Hoàn thiện cách quy định về vi phạm hành chính trong các nghị định của Chính phủ

1. Nên ban hành các nghị định xử phạt trong từng lĩnh vực theo đúng yêu cầu của Điều 4 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012

Điều 4 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Căn cứ quy định của Luật này, Chính phủ quy định hành vi vi phạm hành chính; hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính; thẩm quyền xử phạt, mức phạt tiền cụ thể theo từng chức danh và thẩm quyền lập biên bản đối với vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước; chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính và quy định mẫu biên bản, mẫu quyết định sử dụng trong xử phạt vi phạm hành chính”. Như vậy, theo Điều 4 của Luật thì Chính phủ phải ban hành các nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính “trong từng lĩnh vực” chứ không phải “trong các lĩnh vực” như quy định của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính trước đây. Vì vậy, cần thống nhất cách hiểu cụm từ “trong từng lĩnh vực”. Theo tác giả, có thể có hai cách hiểu sau đây:

Cách hiểu thứ nhất: “Trong từng lĩnh vực” có nghĩa là phải quy định từng lĩnh vực riêng rẽ, không chung với lĩnh vực khác. Lĩnh vực nói ở đây không đồng nghĩa với phạm vi quản lý của bộ, ngành nào đó mà gồm các lĩnh vực khác nhau thuộc phạm vi quản lý của bộ, ngành. Theo cách hiểu này thì đối với mỗi một lĩnh vực (mà bộ thì quản lý nhiều ngành, lĩnh vực), Chính phủ đều phải ban hành một nghị định xử phạt riêng (tạm gọi là “nghị định xử phạt đơn lĩnh vực”). Căn cứ để xác định các lĩnh vực là khoản 1 Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Cụ thể, khoản 1 Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 liệt kê các lĩnh vực rất rõ ràng, các lĩnh vực được phân biệt với nhau bằng các dấu chấm phẩy. Chẳng hạn, điểm a khoản 1 Điều 24 quy định 10 lĩnh vực: (i) Hôn nhân và gia đình; (ii) Bình đẳng giới; (iii) Bạo lực gia đình; (iv) Lưu trữ; (v) Tôn giáo; (vi) Thi đua khen thưởng; (vii) Hành chính tư pháp; (viii) Dân số; (ix) Vệ sinh môi trường; (x) Thống kê. Theo cách hiểu trên, cứ sau mỗi dấu chấm phẩy là một lĩnh vực thì chỉ riêng điểm a khoản 1 Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã phải cần đến 10 nghị định để quy định xử phạt, còn nếu căn cứ khoản 1 Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 với 10 điểm quy định 95 lĩnh vực[1] thì phải có 95 nghị định; chưa kể các lĩnh vực được quy định riêng trong các đạo luật chuyên ngành như thuế; đo lường; sở hữu trí tuệ; an toàn thực phẩm; chất lượng sản phẩm, hàng hóa; chứng khoán; hạn chế cạnh tranh theo quy định tại các luật tương ứng[2]. Nếu không ngụ ý như vậy thì Điều 4 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã không cần ghi cụm từ “trong từng lĩnh vực” mà vẫn tiếp tục ghi “trong các lĩnh vực” như Điều 3 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi năm 2008). Như vậy, việc thay chữ “các” trong Điều 3 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi năm 2008) bằng chữ “từng” trong Điều 4 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thực sự mang một ý nghĩa mới, có tính bắt buộc chứ không chỉ là thay câu đổi chữ để đọc cho thuận. Hiện nay, phần lớn các nghị định ban hành theo dạng này.

Việc ban hành nghị định xử phạt đơn lĩnh vực có một số ưu điểm lớn sau đây:

Thứ nhất, phù hợp với Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, rõ ràng, rành mạch, nhất quán không chỉ về hành vi vi phạm mà còn về các vấn đề khác như nguyên tắc xử phạt, hình thức xử phạt, các biện pháp khắc phục hậu quả vi phạm, thẩm quyền xử phạt vì chỉ quy định cho một lĩnh vực.

