đề cập trực tiếp đến trách nhiệm cá nhân thành viên UBHC nhưng ý nghĩa quy định đã gián tiếp nói đến, đó là “nhân viên HĐND và UBHC có thể bị bãi miễn”. Rất tiếc là trong giai đoạn ngay sau đó, do kháng chiến chống Pháp bùng nổ nên chúng ta không có điều kiện để đưa Hiến pháp ra thi hành và cũng không có văn bản luật nào quy định thêm về trách nhiệm của UBHC.

Ngày 29/4/1958, Quốc hội thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật này có 23 điều quy định về UBHC (từ Điều 23 đến Điều 35) và  Điều 24 vẫn quy định về vai trò chung: UBHC các cấp chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với HĐND cùng cấp, với cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp và đặt dưới sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ. Điểm sáng của văn bản luật này là đã quy định rõ 16 nhiệm vụ của UBHC các cấp (ngoài thẩm quyền triệu tập hội nghị HĐND tại Điều 10) và lần đầu tiên đưa ra nguyên tắc làm việc của UBHC là “tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách”. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 vẫn quy định một cách chung nhất là “HĐND các cấp có quyền bãi miễn ủy viên UBHC do mình bầu ra” (Điều 8).

1.2. Giai đoạn từ Hiến pháp năm 1959 đến trước Hiến pháp năm 1980

Giai đoạn này có 02 văn bản quan trọng là Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962.

Hiến pháp năm 1959 có 05 điều quy định chung về UBHC (từ Điều 87 đến Điều 91) và 05 điều quy định về UBHC ở các khu vực tự trị (từ Điều 92 đến Điều 96). Tuy nhiên, cũng như Hiến pháp năm 1946 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958, vấn đề trách nhiệm chỉ được đề cập tại Điều 91 một cách rất chung chung: “UBHC các cấp chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cấp mình và trước cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp”. Hiến pháp năm 1959 tiếp tục kế thừa Hiến pháp năm 1946 trong khẳng định “HĐND bầu ra UBHC và có quyền bãi miễn các thành viên của UBHC” (Điều 84).

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962 tiếp tục khẳng định nguyên tắc làm việc “tập thể lãnh đạo, phân công phụ trách” và lần đầu tiên đưa ra quy định về chịu trách nhiệm của cá nhân thành viên UBHC: Mỗi thành viên của UBHC chịu trách nhiệm chung về công tác của UBHC và “chịu trách nhiệm riêng” về phần công tác của mình (đoạn 2 Điều 53). Có thể khẳng định đây là điểm mốc ghi dấu về sự ra đời của nguyên tắc “chịu trách nhiệm cá nhân” của thành viên UBHC trong các quy định của pháp luật[4].

1.3. Giai đoạn từ Hiến pháp năm 1980 đến trước Hiến pháp năm 1992

Giai đoạn này có rất nhiều văn bản pháp luật quan trọng quy định về trách nhiệm của UBND.

Hiến pháp 1980: Lúc này tên gọi UBHC đã được đổi thành UBND. Đây là lần đầu tiên Hiến pháp ghi nhận nguyên tắc chịu trách nhiệm cá nhân của thành viên UBND, ngoài nguyên tắc chịu trách nhiệm tập thể tại Điều 121.

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983: Luật đề cao nguyên tắc làm việc tập thể của UBND bằng quy định: UBND làm việc theo chế độ tập thể (đoạn 2 Điều 52) và ghi nhận: Mỗi thành viên của UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước HĐND, UBND cùng cấp và cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của UBND trước HĐND cấp mình và trước cấp trên (đoạn 3 Điều 52).

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1989: Luật đã xóa bỏ vai trò của UBND với tư cách là thường trực HĐND cùng cấp, tách bạch UBND ra khỏi HĐND, cũng là cơ sở quan trọng để xem xét trách nhiệm của UBND với tính chất là cơ quan chấp hành của HĐND chứ không phải là cơ quan thường trực của HĐND như trước đây.

1.4. Giai đoạn từ Hiến pháp năm 1992 đến Hiến pháp năm 2013

Hiến pháp năm 1992: Trong 08 điều của Chương IX về HĐND và UBND thì UBND chỉ được quy định trong 02 điều (Điều 123, Điều 124) và trách nhiệm vẫn là trách nhiệm chung. Tuy vậy, Hiến pháp đã quy định trách nhiệm của UBND trong phạm vi “hẹp” hơn so với các văn bản trước, đó là UBND “chịu trách nhiệm chấp hành” Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND” (Điều 123). Đến ngày 25/12/2001, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 51/2001/QH10 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, các nội dung liên quan đến UBND vẫn giữ nguyên, không có gì thay đổi.

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994: Thực hiện chủ trương đổi mới, xây dựng Nhà nước pháp quyền nêu ra tại Hội nghị lần thứ 8, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VII, Luật này đã có nhiều điểm mới so với các văn bản pháp luật trước đây về UBND. Với 12 điều (từ Điều 41 đến Điều 52), Luật đã quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND (Điều 52) và đưa ra những quy định về trách nhiệm của Chủ tịch và các thành viên khác của UBND tại Điều 51.