Thứ hai, đặc biệt thuận tiện cho người dân vì mỗi lĩnh vực có nghị định cụ thể nên dễ tìm hiểu, nhờ đó, nâng cao hiệu quả giáo dục, phòng ngừa vi phạm.  Còn đối với người có thẩm quyền xử phạt thì cũng rất thuận lợi vì tính rõ ràng, cụ thể, không nhầm lẫn về hành vi vi phạm cũng như thẩm quyền xử phạt. 

Thứ ba, việc soạn thảo cũng như sửa đổi, bổ sung nghị định dễ dàng, nhanh gọn: Bộ quản lý ngành, lĩnh vực nào thì đề xuất quy định mới hoặc sửa đổi quy định về xử phạt hành vi vi phạm của ngành, lĩnh vực mình quản lý, không phụ thuộc hay phải chờ bộ, ngành khác.

Cách hiểu thứ hai: Linh hoạt hơn, tức ngoài các nghị định xử phạt riêng đối với từng lĩnh vực như đã nói trên thì Chính phủ vẫn có thể ban hành nghị định xử phạt nhiều lĩnh vực nhưng trong đó có sự phân biệt các lĩnh vực với nhau (tạm gọi là “nghị định xử phạt đa lĩnh vực”). Hiện nay, vẫn còn có nhiều nghị định dạng này.

Ví dụ: Nghị định số 139/2017/NĐ-CP ngày 27/11/2017 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng; khai thác, chế biến, kinh doanh khoáng sản làm vật liệu xây dựng; khai thác, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng; quản lý công trình hạ tầng kỹ thuật; kinh doanh bất động sản, phát triển nhà ở, quản lý sử dụng nhà và công sở (05 lĩnh vực); Nghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình (04 lĩnh vực) (Nghị định số 167/2013/NĐ-CP); Nghị định số 185/2013/NĐ-CP ngày 15/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng (03 lĩnh vực); Nghị định số 139/2013/NĐ-CP ngày 22/10/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi; đê điều; phòng, chống lụt, bão (03 lĩnh vực) (Nghị định số 139/2013/NĐ-CP) và một số nghị định khác. Trong đó, có nghị định quy định về các lĩnh vực có tính chất gần nhau[3] nhưng cũng có nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực rất khác nhau về tính chất[4].

Trong các nghị định dạng này, các hành vi vi phạm cụ thể trong từng lĩnh vực, hình thức, mức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi được quy định thành các chương, mục riêng; phần còn lại là những chương, điều quy định về những vấn đề chung như nguyên tắc, hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, thẩm quyền xử phạt.

Có thể nói, cách ban hành nghị định xử phạt đa lĩnh vực chỉ có được một lợi thế là giảm được số lượng văn bản quy định về xử phạt vi phạm hành chính nhưng lại có nhiều nhược điểm: 

Thứ nhất, không đúng nghĩa là xử phạt trong từng lĩnh vực như Điều 4 và Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định.

Thứ hai, trong số các các nghị định xử phạt đa lĩnh vực có những  lĩnh vực không có mối liên quan với nhau (được nêu trong các điểm khác nhau của khoản 1 Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012), có mức phạt tối đa rất khác nhau. Đây là một điểm không hợp lý.

Thứ ba, việc quy định xử phạt nhiều lĩnh vực trong cùng một nghị định chỉ rõ ràng, rành mạch ở phần hành vi vi phạm, hình thức và mức phạt cụ thể đối với hành vi (vì vẫn được quy định trong từng chương, mục hay điều khoản riêng) nhưng phần còn lại của nghị định là những chương, điều quy định về những vấn đề chung như nguyên tắc, hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, thẩm quyền xử phạt thì rất khó phù hợp cho tất cả các lĩnh vực, có thể phù hợp với lĩnh vực này mà không phù hợp với lĩnh vực khác. Những quy định kiểu “vừa chung, vừa riêng” như vậy rất khó bảo đảm rành mạch, dễ nhầm lẫn khi áp dụng.

Ví dụ, tại Nghị định số 167/2013/NĐ-CP thì ngay trong Chương 1 (những quy định chung) đã cho thấy sự gượng ép khi tại khoản 3 Điều 3 Nghị định này quy định chung về các biện pháp khắc phục hậu quả như “buộc giảm khối lượng, số lượng chất, hàng nguy hiểm về cháy, nổ theo định mức quy định; buộc di chuyển chất nguy hiểm về cháy, nổ do vi phạm hành chính gây ra đến kho, địa điểm theo quy định; buộc sắp xếp lại chất, hàng nguy hiểm về cháy, nổ theo quy định”. Có thể thấy, trong lĩnh vực phòng chống tệ nạn xã hội và phòng chống bạo lực gia đình áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả mà rõ ràng là chỉ phù hợp đối với lĩnh vực phòng cháy chữa cháy, vì nghị định không chỉ rõ biện pháp nào được áp dụng đối với lĩnh vực nào[5].

Thứ tư, trong các nghị định loại này có những quy định chung lặp lại Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 một cách không cần thiết. Chẳng hạn, trong Nghị định số 139/2017/NĐ-CP quy định về mức tiền phạt (Điều 4), thời hiệu (Điều 5), thẩm quyền xử phạt (Điều 70) chủ yếu là sao chép lại quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Việc quy định lại như vậy trong Nghị định này là không cần thiết.

Thứ năm, về chấp hành và áp dụng pháp luật sẽ không thuận tiện trong việc người dân tìm hiểu quy định cũng như người có thẩm quyền áp dụng khi xử phạt. Chẳng hạn, thẩm quyền xử phạt được quy định chung trong một điều, trong đó, liệt kê thẩm quyền của các chức danh theo lĩnh vực nên rất phức tạp. Trong khi đó, nếu quy định riêng cho một lĩnh vực thì việc quy định thẩm quyền sẽ rất đơn giản.

Như vậy, với việc xác định cách hiểu về cụm từ “trong từng lĩnh vực” và từ những ưu điểm, hạn chế của hai cách hiểu, tác giả cho rằng, Chính phủ chỉ nên ban hành các nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực một cách riêng biệt đúng như khoản 1 Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 yêu cầu. Nếu khoản 1 Điều 24 của Luật chưa thực sự thuyết phục trong việc phân định các lĩnh vực cụ thể thì cần xem xét sửa đổi.  

2. Nên quy định riêng từng hành vi vi phạm, không gộp chung nhiều hành vi trong một điểm (hoặc một khoản) của một điều trong các nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính

Hiện nay, theo điểm c khoản 1 Điều 2 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính thì “hành vi vi phạm hành chính phải được mô tả rõ ràng, cụ thể để có thể xác định và xử phạt được trong thực tiễn”. Khác với trước đây thì nhìn chung các nghị định xử phạt vi phạm hành chính hiện nay đã đáp ứng được yêu cầu này. Ví dụ: Khoản 1 Điều 11 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 30.000.000 đồng đến 40.000.000 đồng đối với một trong các hành vi sau đây: a) Không tổ chức lập dự án đầu tư xây dựng đối với công trình theo quy định phải lập dự án đầu tư xây dựng công trình; b) Lập dự án đầu tư xây dựng công trình không đầy đủ nội dung theo quy định; c) Không trình cơ quan chuyên môn về xây dựng thẩm định dự án theo quy định; d) Không tổ chức phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công trình theo quy định.

Như vậy, tuy bốn hành vi trên đều có một khung tiền phạt chung từ 30.000.000 đồng đến 40.000.000 đồng nhưng được ghi riêng thành các hành vi vi phạm độc lập, người nào thực hiện hai hành vi trở lên sẽ xác định là thực hiện nhiều hành vi và mỗi hành vi sẽ bị phạt theo một mức riêng (nhất là trường hợp hành vi này có tình tiết tăng nặng hoặc giảm nhẹ nhưng hành vi khác lại không), sau đó, cộng lại thành mức phạt chung.