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003: Với 46 điều quy định về UBND (từ Điều 82 đến Điều 127) nhưng về cơ bản, các quy định về chịu trách nhiệm của UBND, Chủ tịch UBND và các thành viên khác của UBND tại Điều 126 không có gì thay đổi so với Điều 51 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND từ 5 (Điều 52 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994) đã nâng lên thành 7 (Điều 127 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003), chứng tỏ thẩm quyền và tính chủ động của Chủ tịch UBND ngày càng mở rộng hơn.

Ngày 15/11/2008, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, theo đó có 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương triển khai thí điểm thực hiện theo quy định mới. Đương nhiên, lúc này do HĐND không được tổ chức nên việc chịu trách nhiệm của UBND và thành viên UBND có khác so với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003[5].

Từ Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cho đến nay: Các quy định về trách nhiệm của UBND không có thay đổi nhiều so với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001).

Luật Cán bộ, công chức năm 2008 cũng chỉ quy định 04 hình thức kỷ luật đối với cá nhân cán bộ (khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm - Điều 78) và 06 hình thức kỷ luật đối với công chức (khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc - Điều 79), không có quy định trách nhiệm kỷ luật đối với tập thể. Hơn nữa, bãi nhiệm - hình thức mang tính chính trị lại được xem là hình thức kỷ luật cán bộ cũng cần phải nghiên cứu để điều chỉnh lại cho hợp lý với tính chất hình thành của tập thể UBND và cá nhân Chủ tịch UBND.

Từ thực trạng các quy định pháp luật về trách nhiệm của UBND như đã khái quát nêu trên, tác giả cho rằng, những quy định về trách nhiệm tập thể UBND và Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND còn chưa hoàn thiện, thiếu chặt chẽ về lý luận và yếu về cơ sở pháp lý. Trách nhiệm chủ yếu mới chỉ đề cập ở việc chủ động thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn, chưa quan tâm nhiều đến hậu quả phải gánh chịu khi UBND, Chủ tịch UBND và các thành viên khác không thực hiện, thực hiện không đúng, không đầy đủ nhiệm vụ trong thẩm quyền của mình, trách nhiệm của Chủ tịch UBND quy định còn mờ nhạt; chế tài về trách nhiệm của tập thể UBND hoàn toàn bị bỏ lửng, điều này đồng nghĩa với việc không có cơ sở xử lý trách nhiệm tập thể UBND từ cả 02 phía HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên; thiếu chế tài xử lý trách nhiệm đối với Chủ tịch UBND cũng như các thành viên khác của UBND. Vấn đề trách nhiệm (theo nghĩa tiêu cực) của UBND thực tế đã được lưu tâm nhưng dường như vẫn còn “lúng túng” trong việc tìm đường hướng giải quyết thích hợp; trải qua nhiều giai đoạn lịch sử thì các quy định về sau này mặc dù có cụ thể hơn nhưng không kế thừa, phát triển được những quy định tinh hoa của Sắc lệnh số 63-SL và Sắc lệnh số 77-SL.

Trong giai đoạn hiện nay, quá trình xem xét sửa đổi Luật Tổ chức chính quyền địa phương không thể thiếu những quy định về trách nhiệm cũng như chế tài trách nhiệm của tập thể UBND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND, vì các quy định này sẽ đóng vai trò như là một cơ chế phân công, phối hợp gắn với kiểm soát quyền lực của UBND, đảm bảo cho thiết chế này luôn hoạt động với tính chất chủ động vốn có nhưng phải dám chịu trách nhiệm, đặc biệt là trong yêu cầu xây dựng Chính phủ kỷ cương, liêm chính, kiến tạo, hành động, phục vụ, hiệu quả nhằm tạo dựng một “chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”[6].

2. Đề xuất giải pháp sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương

- Cần thiết quy định cụ thể về chế tài trách nhiệm đối với tập thể UBND và Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND, tiếp thu tinh hoa của các Sắc lệnh số 63-SL và Sắc lệnh số 77-SL.

- Không đưa bãi nhiệm là hình thức kỷ luật đối với cán bộ như quy định tại Điều 78 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 do đây là trách nhiệm chính trị, không phải là trách nhiệm pháp lý; có thể xem xét đưa bãi nhiệm thành chế tài trách nhiệm đối với tập thể UBND và Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND.

- Sửa đổi, bổ sung quy định về hoạt động của UBND theo hướng: Quy định rõ hơn về các hoạt động cần thông qua tập thể UBND, đồng thời quy định tăng thêm nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND để tăng tính chủ động của Chủ tịch UBND trong thực hiện công vụ (hiện nay đang được quy định “cứng” tại các điều 22, 29, 36, 43, 50, 57, 64, 71 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và một số quy định liên quan), để qua đó xác định rõ hơn thẩm quyền và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu và thành viên UBND, vì rõ ràng càng tăng thẩm quyền cá nhân thì càng xác định rõ trách nhiệm, tránh tình trạng khi xảy ra sai phạm thì đổ lỗi cho tập thể, biến tập thể UBND trở thành “nơi trú ẩn trách nhiệm”, còn trách nhiệm cá nhân thì hoàn toàn mờ nhạt.

- Bổ sung quy định về mối quan hệ giữa UBND cấp trên với HĐND cấp dưới để xác định rõ hơn tính chất mối quan hệ trách nhiệm giữa 02 thiết chế này.