Tuy vậy, đến nay, vẫn còn một số nghị định quy định theo cách gộp chung nhiều hành vi vi phạm vào trong một điểm hoặc một khoản của điều luật. Ví dụ: Theo điểm n khoản 1 Điều 6 Nghị định số 100/2019/NĐ-CP ngày 30/12/2019 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt thì phạt tiền từ 100.000 đồng đến 200.000 đồng đối với người điều khiển xe có hành vi “bấm còi trong thời gian từ 22 giờ ngày hôm trước đến 05 giờ ngày hôm sau, sử dụng đèn chiếu xa trong đô thị, khu đông dân cư, trừ các xe ưu tiên đang đi làm nhiệm vụ theo quy định”. Như vậy, ở đây có hai hành vi khác nhau nhưng lại được quy định trong cùng một điểm, đó  là “bấm còi trong thời gian từ 22 giờ ngày hôm trước đến 05 giờ ngày hôm sau” và “sử dụng đèn chiếu xa trong đô thị, khu đông dân cư”. Không rõ “bấm còi trong thời gian từ 22 giờ ngày hôm trước đến 05 giờ ngày hôm sau” và “sử dụng đèn chiếu xa trong đô thị, khu đông dân cư” thì có liên quan gì với nhau? Tại sao lại không tách ra thành hai hành vi và quy định vào hai điểm khác nhau vì đây là hai hành vi riêng biệt? Vì nếu vừa “chiếu sáng... “vừa “bấm còi...” là hai hành vi vi phạm độc lập và phải áp dụng nguyên tắc xử phạt đối với từng hành vi và tổng hợp thành mức phạt chung. Trong trường hợp này, nên quy định tách ra như sau: “Phạt tiền từ 100.000 đồng đến 200.000 đồng đối với hành vi: a) Bấm còi trong thời gian từ 22 giờ ngày hôm trước đến 05 giờ ngày hôm sau; b) Sử dụng đèn chiếu xa trong đô thị, khu đông dân cư”.

Tóm lại, trong các nghị định xử phạt vi phạm hành chính vẫn còn những quy định gộp chung các hành vi khác nhau vào trong một điều (hoặc khoản, điểm) dẫn đễn việc khó phân định rạch ròi đối với trường hợp cùng một lúc thực hiện nhiều hành vi được quy định trong một khoản hay một điểm. Vì vậy, cần thống nhất cách quy định sao cho từng hành vi vi phạm phải được phân biệt với nhau, tương tự như các cấu thành tội phạm cụ thể trong Bộ luật Hình sự, bảo đảm rành mạch, rõ ràng, dễ áp dụng.

3. Nên thống nhất quy định mức phạt trong các nghị định là đối với cá nhân, còn đối với với tổ chức thì mức phạt gấp đôi như khoản 2 Điều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định

Hiện nay, cách quy định mức phạt trong các nghị định rất khác nhau. Có nghị định quy định mức phạt đối với cá nhân, sau đó, quy định đối với tổ chức bằng hai lần mức phạt đối với cá nhân (như khoản 2 Điều 4 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP); nhưng lại có nghị định quy định mức phạt đối với tổ chức sau đó quy định mức phạt đối với cá nhân bằng ½ mức phạt đối với tổ chức (khoản 3 Điều 4 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP). Ví dụ, trong lĩnh vực xây dựng, Luật quy định mức phạt cao nhất là 500.000.000 đồng đối với cá nhân (điểm i khoản 1 Điều 24)  nhưng tại khoản 1 Điều 4 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP nói trên, Chính phủ lại quy định mức phạt trong lĩnh vực xây dựng cao nhất là 1.000.000.000 đồng đối với tổ chức, sau đó quy định mức phạt đối với cá nhân bằng ½ mức phạt đối với tổ chức.

Rất khó giải thích vì sao lại có cách quy định khác nhau như vậy. Tại sao không quy định “thuận chiều” như Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (đối với cá nhân trước, sau đó đến tổ chức)? Phải chăng lĩnh vực nào vi phạm do tổ chức thực hiện phổ biến thì Chính phủ quy định mức phạt đối với tổ chức trước sau đó mới đến mức phạt đối với cá nhân, ngược lại, lĩnh vực nào vi phạm do cá nhân thực hiện là chủ yếu thì Chính phủ quy định mức phạt đối với cá nhân trước sau đó mới quy định mức phạt đối với tổ chức, trong khi Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định mức phạt tối đa trong từng lĩnh vực là đối với cá nhân, còn đối với tổ chức thì gấp hai lần. Quy định đảo ngược như vậy để làm gì, vừa không thực sự phù hợp về mặt kỹ thuật lập pháp vừa gây nên sự rối rắm không cần thiết. Vì vậy, nên thống nhất quy định mức phạt “thuận chiều” như Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 là cá nhân trước, tổ chức sau.